第7章 政府绩效管理

第7章政府绩效管理

公共行政学（第二版）张康之张乾友主编2公共行政学（第二版）张康之张乾友主编引言现代社会的组织化使组织管理的问题凸显了出来。到了20世纪70年代，作为组织管理的一项重要方法和技术——“绩效管理”获得了广泛推崇，并且被引入公共领域的政府管理实践中。政府绩效管理是指各级政府对公共服务或计划目标进行设定与实现并对实现结果进行系统评估的持续过程。政府绩效管理的过程是由“政府绩效计划与指标体系建构”“政府绩效执行”“政府绩效考评”“政府绩效反馈”“政府绩效考评结果的应用”构成的一个闭合性的“环”。其中，政府绩效考评是政府绩效管理的基础和核心环节，政府绩效考评的状况在很大程度上决定了政府绩效管理的效果。当前，中国政府的绩效管理实践还处于试点和探索阶段，形成了目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设等绩效评估方法。3公共行政学（第二版）张康之张乾友主编本章重点问题：绩效与绩效管理政府绩效政府绩效管理政府绩效计划政府绩效评估政府绩效管理的改进4公共行政学（第二版）张康之张乾友主编本章结构：7.1政府绩效管理概述7.1.1绩效与绩效管理7.1.2政府绩效及其影响因素7.1.3政府绩效管理的独特性7.1.4政府绩效管理的基本流程7.2政府绩效评估7.2.1政府绩效评估的功能7.2.2政府绩效评估的类型7.2.3政府绩效评估的方法7.3政府绩效管理实践7.3.1西方国家的政府绩效管理实践7.3.2中国的政府绩效管理实践7.3.3政府绩效管理的不足及改进5公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.1政府绩效管理概述7.1.1绩效与绩效管理在汉语中，“绩效”(performance)释义为“成绩、成效”，它是任何组织都不得不关注的重要话题。彼得·德鲁克认为，所有的组织都必须思考“绩效”是什么，因为策略的拟订越来越需要对绩效的新定义。但是，人们对绩效概念的认识存在诸多分歧。从不同的学科领域出发来认识绩效，所得到的结果也会有所不同。6公共行政学（第二版）张康之张乾友主编从管理学角度看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，它包括个人绩效和组织绩效两个层面。组织绩效是建立在个人绩效实现的基础上的，但个人绩效的实现并不能保证组织也有相应的绩效。从经济学角度看，绩效与薪酬是组织成员与组织之间的对等承诺关系，绩效是组织成员对组织的承诺，而薪酬则是组织对组织成员所做出的承诺。从社会学角度看，绩效意味着每一个社会成员按照社会分工所确定的角色承担他的那一份职责。7公共行政学（第二版）张康之张乾友主编一般而言，关于管理实践中的绩效有以下五种解释：1、绩效是完成工作任务；2、绩效是工作结果或产出；3、绩效是行为；4、绩效是结果与(过程)行为的统一体；5、绩效是“做了什么”(实际收益)和“能做什么”(预期收益)的综合。8公共行政学（第二版）张康之张乾友主编绩效管理最早用于投资项目的管理，后来在企业管理尤其是人力资源管理方面得到了广泛应用。对于任何一个组织，绩效管理都是一项非常重要的系统化管理技术，因为它关注如何有效地调动组织成员的积极性和创造力，持续地提高组织成员完成任务的能力。至于“绩效管理”的概念，最早是由美国管理学家奥布里·丹尼尔斯(AubreyDaniels)于20世纪70年代提出的，这一概念一经提出便引发了一场研究热潮。20世纪80年代后期，人力资源管理理论和实践研究得到人们的重视，绩效管理被引入人力资源管理过程中。AubreyDaniels9公共行政学（第二版）张康之张乾友主编根据赫尔曼·阿吉斯(HermanAguinis)的界定，绩效管理是指识别、衡量以及开发个人和团队绩效并使这些绩效与组织的战略目标保持一致的一个持续过程。这一定义突出了绩效管理的两个特性:其一，持续性。绩效管理是持续性的过程，是一个从设定目标和任务到观察绩效再到提供、接受指导和反馈的永不停止的过程。