区域公共管理制度缺失

区域公共管理制度缺失

一、区域公共问题及其成因

(一)全球化和区域化的进展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战完毕以来,公共治理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和简单的背景交错在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机治理、国际恐惧主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力气已经无法解决,必需寻求洲际区域内大局部国家甚至全部国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的进展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依靠,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机治理、政府协调等问题。

(二)市场化进程的推动催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中心规划经济体制,政府治理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特殊是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推动,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2023年中国正式参加ＷＴＯ,更宣告中国的市场经济必需与国际市场机制接轨,需要主动或被动地承受国内和国外两个市场的剧烈竞争。从集权与分权的政治规律来看,市场经济下中心政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的渐渐形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)进展经济和参加市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建立进程的滞后,加之尚未顺当实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比方地方政府的ＧＤＰ崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方爱护主义、地区进展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,集中和扩散到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了规划体制下那种由上至下的政府治理力量域限,衍生为区域性公共问题。在这种状况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切召唤区域公共治理这种治理新机制的诞生。

(三)工业化和城市化的推动产生了麻烦的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在快速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了简单的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元构造问题。中国是一个有着2023多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农夫,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元构造也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元构造问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共治理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进展制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元构造问题,特别值得区域公共治理开展长期的理论与实证相结合的探究,比方“假性城市化”现象、“城中村”问题、农夫失地问题、村改居问题、社区公共物品的供应问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史进展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭好像是一个永恒的话题。特殊是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从肯定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的比赛和政府体系内部的再安排过程,其中隐蔽着多维的利益博弈关系,牵涉到公共治理的深层次症结。因此,需要加强公共治理学科视野的讨论。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为亲密,特殊是上下游间的相互关系密不行分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特殊在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境爱护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济进展、财税指标、后发逆境等)之间,存在着难以调和的冲突甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为麻烦但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和进展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建立,再到改革开放以来的区域非均衡协调进展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方兴旺现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍根本处于“经典现代化”进展阶段;与兴旺国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严峻非均衡进展的国家,其内部的现代化程度和进展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区进展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济进展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成兴旺区域、次兴旺区域和欠兴旺区域的进展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业根底较好的省份消失滞胀和构造性萧条的进展逆境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些兴旺省份的内部区域进展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域进展与公共治理的互动规律来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共治理面对的最大挑战莫过于区域协调进展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的进展愿景就不再遥远。

二、我国区域公共问题治理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共治理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思索和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共治理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的治理,历代统治者习惯将简单问题简洁化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的规划体制,更是强化了“国家简洁化”的治理理念。假如从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简洁地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的治理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下根本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的根本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济根底,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”构造,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为治理动身点的。这种依据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是治理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理全部社会公共问题,制定各种公共政策并监视其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府治理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,依据“科层制”所内蕴的层级分设和层级克制的根本法则,政府公共治理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合构造。特殊是在中心集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级听从上级,地方听从中心”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必需严格遵循“中心政府→地方政府”的博弈规章,很难自觉生成一种“地方政府→区域公共治理共同体←地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的根本法则。详细来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。

(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特殊是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进展过屡次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡进展、区域非均衡协调进展和梯度进展等多种进展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域进展的公共绩效始终较为低下,达不到政策设计时的抱负目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域进展始终走不出恶性循环的主要根源[1](Ｐ540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度根底,比方区域政策实施机构不是立法的产物,没有特地负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比方中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监视与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地提醒了我国区域政策的误区和问题。中国的确缺乏西方兴旺国家意义上的区域政策。这是由于,欧美国家的区域政策有一个良好的公共治理的制度根底(包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,始终难以有完善的制度根底、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监视与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”病症就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共治理的详细制度安排不健全。我国区域公共治理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多详细的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题治理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最胜利的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理构造和制度框架仍处于探究和进展阶段,需要中国政府的积极参加并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方爱护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排特别脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比方市长联席会议制度、区域公共根底设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随便性和长官意志深厚,尚未有建基于宪政制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元构造问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效连接的制度融合机制。

三、区域公共治理制度创新的根本路径

(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共治理。区域公共问题治理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共治理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共治理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的简单社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依靠状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共治理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为动身点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的治理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共治理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中心政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共治理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和穿插重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,依据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共治理划分为国家间区域公共治理、次区域公共治理和国内区域公共治理3种类型(见表1)。

(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共治理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有肯定的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必需借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进展“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如闻名学者约瑟夫?Ｓ.奈、约翰?Ｄ.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的根底之上。国家权力、国家间的权力分布仍旧非常重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,由于国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](Ｐ13)组织间网络治理最胜利的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共治理的讨论专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和宪政的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,依据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交错主义”(即网络治理)的实例。在此根底上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共治理的主要特色并无二致。

(三)制度根底的建构:从“国家简洁化”治理到“国家周密化”治理。从目前的现状来看,我国区域公共问题治理的制度根底特别薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题治理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的治理仍沿袭“国家简洁化”的思维观念和方式手段。所谓国家简洁化治理,是指高度集权的规划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题治理制度,在这种制度规律下,政策具有随便性,制度设计严峻脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简洁化治理,就是官僚在过分自信的状况下滥用国家权力,对简单的社会公共问题做简洁化处理的一种治理安排[5](Ｐ3)。国家简洁化的治理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必需借鉴兴旺国家那种“国家周密化”的治理制度。所谓国家周密化治理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题治理制度。比方以区域进展的制度根底为例,为了确定构造基金(ＳｔｒｕｃｔｕｒａｌＦｕｎｄｓ)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(ＮＵＴＳ区域)。整个欧盟的区域划分为3个ＮＵＴＳ层次,每个成员国分为1个或多个ＮＵＴＳ-1区,每个ＮＵＴＳ-1区又分为1个或多个ＮＵＴＳ-2区,ＮＵＴＳ-2区又进一步分为几个ＮＵＴＳ-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,详细到英国区域进展的制度根底来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域进展局(ＲＤＡｓ)①,在9大ＲＤＡｓ下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调进展政策的制度根底尚较为薄弱,表现在:政策随便性强,没有一种一以贯之的可持续进展的区域政策框架;区域的划分特别简洁和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有宪政法治根底的特地区域治理机构,等等。

(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中心政府或地方政府,只有面对国内或地方的内部政策,缺乏面对国外和区域间的区域公共政策。要进展区域公共治理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。

1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意实行超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来削减治理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(ＲｅｇｉｏｎａｌＩｎｔｅｇｒａｔｉｏｎＡｓｓｏｃｉａｔｉｏｎｓ)如欧盟(ＥＵ)、澳大利亚与新西兰之间的亲密经济关系协定(ＣＥＲ),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策协作、国家标准和规章的协调,以及对外国治理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以猎取丰厚的经济收益,主要是降低交易本钱、扩大开放和增加国内市场的公正竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进展补偿