我国郊区小产权房的现状与问题

我国郊区小产权房的现状与问题

中国的土地所有权分为国有土地所有权和劳动群众的土地所有权。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第43条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于劳动群众集体所有的土地。”《土地管理法》第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”可见,农村建设用地只包括三种情况:一是农民的宅基地;二是农村公共设施和公益事业的用地;三是农村兴办的乡镇企业或者联营企业用地。除此之外,在农村集体土地上进行建设都是法律所不允许的。而其中惟一可作为住宅用地的宅基地依照《土地管理法》的规定,建筑在其上的房屋流转范围仅限于农村人口之间,不能向城市居民出售。换言之,只有国有土地才可被用于商品房开发建设,不能在农村集体所有的土地上开发建设商品房,也不能对城镇居民销售。如果要使用农村集体所有土地用于商品房开发,惟一的合法途径是将农村土地先行国有化,然后再将国有土地使用权出让或转让用于房地产开发。而引起民众和政府高度关注的小产权房正是指违反上述法律规定在农村集体土地上修建和出售的“商品房”。具体而言,小产权房是指在农村集体土地或者宅基地上由开发商或者当地村集体、个人建设销售的房屋,这种房屋没有国家颁发的土地使用权证和房屋所有权证,有的拥有当地乡镇政府颁发的产权证,但并不为国家承认,有的则没有任何权属证明。(1)小产权房由于不用缴纳土地使用权出让金和相关税费,建造成本低廉,因而售价便宜,常常只有毗邻地段正规商品房价格的一半甚至三分之一。一、利益驱动是小产权房交易的“催化剂”中国经济的迅速发展促使城市的规模不断扩大,在住房需求的刚性增长和房价不断攀升的矛盾中,小产权房应运而生。统计显示,小产权房大量存在于各大中城市的近郊区,相对低廉的价格使其受到了城市大量中低收入者的青睐,其面积已经相当惊人。(2)小产权房在各地的建设名目常见的有:一是打着新农村建设旗号修建小产权房。村委会单独或者联合开发商,利用农民集中居住或“撤村并居”腾退出来的宅基地、原乡镇企业用地甚至直接占用耕地违规开发小产权房并对外销售;二是以农民安置为名建造小产权房。有些村集体在本村的集体土地上集中建设农民住宅楼,用于安置本集体经济组织成员,但在安置过程中,超审批范围扩大建筑面积,擅自扩大销售对象,将其中一部分向本集体经济组织以外人员销售;三是以农业观光园区等名义圈地进行住房开发。集体经济组织以外人员以农业项目开发为名租赁集体土地,其中一部分建成瓜果、花卉等农业观光园区,另一部分则以配套用房的名义建成类别墅式高档商品房予以出售。以成都地区为例。成都郫县三道堰镇距成都市区车程约半小时,是成都的水源地,明确不得发展任何工业。2000年以前,一直面临着基础设施落后、居民生活拮据、地方财政资金匮乏的困境。2000年,由镇政府出面,组织进行旧镇改造的第一批试点,但规模很小,筹集资金也很有限。2001年后,随着成都房价不断攀升,部分城市住房需求开始向周边城镇扩散,出现了新的“联合盖房”的旧镇改造模式:由当地居民出地、外来户出资、在当地居民的地基上翻盖两楼一底或三楼一底的小楼,然后双方分享楼层。本地住户借此改善住房条件、拥有商铺;外地人以较低投入拥有了自住房屋;镇政府对新盖房屋收取市镇基础设施配套费,有了旧镇改造的资金来源。正是各方利益的契合,提升了三道堰旧镇改造的速度:从2002-2004年间的37户本地户改造(给外来投资户提供了70套住宅),到2005-2007年间覆盖全镇中心区的700户本地户改造(给外来投资户提供了1000套住宅),由此,来自城市的资金涌入,第二批、第三批旧镇改造逐步推开,且速度惊人。