其二，与战略目标保持一致。绩效管理要求管理者确保组织成员的工作活动和产出与组织目标一致，并借此帮助组织赢得竞争优势。因此，绩效管理在组织成员的绩效和组织目标之间建立起了直接联系，从而使组织成员对组织做出的贡献变得清晰。10公共行政学（第二版）张康之张乾友主编有效的绩效管理体系的作用：·强化完成工作的动力·增强组织成员的自尊心·使管理者对下属有更深入的了解·能够更加清晰地界定工作的内容及其需要达到的标准·强化组织成员的自我认知与自我开发·使管理活动更加公平和适宜·使组织目标更加清晰·使组织成员更加胜任·使组织能更好地免受法律诉讼·使组织能更快、更及时地区分绩效优良与绩效不佳的组织成员·上级对组织成员绩效的看法能够更清晰地传递给组织成员·使组织变革更加容易推动······11公共行政学（第二版）张康之张乾友主编设计质量较低以及执行水平较差的绩效管理体系的后果:·增加人员流失率·使用错误的或者带有误导性的信息·损伤组织成员的自尊心·浪费时间和金钱·损害人际关系·削弱完成工作任务的动力·组织成员产生工作倦怠感，工作满意度下降·增加遭遇诉讼的风险·对管理层资源产生不合理的需求·绩效评价标准和评价结果不稳定、不公平·产生偏见·绩效评价等级体系不清晰······12公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·根据詹姆斯·史密瑟(JamesSmither)和曼纽尔·伦敦(ManuelLondon)的研究，有效的绩效管理制度应当符合六项基本目的。(4)开发目的。绩效管理包括反馈环节，即管理者辅导组织成员，帮助他们在工作过程中不断提高绩效。(5)组织维系目的。绩效管理过程会产生技能、能力、晋升潜力和现有组织成员所承担相关任务的经历等相关信息。这些信息有助于在组织层面上进行组织成员队伍规划、预测未来的培训需求以及评估绩效改进和评估人力资源干预措施的有效性。(6)存档目的。绩效管理产生的一些数据能够用于评估甄选工具的预测和一些重要的管理决策，这些信息对于组织可能面对的法律诉讼特别有用。(1)战略目的。绩效管理衔接着组织目标和个人目标，因而强化了实现组织目标的行为。(2)管理目的。对于一系列与组织成员有关的决策，绩效管理能够提供有效和有用的信息。(3)沟通目的。绩效管理使组织成员清楚了解他们自身究竟表现如何，哪些地方需要改进，组织和上司对他们的期望是什么，以及上司认为工作的哪些方面是最重要的。13公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.1.2政府绩效及其影响因素政府绩效就是把绩效用于对政府行为效果的衡量所反映出来的结果。政府绩效是政府能力的基本体现，包含两部分内容:其一，政府内部的管理绩效;其二，政府在社会、经济管理活动中的业绩、效果和效能。在西方国家，政府绩效又被称为“政府业绩”“政府作为”“公共生产力”“国家生产力”“公共组织绩效”等，其字面意义是指政府所做出的成绩和所取得的效益，但其内涵非常丰富，既包括政府“产出”的绩效，即政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现;又包括政府“过程”的绩效，即政府在行使职能过程中的绩效表现。政府绩效还可分为组织绩效和个人绩效，组织绩效包括一级政府的整体绩效、政府职能部门的绩效和单位团队的绩效。总的说来，政府绩效是政府在履行职能、促进公共利益实现过程中体现出的治理能力，是政府实施社会治理、提供公共服务(物品)等活动中的结果、效益、效能的综合体现。14公共行政学（第二版）张康之张乾友主编政府绩效包括六项主要内容:·第一，政治绩效。指政府均衡社会利益的合理分配，促进政治权利的不断发展，保障政治生活的平等化、民主化和有序化。在市场经济条件下，政治绩效最经常地表现为制度安排和制度创新。市场经济的游戏规则或社会秩序的供应是一种政府制度安排，这是政府核心能力之一，政府制度安排的能力越强，政治绩效就越容易实现。