西方国家行政道德规范探析

西方国家行政道德规范探析

一、行政道德规范是对公共事务行为规则的具体设计美国科学家劳伦特发现，根据韦伯斯特的《第三个新国际词典》（1966年版），标准化一词来自拉丁语代码x，即树干。这有三层意思,一是指成文法的集合体;二是指虽然不是法律但有道德约束力的规章制度或集合体;三是指重要的沟通符号系统。布朗特认为行政道德规范也都体现了规范的上述这三个层面的涵义,它包括理念的声明和符合理念的行为准则以及强迫行为在规范建立的界限之内的约束手段。从布朗特的分析中,我们可以看出,所谓行政道德规范就是指西方国家行政官员在对公共事务进行管理过程中必须遵守的行为规则。它包括两类:强制性道德行为规范和非强制性道德行为规范。前者是指从“不应该”的角度出发,禁止国家行政官员从事不道德或违法行为的道德规范,它们作为正式的制度确定下来,具有强制性,它们构成强制性道德行为规范。如《美国行政部门雇员道德行为准则》、《英国地方政府雇员行为准则》和《澳大利亚政府公职人员行为准则》等都是以法律制度的方式规定下来,一旦行政官员违反这些规定,根据他们违规情节给予行政或法律处分。而后者则指从“应该”的角度出发,倡导行政官员从事道德行为的道德规范。它们虽然在各国公务员制度或行政法律制度中进行了论述,但它们一般不是附有制裁手段的强制性规定,执行起来灵活性较大。从行政伦理的角度讲,强制性道德行为规范是对行政官员底线伦理的规定;而非强制性道德行为规范则是对行政官员非底线伦理的规定。行政官员底线伦理规定可以通过行政官员的自律来实现,也可以通过他律来实现;行政官员非底线伦理规定则必须通过行政官员的自律才能实现,而自律性的高低则又取决于行政官员的德性。因此,本文侧重对强制性行政道德规范进行探讨。从另一方面讲,行政官员在对公共事务进行管理的过程中必须达到行政官员底线伦理的规定要求,才能保证行政官员道德地行使行政权力,道德地对公共事务进行管理。二、地方保护委托人人民的利益马克威特认为:“道德规范的基本目的就是在正义出现危机的地方保护委托人(人民)的利益”。(P.33)西方学者认为行政道德规范对行政官员的行政伦理行为具有如下作用:1.道德规范比较详细虽然西方国家的行政道德规范形式多样,内容繁杂,侧重点不同,但都对行政官员应该做什么不该做什么进行了比较详细的规定。这就为行政官员在对社会公共事务进行管理过程中如何遵守道德规范提供了有章可循的标准。如《澳大利亚公务人员行为准则》中涉及行政官员的道德行为的就有14条规定,其中4条属于“应该做什么”的条款,其余10条则属于“禁止做什么”的规定。在这里,《行为准则》就是行政官员道德行为的指南。2.法律性质上的道德不同人们在谈到道德与法律的区别时,认为法律是国家制订,并由国家强制执行的。而道德则不是由国家强行制订和强制执行的,而是依靠社会舆论的力量,依靠人们的信念、习惯、传统和教育的力量维持的。人们以自己的善和恶、正义和非正义、公正和偏私、诚实和虚伪等道德观念来评价人们的行为,从而调整人们之间的关系。(P.105)对于行政道德而言,这种区别道德与法律的方法,只是其中的一个方面。行政道德与法律还有相同的一面,即行政道德具有法律性。因为在西方国家,行政机关与司法机关和立法机关共同构成整个国家的管理机构。特别在美国,由于实行的是“三权分立,互相制衡”体制,行政机关的权力和作用尤其突出。而行政机关的组织、运行机制等方面不但要有法可依,而且行政机关在对社会公共事务管理过程中要充分利用法律形式如发布行政命令、制定行政规范和条例来进行管理。同时,政府的合法管理行为受到法律的保护。如前所述,行政道德规范的两种形式即非强制性和强制性行政道德规范也正是行政道德这两方面的表现形式。非强制性的行政道德规范采取诱导的方式,从“应该”的角度,劝告行政官员应该遵守行政道德规范的各种规定,以便提高自己的道德水平。