2006年,三道堰镇终于出现了由房地产商担任开发主体的成规模的经营性小产权房楼盘。(3)实际上,不管是建造小产权房出售或变相出售的开发商或当地农户,还是在村镇购买小产权房的城市居民,基本上都知道国家禁止城镇居民购买小产权房的规定,但小产权房交易却屡禁不止且呈扩大化趋势,深层次的原因何在?毫无疑问,各方利益的驱动是小产权房形成和泛滥的最重要因素。首先巨大经济利益的诱惑对于买卖双方都是难于抗拒的。对于近郊农民而言,种地的收入没有保障,所得微薄而且变现缓慢,卖房所得既高且快;而对于城镇居民,小产权房低廉的售价和相对不差的实际居住条件可以实现拥有自住房屋的梦想。(4)当小产权房完美契合双方的利益需求时,交易是无法阻挡的,即使自冒风险也在所不惜。其次,基层政府的利益驱使和尚不完善的监管机制也是小产权房交易产生的重要原因。在城市,商品房开发已经有比较完善的监管制度,但在广大的农村地区,乡、镇政府甚至是村委会实际上拥有更大的决定权,并且缺乏有效监管机制,在经济利益诱惑面前,他们与农民达成一致的利益诉求,违规建设小产权房,收取的费用既可改善本地基础设施建设,获得群众好评,又可做出政绩,利益的驱使使得基层政府对小产权房采取了默许、放任甚至鼓励的政策。三道堰镇的“建房兴镇”之路不失为一个较为典型的样本。其实,小产权房禁而不绝甚至蔓延,其深层次根源还得从我国城乡分治的二元化土地结构上寻找。正如许多学者指出的,现有集体土地所有权存在着性质模糊、主体虚位、权能不全、与国家所有权关系不清的缺陷。(5)集体土地所有权与国家土地所有权有着迥异的法律地位,集中表现在集体土地所有权缺乏核心的处分权能,这是集体土地所有权弱化的重要原因。现行法律制度下的集体土地所有权更像是一种限制物权,这种限制性主要体现在主体的限制和用途的限制上。由于集体土地所具有的社团性和保障性,加上国家对农村土地的特殊保护政策,决定了集体土地使用权的主体范围只能是集体经济组织的成员,禁止向集体经济组织以外的人员进行转让;而且,集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,即使是集体建设用地,也只限于宅基地、公共设施公益事业用地和乡镇企业用地,此外,法律不允许在集体土地上进行其他任何建设。“严防死守”必然出现的尴尬局面就是,由于法律禁止流转,使得使用价值与国有土地基本相当的城郊集体土地巨大的交换价值不能变现,经济利益合法实现的路径落空后,违法的交易便成为事实上的不二选择。二、小产权房监管力度薄弱在众多买房人承担着经济风险和法律风险的同时,对小产权房监管力度薄弱致其泛滥并引发各种违法行为也日益引起国家相关部门的重视。小产权房不被法律认可,对于城镇居民的购房人来说,多重风险难以消除:(一)承认与保护原则有的地方乡镇政府给购房人颁发“产权证明”或其他类似权利证书,都是不被法律承认和保护的。这种房屋不能上市交易,不能合法取得该房屋的增值价值,如将来房地升值导致农民或村委会撕毁合同强行收回房屋,购房人只有权要求返还支付的价款,最多再要求赔偿部分损失,却无法继续保有房屋。(二)一些交易和质量风险小产权房开发商的资信、项目的运行情况、房屋质量验收等均缺乏有效的政府监管,一旦出现房屋不能交付或质量问题,买受人往往难以追回房款。(三)小产权房的开发和交易小产权房在使用过程中如果面临国家征收,因为没有合法的房屋所有权证和土地使用权证,买受人很难得到相应的拆迁补偿,房屋本身面临作为违章建筑被强行无偿拆除的可能。换言之,购房人从开发商手中购买小产权房的时候,也就是所有法律风险转移至购房人的时候。正是因为购房人面临较大的经济风险和法律风险,作为利益关联方,小产权房的开发商和当地基层政府也要尽可能地规避法律,争取创造小产权房有可能合法化的前景,以提高购房人的信心和期望值,达成各方都比较满意的自愿交易。