·第二，经济绩效。指政府在推进国民经济健康、有序、协调和持续发展方面的表现。国民经济的发展不仅表现为量的扩张，更主要的是要在结构合理的前提下有质的提升，并且在保证各方面协调有序的条件下实现可持续发展。良好的政府绩效表现为政府能够提供推进经济与社会协调发展的宏观经济政策，促成并不断维护经济发展的良好局面。·第三，社会绩效。指政府能够在经济发展基础上促进社会的全面进步，维护社会的稳定与发展。其中，安全与犯罪、公平与正义、福利与贫困、稳定与动乱等指标是重要的参数。15公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·第四，公共服务绩效。指政府推进社会稳定发展的同时秉承“为人民服务”的理念，全力提供公共服务和公共产品以及引导社会力量服务于社会发展。·第五，文化绩效。指政府在文化发展中的作为以及在此基础上社会文化自身的变化，如文化的繁荣、整合与创新。其中，主要的衡量指标是精英文化与大众文化的相互补充与相互渗透。·第六，生态绩效。指政府在可持续性和包容性发展观指导下逐步推进环境保护和生态治理。2013年9月7日，习近平总书记在纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时明确提出“绿水青山就是金山银山”的观点。在全球气候变暖、雾霾天气严峻的形势下，政府的生态绩效正在成为衡量政府治理能力现代化的一项核心指标。16公共行政学（第二版）张康之张乾友主编政府绩效是一个综合性、全局性的问题，政府行为的每一个环节都对绩效有影响。影响政府绩效的外部因素主要有:(1)政治因素。国家的政治稳定，政治生活的民主化、法制化是行政活动正常进行的基本条件，也是公共行政高效化的前提。(2)经济因素。国家经济发展状况是政府绩效的物质基础，也是推动政府绩效不断提高的动力之一。经济发展使得政府可以动员比过去更多的资源，同时，行政管理体系的结构和功能应与经济发展的类型和水平相适应。(3)社会因素。社会团体、党风、政风以及公民整体绩效意识等是政府绩效的重要社会因素，良好的社会风气和优良的文化传统有助于政府绩效的提高。(4)地理因素。一个地区的地理环境决定着该地区的交通、邮政、电信等事业的发展程度，也是影响政府绩效的重要因素。(5)科技因素。在现代化的行政管理中，能否大幅提高政府绩效，在很大程度上取决于现代科学技术在行政管理活动中的运用情况。17公共行政学（第二版）张康之张乾友主编影响政府绩效的内部因素主要有:(1)组织因素。主要包括行政机构的设置和行政职位的设置状况，以及行政管理各环节的衔接状况。在行政机构的设置方面，行政机构的功能是否齐全，能否适应社会发展的客观要求，是否事事都有人管，行政机构是否精简，权责是否明确;在行政职位的设置方面，是否符合实现行政目标的需要和遵循科学高效的原则;在行政管理各环节的衔接方面，能否依据分工协作的原则来保证行政管理各环节有效地联结起来，形成各司其职、各尽其责的协调局面。(2)人员因素。第一，人与事的关系。能否做到人人有事做，事事有人做，是衡量政府绩效的重要指标。第二，行政人员素质。包括行政领导者素质和一般工作人员素质两个方面。行政领导者是组织的决定性因素，可以将组织和事业的兴衰系于一身，其政治思想、道德品质、决策能力、指挥能力、用人能力等都对政府绩效有重大影响。一般行政工作人员是大量行政业务工作的完成者，其政治思想、工作态度、效率观念、业务知识和技能等方面的素质直接影响着政府绩效的高低。18公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.1.3政府绩效管理的独特性长期以来，政府绩效管理保留了私人部门绩效管理的“效率中心主义”原则，因此，对效率的追求一度被看成是政府绩效管理的显著特性。即使“新公共行政”运动一度强调社会公平，力图用“社会效率”取代“机械效率”，但效率的核心地位始终未动摇。“新公共管理”谋求通过竞争、外包和私有化等手段来促进绩效，也进一步加深了对效率的追求。