美国公共行政协会全国理事会于1985年通过的道德规范,就是一部典型的非强制性的行政道德规范,它要求所有参加的人员遵守它的规定,这是行政人员提高道德水准的途径。强制性的行政道德规范则采取强迫的方式,从“不应该”的角度,告诫行政官员不能做行政道德规范所禁止的行为,否则,将受到相应的行政或法律惩罚。总之,行政道德规范对于好的、善的行政行为给予认可、褒奖;坏的、恶的行政行为给予否定、惩处。这对于提高行政官员管理的道德水平具有重要作用。3.行政道德规范是指导行政官员进行道德决策的基础和依据行政官员为了管理社会公共事务,必须时时进行决策,如何进行行政决策又与行政官员的价值观密切相关,对某一方面公共事务的行政决策不是公共事务本身所包含的价值的选择,而是行政官员本身价值观的选择。也就是说,对于这个公共事务的价值只有得到行政官员的认可,上升到行政官员本身的价值观,行政官员才会对某一方面公共事务进行决策,行政决策是行政官员本身价值观的选择。而行政官员的个人价值观又深受其行政道德水平的制约。这样,行政决策又是行政官员行政道德水平的产物。因此,行政官员在对公共事务进行决策时,必须具有道德性,即道德地决策。布茨郝尔兹把道德的决策界定为:“是正义和权利等问题在那里都得到严肃和道德的思考的一种决策。”(P.351)那么,如何才能使行政决策具有道德性?波特认为,对行政官员价值观和影响伦理决策的“原则和规则”不仅仅包括以行政官员的德性为基础的“原则和规则”,还包括以行政道德规范的各种规定为基础的“原则和规则”。行政道德规范的各种规定,都构成了指导行政官员进行道德决策的“原则和规则”。无论是强制性还是非强制性的行政道德规范所提倡或禁止的行为,行政官员在进行决策时都必须遵守。这样,行政官员遵守行政道德规范的各种规定的过程,实质上就是他们在管理公共事务中确保决策具有道德性的过程。三、行政伦理的具体形式1.行政官员对4.3融资规则的限制西方国家的行政道德规范都禁止行政官员利用职位之便收、送礼品,因而影响其道德地管理公共事务。《美国行政部门雇员道德行为准则》明确规定:“政府雇员不应利用其职位或从禁止送礼处索要或接受赠与的礼品”。(P.19)英国有关法律规定,雇员不应从承包商或外部供应商处接受价值昂贵的个人礼品,但当局允许雇员接受价值不大的象征物品如钢笔、日记本等。(1)关于礼物的界定。《美国佛罗里达州公务员和雇员道德法》规定,礼物是指受赠人本人或者通过代表他的另一个人接受的东西;或者是给受赠人的代理者或者代表的钱物,不论是直接的,间接的,作为某利益存放的或者其他形式,而受赠人没有给予等值或更高值回报。国家公务人员接受他人礼物实质上就等于欠了送礼者一个“借据”,而清还这个借据又往往利用手中的公共权力为他们谋取利益,这样就发生了不道德行为,也是一种腐败行为。为此,西方国家对行政官员接受礼品都进行了限制。但是这种限制具有一定的灵活性,考虑到行政官员在一些正常的社交礼仪方面的需要和亲情关系,各国在道德规范中都进行了例外的规定。例如,根据加拿大有关法律,行政官员在12个月内,从一个来源所收到的礼品、招待或其它利益的价值在200加元或200加元以下者可以不必向道德评议员办公室说明。(2)建立礼物申报制度。为了防止行政官员收、送礼品和加强管理,西方行政道德规范规定了行政官员的礼物申报制度。(3)对禁收礼品和行政官员的处理。《美国行政部门雇员道德行为准则》规定,在不能收受礼品的场合,雇员应按市场价向赠礼品者付足礼品的钱款或者原物返还。如礼品是实物,雇员可归还原物。2.对兼职行为的限制在西方,各国都禁止国家行政官员经商,从事生产经营活动。加拿大有关法律规定,公职人员不应参与其它职业活动,不应管理或经营企业或从事商业活动,不应在金融或商业公司中保留或接受董事或官员的职务,不应在工会或专业组织中任职,不应任有薪金的顾问。另外,各国对于行政官员兼职行为也都作了明确的限制。