以成都三道堰镇为例,为了实现镇政府“建房兴镇”的目标,引进更多的外来资金,在小产权房出现之初,镇政府也不是无所作为的。小产权房受到指责,就是因为其不符合规划,房屋质量没有保证,产权完全得不到承认,购房人的利益容易受到侵害。为了消除这些指责,三道堰镇政府出于争取合法性、发展地方经济等多方面的考虑,提供了包括规划、建筑商资质认定、必要的质检、基础设施建设、组织拆迁与纠纷解决等服务,对外来购房户提供了一定程度上的保护,某种意义上也促使了三道堰镇小产权房交易的扩展。三、小产权住房法的困难(一)对“小产权房”的禁止性政策针对近年来各地不断泛滥的小产权房现象,国务院及相关部委都出台了系列行政法规和部门规章。其内容主要是:农村宅基地使用权主体范围仅限于农户,不包括城镇居民;农村宅基地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房;农民的住宅不得向城镇居民出售,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用权证;任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发,等等。(6)显然,国家对农村小产权房的明令禁止的态度是明确而坚定的。但是,从立法层次看,这些政策规定均属于政府规章、文件的范畴,不属于法律法规,其法律位阶较低,缺乏更高层次的权威性和强制性。相关政策规章的出发点主要有:首先,国家担心小产权房一旦放开,土地调控方面很可能会出现失控状况。在政策面不断“打压”的情况下,各地土地违法事件仍层出不穷,如果对农村建设用地“开禁”,则后果确实难以想象。其次,国家禁止商业开发农村土地,很重要的一个目的在于“守住18亿亩耕地红线”,以确保粮食安全。再次,具体到宅基地,一般认为,宅基地使用权是我国农村集体所有制下解决其成员基本生存问题的制度设计,带有明显的社会福利性质并承担一定的社会保障功能,正是基于这种考虑,宅基地在我国是无偿取得的,同时在流转时也是被严格限制的,一旦允许农民流转宅基地而且由农民取得流转的收益,与宅基地无偿取得制度的初衷不相符合,也有违公平合理原则;外出打工农民流转宅基地后一旦在城市无法生存,而又失去了农村的立锥之地,可能会构成社会的不稳定因素。最后,无可回避的是,各级政府从垄断土地“一级市场”中获取的巨大的土地级差利益以及政府对“土地财政”的较大程度的依赖也是现行政策法规严格限制农村建设用地使用权流转的动机之一。(二)对宅基地流转的规定在我国现行立法中,有关农村建设用地使用权的规定主要体现在《物权法》、《土地管理法》、《民法通则》、《担保法》上。而依据上述法律法规,并没有一部明确禁止城镇居民购买宅基地、农民住宅或小产权房。2007年我国《物权法》明确将宅基地使用权规定为用益物权,但没有具体规定宅基地的流转问题,该法第153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。《土地管理法》也没有明确规定禁止城镇居民购买农民宅基地或农民住房,该法第62条第3款只是规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”,可否由此推断允许农民转让其宅基地,后果只是再申请的不予批准?并不明确。由于我国法律承认“房随地走,地随房走”原则,法律允许农民出卖、出租住房,其宅基地使用权自然亦得同时出卖、出租,但《土地管理法》第63条又规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”,因此,有学者认为这两个条款相互冲突,理解上易生歧义。