新公共管理运动推行的政府绩效评估活动贯彻了效率优先的原则，虽然其不再具有明显的命令和控制色彩，表现为对责任和质量的重视，但政府绩效评估在解决效率与“公共性”冲突的问题上不仅没有取得进展，反而加剧了效率与公共性之间的冲突，甚至回避了政府及其管理过程的公共性问题。19公共行政学（第二版）张康之张乾友主编虽然关于行政效率的研究要充分体现研究对象的特性，适应公共目标、公共责任、公共环境和公共组织的基本特点的呼声一直未曾中断，但私人部门管理的方法还是经常不加区分地、自觉不自觉地被引入政府的绩效管理过程。比如，简单化了的结果导向、在不确定的环境下过分强调绩效、低估了公共服务供给中购买者和供给者相互分离的难度等，都是政府绩效管理中常见的问题，表明效率依然是优位价值取向。因而，需要重点强调政府绩效管理所应具有的特性：第一，政府绩效管理应当彰显“公共性”。第二，政府绩效管理的权威性与强制性和依法而行。第三，政府绩效目标较难量化。20公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.1.4政府绩效管理的基本流程政府绩效管理的过程通常被看作一个循环，这个循环拥有一个由“政府绩效计划与指标体系建构”“政府绩效执行”“政府绩效考评”“政府绩效反馈”“政府绩效考评结果的应用”构成的闭合性结构。政府绩效计划与指标体系建构政府绩效执行政府绩效考评政府绩效反馈政府绩效考评结果的应用21公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·启动和实施政府绩效管理之前，首先必须明确两个前提:其一，对政府的使命和战略目标一定要有清楚的了解。政府的使命和战略目标是其战略规划的结果。政府的战略规划明确了政府未来的角色定位、想要实现的目标以及准备采取哪些策略来实现这些目标。一旦战略性目标确定下来，就要在此基础上对目标进行层层分解，使各部门的目标能够支持政府总体使命和目标的实现。其二，必须对当前的职位有清楚的了解。职位分析是任何绩效管理体系实施的一个基本前提，是确定一个特定职位的关键元素的过程，其中包括工作活动、任务、服务和流程等。如果不进行职位分析，很难确定政府绩效管理过程中特定的职位到底应当承担哪些职责。22公共行政学（第二版）张康之张乾友主编政府绩效计划与指标体系建构政府绩效执行政府绩效考评政府绩效反馈政府绩效考评结果的应用·政府绩效计划是政府绩效管理实施的关键和基础所在。政府绩效计划是否科学合理，直接影响政府绩效管理整体的实施效果。因为政府绩效计划是在政府绩效管理行为展开前的一种筹划，目的是要在绩效管理行为展开后能够获得更好的绩效，而不是停留在分析和关注那些过去的、不能改变的绩效。同时，政府绩效计划可以在政府内部建立起一种科学合理的管理机制，能够明确政府行政人员的工作职责，并能够激发他们的工作热情。·政府绩效计划的制定过程分为“准备”“沟通”“制定计划”三个步骤，在制定的过程中必须遵循“协作性”的原则，即行政领导与行政人员共同讨论以确定政府部门行政人员考核期内应完成哪些工作和应达到怎样的绩效水准。23公共行政学（第二版）张康之张乾友主编政府绩效计划与指标体系建构政府绩效执行政府绩效考评政府绩效反馈政府绩效考评结果的应用·政府绩效指标是与行政人员绩效产出有关的评估标准，它与行政人员的工作内容有关。政府绩效指标相当于一种“标尺”，它明确了行政人员的工作情况和工作态度等。政府绩效指标体系需要考虑两个方面的问题，即政府绩效指标的选择和各个指标之间的整合。政府绩效指标体系的内容应当构成一个完整的体系，可以实现对组织绩效进行不同方面、不同角度的衡量，让行政人员能够更好地了解当前政府工作的重点，为行政人员未来的工作提供指引。24公共行政学（第二版）张康之张乾友主编政府绩效计划与指标体系建构政府绩效执行政府绩效考评政府绩效反馈政府绩效考评结果的应用·政府绩效执行是在绩效计划制定和指标体系建构之后行政人员开始按照计划开展工作的过程。