《美国行政部门工作人员的道德行为准则》规定:“政府工作人员不得从事任何与政府公务职责有冲突的兼职或活动”。(P.100)英国地方政府有关法律也明确规定,各地当局应向各级雇员强调,如果他们的官员职责在某些方面与他们准备担任的业余工作有重叠,如果该项业余工作将导致利益冲突,或如果该业余工作将使用由于他或她的地位而接触的材料(如建筑师或规划人员为申请人制定在他或她的职权内的计划,并申请批准计划),则他们不得承担这个业余工作。同时,各国还就正常法律所允许的兼职作了原则规定,但都强调虽然行政官员的业余时间可自行决定,但他不应以权谋私,使他自己处于他的职责与个人利益冲突的地位。由此可见,从事兼职的条件是此工作不能与行政官员的职责发生冲突,不能影响公共利益。3.后就业的限制在西方国家,所谓后就业就是指行政官员离开政府部门后又到其它部门如公司、利益集团任职,或充当院外说客,通过自己在政府的关系网,为这些部门服务,进而为自己谋取利益。这种现象又称“旋转门”现象。如在美国,曾追随里根总统20余年、担任白宫办公厅副主任一职的迈克尔·迪弗离开白宫后,成立了一家公关公司,做起了老板。凭借着他可以直达总统夫妇这一通天关系,他不但为本国的诸如环球航空公司等大企业服务,而且把生意做到了加拿大、新加坡、南韩等国外。因此,各国都对行政官员的后就业问题进行了明确的限制。一般来说,各国对后就业的时间和内容进行了明确规定。1、后就业时间限制,也可称为“冷却限制期制”,即离职行政官员在一定期内不得从事与其职务或工作有关的活动。如1978年美国国会通过的《从政道德法》规定,已经离职的政府官员在离职后至少一年内不得回原工作部门为别人从事游说活动,违反者要受刑事处分。2、后就业内容的限制,即对离职的行政官员在重新就业过程中什么可以做和什么不可以做等内容进行的限制。西方国家一般都规定,在任何情况下,前公职人员均不应改变立场,在任何正在进行的活动、交易、谈判或以政府一方前公职人员曾代表政府或任何顾问的案件中代表任何个人、商业实体、协会或联合会;前任公职人员不应向他们的当事人提供咨询,提供公众尚不知道的有关他们曾工作过的部门或在他们任期满前一年有直接或实质关系的部门的计划与政策。也就是说,凡是与原来工作有直接或间接关系,有利用原有职权为他人或自己谋利益嫌疑的工作内容都属于被禁止的行列。4.必须为本人或他人行政官员从事某些活动行政官员是为公共利益而对社会公共事务进行管理,这就要求他们在运用行政权力进行管理的过程中要公正、正义,不应该偏袒任何个人或团体。各国明确规定,行政官员不得利用职务之便为本人或其亲戚朋友谋取私利,不应利用其政府职位、官衔或权力等从事以下活动:以某种方式诱使别人为自己或朋友、亲属以及属下的人牟取私利;以某种方式暗示其个人行为或他们的行为得到政府或其所在机关的批准、许可。但西方各国也规定,根据机关工作程序或出具符合机关标准或规定的证明文件等法定职权的活动除外。5.行政官员的财产申报制度西方国家“不允许公共官员以权谋私,不允许谋取与他们责任相冲突的经济利益。”虽然行政官员的私人利益具有合理性,但由于行政官员是“经济人”,有追求自己利益扩大化的内在必然性,因此,以权谋私是行政官员不道德行为的最集中表现,它是以损害、蚕食公共利益为前提的。简单地说,以权谋私就是利用权力使公共利益异化为自己的私人利益。因此,为了限制和抑制这种以权谋私的不道德行为的发生,西方国家采取了以下措施:1、报告制度,就是当行政官员的私人利益与公共利益发生冲突时,应向有关部门或人员进行说明。如在英国,行政官员认为他们的任何非金融方面的利益有可能导致与当局利益冲突时,必须向有关管理人员声明;必须向有关管理人员声明任何可能与当局利益冲突的金融利益。2、申报个人财产。公开自己私人财产是抑制以权谋私的有效方法,它有助于他们选择增进或至少不损害公共利益的道德行为。为此,西方国家在行政道德规范中特别