(7)《担保法》第37条规定农村宅基地使用权不得抵押,也没有直接涉及宅基地的流转问题。可见目前对农村宅基地流转问题还缺乏明确的禁止性法律规定,认识上存在分歧也就在所难免。(三)房屋买卖合同无效的事实由于小产权房的法律规定不明确,购房合同是否有效也就处于一种不确定的状态,一旦所购房屋即将拆迁或土地征用,则售房农民很可能反悔,起诉到法院要求认定购房合同无效,收回所售房屋等待拆迁或再次高价出售。各地法院尤其是小产权房交易活跃地方的基层法院一般都受理过小产权房纠纷案,一方是明显违背诚信原则的农民,另一方是明知不可为而为之的购房人,如何平衡双方的利益而又不违反法律规定,使得小产权房纠纷成为全国性的司法难题。2006年北京通州区宋庄发生的因画家购买农民宅基地上房屋、农民要求确认买卖合同无效的诉讼案,已于2007年二审终结。北京市二中院终审认定双方签署的购买农村宅基地上房屋的合同无效,主要理由是:宅基地使用权的主体具有特定的身份限制,只能是农村集体经济组织的成员,非成员无权取得或变相取得;双方买卖标的物不仅是房屋,还包含相应的宅基地使用权,购买人不是农村村民,而且所争议地块的《建设用地使用证》一直在出售房屋的农民名下,并未办理变更登记,因此双方所签订的房屋买卖协议是无效的。但二中院同时认定,出卖人出卖禁止转让的宅基地多年后又主张合同无效应承担主要责任,购房人购买禁止转让的宅基地也要承担一定的责任,根据双方的过错程度,购房人可另行主张赔偿。2008年,画家向北京通州区法院提起反诉,要求农民按照拆迁补偿标准赔偿其信赖利益损失。通州区法院经审理判决农民赔偿画家经济损失18万余元,约占该房屋市值评估价的70%。此后,在北京海淀法院山后法庭相继审结的四起小产权房转让纠纷案件中,均认定房屋买卖合同无效,但也同时对房屋的升值程度进行了评估,买房人和农民所得利益的比例大致均为七三开。针对此类纠纷,北京市高级人民法院发布通知规定:“农村私有房屋买卖合同应当认定无效。……要综合权衡买卖双方的利益,要全面考虑出卖人因土地升值或拆迁补偿所获利益,以及买受人因房屋现值和原买卖差价的差异造成的损失。……对于买受人已经翻建、扩建房屋的情况,应对其添附价值进行补偿。”(8)可见,虽然法院在此类案件的处理中普遍认可小产权房买卖合同应当无效,但与此同时又倾向于保护购房者的利益,法院一方面不想与政策法规发生冲突,另一方面又认为农民违背诚信原则的行为不应当得到法律的支持,因而做出了折中的判决。四、解决小产权问题的法律途径(一)土地开发权的确定小产权房已经在各地出现并呈泛滥之势,片面地责怪中低收入的购房人不懂法律、令其自负全部风险是不负责任的,也容易形成新的社会不稳定因素。在坚守用途管制、切实保护耕地、符合土地利用规划的前提下,解决既成事实的小产权房问题,应本着以人为本的原则,具体情况具体分析,分类区别对待。(1)对于那些规模较大、符合土地利用规划、质量合格、管理规范且购房人已大量入住的小产权房楼盘,可以考虑让其补办土地征用手续并以协议出让的方式获得该土地的开发权,缴纳土地出让金和税费后,再完善相关手续,承认其合法,颁发房产证和土地使用权证,完全变成大产权楼盘。如前所述,成都三道堰镇政府提前介入小产权楼盘的规划、建筑商资质认定、必要的质检、基础设施建设、组织拆迁与纠纷解决等服务,就是为争取合法性做前期的基础工作。(2)对于符合土地利用规划、质量合格但尚未出售或者购房人尚未入住的小产权房,可以考虑由政府按成本价收购,作为当地的廉租房、经适房等房源,以弥补保障房供应之不足,同时可减少政府对保障房的土地和资金投入。(3)对于非法占用农用地尤其是耕地、背离土地利用规划的小产权房,应当坚决拆除,并追究相关责任人的法律责任。保护耕地的原则是底线,不能动摇。(4)在建或待建的小产权房应一律叫停,严格控制新增小产权房,杜绝违规现象继续蔓延,有效降低这一问题的处理难度和压力。