在这一过程中，行政领导要对行政人员的工作进行指导和监督，对发现的问题进行及时的解决，或者为解决问题提供协助。如果需要的话，还应根据实际工作进展状况而对政府绩效计划做出及时适当的调整。·在政府绩效执行的整个过程中，都需要行政领导和行政人员之间进行持续的绩效沟通。这种持续的沟通能够保证行政领导和行政人员共同追踪进展情况，找到影响政府绩效的因素，及时处理出现的问题，修订工作职责。这就要求上下级在平等的交往中相互获取必要的信息，增进相互了解和联络感情，以保证政府的各项工作能够正常地开展，使政府绩效执行得以顺利进行。25公共行政学（第二版）张康之张乾友主编政府绩效计划与指标体系建构政府绩效执行政府绩效考评政府绩效反馈政府绩效考评结果的应用·政府绩效考评是对政府的绩效进行考核与评估的过程，一般发生在绩效执行周期结束时，是依据政府绩效计划阶段制定的绩效管理目标以及在绩效执行过程中能够说明行政人员绩效的数据和事实进行的。政府绩效考评需要以科学合理的绩效评估指标体系为依据，运用科学的方法和程序，对特定的政府部门履行职能的情况进行全面、客观、公正的评价，目的是不断提升政府工作业绩和效率，促进政府提高回应社会要求的能力。·政府绩效考评前提是绩效标准。标准的确定建立在科学研究基础上，能够对实际取得的业绩做出客观评价和划分等级。绩效标准的确定还需要充分考虑政府中不同部门和不同层级的实际情况。除了需要对不同的绩效等级规定出明确具体的绩效要求之外，还应规定对产出或结果进行评估的措施。在政府以及其他公共部门绩效标准确立的过程中，国家法律是终极依据，同时也要反映和体现公众的利益要求及普遍性的愿望。26公共行政学（第二版）张康之张乾友主编政府绩效计划与指标体系建构政府绩效执行政府绩效考评政府绩效反馈政府绩效考评结果的应用·政府绩效反馈是政府绩效管理的重要环节。政府绩效管理的过程并不是为绩效考评打出一个分数就结束了，行政人员及其上级管理者还需要坐在一起进行一次或多次面对面的交谈，这种绩效反馈会议也常常被称为“绩效评价面谈”。当政府绩效考评完成以后，评估结果是不应束之高阁的，而是需要与相应的管理环节相衔接，将考核结果运用到日常的管理活动中去。政府绩效考核结果可以应用到如下方面:第一，制定政府绩效改进计划。第二，组织培训和学习。第三，薪酬、职务调整。第四，制定人力资源规划。27公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.2政府绩效评估7.2.1政府绩效评估的功能政府绩效管理已经成为不断提升政府实施社会治理、提供公共服务能力的一套完整的管理制度。其中，政府绩效评估处于政府绩效管理的核心地位，具有以下几个方面的主要功能:第一，价值导向功能。评估指标是组织管理价值取向的外化，其运行则为组织管理理念的实现提供了可靠的保障；第二，计划辅助功能。绩效评估可以很好地反映上一阶段政府绩效的表现，能够掌握精确、客观和真实的信息，从而为下一阶段计划的制定提供逻辑起点和强有力支持；第三，监控支持功能。政府绩效评估通过不断收集评估对象的信息，持续反映计划的执行情况，为监控计划执行提供了重要的信息；28公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第四，激励约束功能。绩效评估的结果是对特定政府部门一定时期工作状况的总结，能够在部门内部和部门之间产生一种比较效应，会对特定政府部门及其工作人员形成一定的压力，评估的结果可以成为奖勤罚懒、奖优惩劣的依据，因而也起到了特定的激励和引导作用；第五，资源优化功能。政府绩效状况在一定程度上反映的是其资源配置效果，一般情况下，资源配置合理，绩效就高，反之，绩效则低。因此，通过对绩效状况的分析，找出问题，分析原因，对现有的资源配置情况做出适当的调整，能够推动绩效不断改进。政府绩效不断改进的过程本身就是一个资源不断优化的过程。在实践上，资源优化的直接结果就是减少浪费和政府财政的不当支出，从而实现行政成本的降低。29公共行政学（第二版）张康之张乾友主编衡量一个绩效评估体系是否健全，需要充分考虑以下六个方面的问题:——第一，评估体系的公平问题。应该根据政府部门层级、职能和环境，既运用统一的原则和要求，又结合各个部门的实际情况，分别制定具体标准：——第二，评估主体的多样化问题。政府部门的绩效评估需要考虑把内部的和外部的评估主体结合起来：——第三，评估内容的全面性问题。绩效评估的全面性一方面能够为政府部门进行全方位的绩效管理提供依据，另一方面也有利于组织成员个人的发展：——第四，评估的可操作性问题。绩效评估体系在设计之初，每个评估指标及其权重的设计都需要经过大量的计算。但是在体系确立之后，日常工作中的体系运行就要求尽量简便可行，容易操作：——第五，评估的动态性问题。政府部门的绩效评估体系应当与社会经济的发展相适应；——第六，评估工作的独立性问题。绩效评估本身应被看作一项相对独立的工作。特别是部门内部的评估主体，应避免领导权力和权威的干扰，评估主体自身也应本着客观公正的态度去开展绩效评估，避免猜度领导意图的情况出现。30公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.2.2政府绩效评估的类型根据不同的标准，大致可以把政府绩效评估分为以下几种类型:(1)根据评估活动涉及的范围，可以把政府绩效评估分为普适性的绩效评估、具体行业的组织绩效评估和专项活动的绩效评估；(2)根据评估主体的来源，可以把政府绩效评估分为内部评估和外部评估；(3)根据评估指标的设计情况，可以把政府绩效评估分为通用指标评估与业绩指标评估、综合指标评估与单项指标评估；(4)根据评估的方向性，可以把政府绩效评估分为自上而下、自下而上和横向平行等几种方式的评估；(5)根据评估方法或者技术的运用，政府绩效评估又可以分为基于目标管理的绩效评估，基于关键绩效指标的绩效评估，基于平衡计分卡的绩效评估，基于标杆管理的绩效评估和基于素质的绩效评估。31公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.2.3政府绩效评估的方法绩效评估的一系列功能都必须通过一定的评估方法的运用才能够得以实现。在私人部门中，关键绩效指标法、目标管理法和平衡计分卡法等现代评估方法都是得到普遍使用的方法。在某种意义上，当前政府部门所进行的绩效评估基本上都是借鉴私人部门的绩效评估方法，只是在引入政府部门后进行了一定的改造，特别是在评估指标体系的制定方面，更多地基于政府部门的实际而进行设计。目前，政府绩效评估常用的方法主要有“3E”评价法、标杆管理法、平衡计分卡法和360度绩效评估法。32公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第一，“3E”评价法。所谓“3E”，就是三个英文单词economy，efficiency，effectiveness的第一个字母，中文就是经济、效率、效果。所谓“经济”，是指以最低可能的成本(供应与采购)投入维持既定的公共服务(产出)品质；所谓“效率”，是指投入与产出之比，体现在追求尽可能少的时间投入和尽可能多的公共服务产出，注重的是一种比例关系。所谓“效果”，是指公共服务实现目标的程度，所衡量的是政府部门提供的公共产品和公共服务能够达到的程度，更多地强调结果的满意程度。随着经济与社会的发展，“3E”评价法也暴露出一系列的问题，在进一步补充和完善的过程中，又加入了“公平”(equity)指标，从而发展为“4E”。33公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第二，标杆管理法。经典的标杆管理法的实施步骤由施乐公司的罗伯特·C·开普(RobertCCamp)首创，他将标杆管理活动划分为五个阶段:(1)计划。确认对哪个流程进行标杆管理，确定用于做比较的组织，决定收集资料的方法并收集资料。(2)分析。确定自己目前的做法与最好的做法之间的绩效差异，拟定未来的绩效水准。(3)整合。就标杆管理过程中的发现进行交流并获得认同，确立部门目标。(4)行动。制定行动计划，实施明确的行动并检测进展情况。(5)完成。处于领先地位，全面整合各种活动，重新调整标杆。在20世纪80年代的全球性行政改革运动中，标杆管理被引入政府管理中，成为推动政府绩效改进的重要管理工具。34公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第三，平衡计分卡法。平衡计分卡的概念是美国哈佛商学院的罗伯特·S·卡普兰(RobertS