(二)对农村宅基地流转的理论分析符合条件的小产权房的合法化,首先应得到法律、法规的认可,现行法律规定的含糊其辞,也是产生“灰色交易”的原因之一。而要完全按照市场规律修订相关法律制度,允许农村集体建设用地自由流转,完全实现同地同权、同地同价,现阶段还缺乏必要的前提条件,合法化成本太高,有待逐步制定和完善相关制度和规则,这将是一个较为漫长的过程。但制度的改革可以先在部分地区范围内进行试点,总结经验,再逐步推广,即便有些做法同现行的法律不一致,或者找不到现行的法律依据,也可进行试点,若证明行之有效,即可逐步推开并修订相应的法律。成都作为城乡统筹综合改革实验区,完全有可能进行有益的尝试,也是为未来的小产权房问题的解决寻找可能的法律路径。我国实行宅基地福利分配制度,村民有权无偿获得并永久使用,但同时法律法规对人均拥有宅基地的面积和数量有所限制。《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《四川省〈土地管理法〉实施办法》第23条规定:“农村居民……其宅基地面积:每人20至30平方米……”但实际上每户拥有的宅基地面积是历史形成的,要收回农民多占的宅基地,哪怕是减少的人口(如死亡、迁出等)所对应的宅基地,都几无可能,其结果就是宅基地总量上已经占到了农村建设用地总量2.5亿亩的一半,而且人均宅基地面积远远超过省市的标准。(9)这样的情况在成都乃至全国绝不是特例。与此同时,宅基地使用权的不可交易性使得农民难以获得多余土地的资本收益,也就难以致富或实质性改善住房条件,形成了“地大房差”的现象,妨碍了农村建设用地的有效利用。按照以往的思路,对于超标部分的宅基地,应当是不允许流转,只允许退回给集体变成集体建设用地。但是这种办法明显缺乏利益驱动力,极有可能被农民巧立名目化解。我们不妨突破传统思维,将农民现有的宅基地分为两大类:一类为住宅用地(符合规定面积标准的部分宅基地),确权给个人,无偿取得,不可转让,永久使用,体现宅基地的福利性和保障性,以保护农民最基本的生存权利;另一类为其他建设用地(超标准部分宅基地),也确权给现在拥有该地块的农民,允许在符合土地利用规划的前提下进行流转,流转所得收益在土地所有权人(村集体)和宅基地使用权人(农民个人或农户)之间合理分配,如集体可以收取合理比例的农村宅基地超占费,(10)逾期无正当理由拒不缴纳的,集体有权收回超占的宅基地。但该费用只能对多占、超占部分宅基地收取,不得对标准面积之内的宅基地进行任何名目的收取。将农村宅基地分类对待,允许农村超面积部分宅基地流转,(11)收益由村集体和农户合理分配,既巩固宅基地的生存保障性,又重视其作为物权的价值性和流动性,可以避免非此即彼的两难选择,也是从根本上解决小产权房禁而不绝“法外存在”、经济上合理与政策上违法相背离现象的出路之一。合理利用恰当的经济机制对农村宅基地进行调节,既不违反减轻农民负担的政策,又可以约束农民多占、超占宅基地行为,促进宅基地资源的合理分配,集约节约利用土地,在农民利益保护、集体经济发展和土地资源高效利用等多方面寻求新的平衡和各方利益的最大化,也为相关政策的出台提供了良好的落脚点,为全面解决小产权房症结打开出路。注释:(1)对小产权房问题的理论争论主要有“非法说”和“正当说”两种。参见茆荣华:《我国农村集体土地流转制度研究》,北京大学出版社2010年版,第173-175页。(2)“据不完全统计,小产权房的市场份额,在北京大概为20%左右,在西安估计占到25%到30%,在深圳则可能高达40%到50%,小产权房住宅的面积目前已经相当于我国120亿平方米城镇住宅面积的40%以上”。参见远山:《小产权房困局:10万亿土地财富分配求解》,载于《第一财经日报》2008年3月14日。(