Kaplan)和戴维·P·诺顿(DavidP

Norton)提出来的，是一种着眼于组织发展战略有效性的管理理念和系统管理方法。它强调从财务和非财务的角度综合评估绩效，该方法通过四个层面来管理部门的绩效:顾客(customer)、财务(financial)、内部业务(internalbusinessprocess)和学习与成长(learningandgrowth)。平衡计分卡在政府部门的适用性是由平衡计分卡自身的特点决定的。首先，平衡计分卡基于平衡的理念平衡政府部门的短期绩效与长期绩效、竞争与合作、稳定和发展等关系。其次，平衡计分卡把发展作为核心，将政府部门战略目标转换为绩效评估指标，通过具体的规划，将政府部门的行为、结果等和目标做比较，进而通过完成既定目标来提升部门的绩效水平。35公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第四，360度绩效评估法。360度绩效评估法又称“全方位评估法”，最早由英特尔公司提出并加以运用，体现了组织调查、全员质量管理、发展回馈、绩效评估以及多元评估系统等多个组织绩效原则。通过这种评估方法，被评估者不仅可以获得多角度的反馈，也可以从中更加清楚地了解自我，便于今后自身绩效的提升。360度绩效评估法有效地体现了公开、公平、公正的精神。360度绩效评估法从多个角度、多种渠道收集、反馈被评估者的信息，使评估结果尽可能公正而且全面。也就是说，在收集评估信息时，要求从不同层面的人员中去获取;在对组织成员进行评估时，要求从多个视角进行;评估人员由被评估者本人以及与他有密切关系的人组成，包括被评估者的上级、同事、被评估者本人、下级以及客户(包括内部客户和外部客户)等。所以，360度绩效评估法属于一种综合性的评估方法。36公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.3政府绩效管理实践7.3.1西方国家的政府绩效管理实践政府绩效管理是20世纪70年代以来公共管理领域的焦点问题，是西方国家应对财政和信任危机、提高行政效率的重要工具，后来经过拓展成为各国政府改革和创新的重要内容。在学术界，学者们把西方国家的政府绩效管理实践追溯到了较早的时期。美国行政学家尼古拉斯·亨利(NicholasHenry)在《公共行政与公共事务》一书中，将美国政府中的绩效管理分为效率阶段、预算阶段、管理阶段、私有化阶段和重塑政府阶段等五个阶段。37公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·第一阶段(1900—1940年)为效率阶段，以“好政府”为目标。政府改革的目的在于创立一个好的政府，更有效率和更加廉洁是好政府的核心要求。·第二阶段(1940—1970年)为预算阶段，以控制开支为目标。凯恩斯主义的兴起和罗斯福“新政”的实施，使得政府职能进入了迅速扩张时期，因此，在这一阶段，政府开支过大引起了社会的高度关注，从而要求政府控制开支。通过预算的方式推动政府绩效就成了这一阶段的基本特征。·第三阶段(1970—1980年)为管理阶段，以效率和效益为目标。20世纪70年代是美国进行测量、评价以及提高生产力的重要十年，政府绩效管理受到了重视。·第四阶段(1980—1992年)为私有化阶段，以精简政府为目标，解决政府如何履行职能以及如何提高公共产品和服务供给的问题。·第五阶段(1992年至20世纪末)为重塑政府阶段。20世纪90年代，由于受到国内外各种因素的影响，美国公民对政府的信任度下降，这一时期的行政改革寻求从企业界获得借鉴，倡导建立一个顾客至上和追求实际效果的“企业家政府”以适应迅速变化的社会环境。38公共行政学（第二版）张康之张乾友主编英国政府在绩效管理的问题上也大致经历了与美国类似的历程，特别是在撒切尔夫人上台之后，英国政府绩效管理实现了系统化、规范化和经常化。标志性的事件有:——1979年，撒切尔夫人任命雷纳爵士为效率顾问，拟定了提高组织经济和行政效率水平的具体方案和措施。这就是英国的“雷纳评审”(RaynerScrutinyProgramme)；——1980年，英国环境大臣赫素尔廷在环保部率先建立了“部长信息管理系统”(ManagementInformationSystemforMinister)；——1984年，财政部在关于各部财政管理改革的白皮书中把组织绩效评估与目标管理、人事管理联系起来，强调它对改善管理和提高效率的重要意义，并指出拟定更多绩效目标的必要性；——1991年，英国首相约翰·梅杰宣布实施“公民宪章运动”，并将其与“下一步行动”(NextSteps)、效率评审、政府签约外包和市场检验等改革措施相配套。39公共行政学（第二版）张康之张乾友主编·以美国和英国为代表的西方发达国家的政府绩效管理实践主要呈现出了如下五个方面的特征:第一，阶段性与持续性相结合；第二，突出经济、效率和效果；第三，权变性与全面性相统一；第四，重视过程监督；第五，以“绩效协议”的方式保证高绩效；40公共行政学（第二版）张康之张乾友主编7.3.2中国的政府绩效管理实践在行政改革过程中，中国政府提出了打造“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的战略目标。为此，中国政府在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，借鉴和引进了新的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的效能。政府绩效管理也正是在此背景下进入了中国政府管理实践中。中国在引进西方国家的政府绩效管理经验的同时，也根据自身的情况做出了诸多创新，表现出了政府绩效管理的实践探索过程，形成了多种类型的绩效管理模式。对此，中国行政管理学会在“政府绩效评估研究报告”中将其概括为三种类型，即普适性的绩效评估、行业性的组织绩效评估、专项绩效评估。从做法看，各地政府所做出的探索主要反映在以下几个方面:41公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第一，基于目标责任制的政府绩效评估。20世纪80年代，目标责任制开始成为政府机关内部的一种管理技术。伴随行政管理体制改革走向深入，目标管理的思路和原则逐渐扩展到针对行政首长的目标责任制。由于行政首长的目标责任与所在政府层级或部门的目标责任是基本一致的，对行政首长目标完成情况的考核实际上等同于对整个组织绩效的评价与考核。第二，基于社会服务承诺制的政府绩效评估。社会服务承诺制的基本内容是:公开办事内容、办事标准和办事程序，确定办事时限，设立监督机构和举报电话，明确赔偿标准。作为一种公共服务的质量改进机制，社会服务承诺制实际上包括三项核心内容:顾客协商和顾客真实需求的确认，设立和公开服务标准并根据这些标准评价实际工作结果，在未达标准时承担责任并采取有效的改进措施。42公共行政学（第二版）张康之张乾友主编第三，基于效能监察的政府绩效评估。作为政府绩效评估的一种特殊形式，效能监察与一般意义上的绩效评估有所不同:(1)效能监察以发现组织中存在的违纪、违规行为和浪费、低效、低质量等为着眼点，而组织绩效评估则着眼于组织绩效的客观、准确的评价;(2)由于问题导向，效能监察必然选择中心工作、热点问题和问题比较多的领域和环节立项，覆盖面比较小，而组织绩效评估则是对组织绩效的系统全面的评价。第四，基于效能建设的政府绩效评估。机关效能建设，是指在党委、政府统一领导下，强化各级机关的效能意识，以提高工作