民营中小企业三乱的常见表现及成因分析

民营中小企业三乱的常见表现及成因分析

从市场经济国家的经验和一般情况来看，一个国家的经济稳定与大量的个人和中小企业密切相关。特别是在稳定经济、吸收就业、出口和提供社会服务方面，个体经济和中小企业的作用是不可或缺的，这也在中国的经济发展过程中得到了充分体现。然而,在历次的民营企业调查报告中表明:民营企业的发展环境面临着一系列的严重问题,其中税费负担问题首当其冲,其主要表现形式就是“三乱”。民营经济大多为个体、中小企业,它们的利润和大企业无法比拟,但却要承担比大企业多得多的税外费用,从而拖住了大多数民营企业发展的步伐。因此,如何给民营经济,尤其是个体、中小民营企业减负成为一个亟待解决的问题。一、关于“三乱”的隐蔽性分析历年的私营企业调查报告中都表明了:民营经济发展过程中仍然存在的较大问题是税收太重、收费太多、集资和摊派太多,这些年来企业的交费负担并没有减轻,这集中体现在“三乱”的问题上。2005年的私营企业调查报告透过企业的三项支出看民营企业的费负问题:(1)企业的各种交费;(2)企业应付来自政府部门的各种摊派;(3)为了搞好与政府部门官员的关系而不得不付出的各种并非合理合法的公关、招待费用等方面(见表1)。可见民营企业的三项支出是十分惊人的,三项支出已经严重侵蚀了被调查企业的税后净利润和分红,给被调查企业造成沉重的负担。近几年来,政府也出台了多个民营企业减负的政策,但往往收效不大,反而是“上有政策,下有对策”,旧“三乱”尚未根除,又出现新的变种,先后出现“乱评比、乱检查、乱办班”等形式的新“三乱”。比如四川省的“乱办班、乱收费、乱发证”,山东省的“乱检查、乱评比、乱培训”等。新“三乱”有更大的隐蔽性,这进一步加重了民营经济的负担,增加了民营经济生产经营上的困难。2004年进入统计的预算外资金有5000亿,没有进入统计的预算外资金有3000亿,这些所谓‘合法’、乱收费、乱罚款,有相当一部分来自于个体商户、微型企业、中小企业身上,一些收费是带有明显的歧视性的,比如对私营企业收取的工商管理费,同样是企业,国有企业就不收。在8000亿元收费收入里,用于“财政吃饭”的费用约占6000亿元。个体户、中小企业的税费负担超过大型企业和其他所有制的企业,他们是企业中的弱势群体,中国创业难和就业难的症结就在于政府各部门的乱审批和乱收费。从以上数据分析,可以看出我国个体、中小企业费负的严重程度,过重的费负一方面抑制了企业的创业、投资和经营,压制了创造财富的速度;另一方面会鼓励更多的人们去做官吃皇粮,而不是去创业。二、主要原因从以上实证分析可以看出:针对弱小民营经济的“三乱”问题一直没有得到根本解决。究其原因,主要有如下四点:(一)实践中的难题这是直接原因。2001年国务院批准施行的《财政国库管理制度改革方案》虽然从根本上改变了过去财政分散管理、部门多头开户的混乱局面,铲除了腐败的根源,但必须看到,目前改革进展仍不平衡,有的省市级尚未在所有预算部门实施改革,有的尚未推进到全部基层预算单位,还有一部分地市和大部分县没有实施改革。尤其是当前我国在预算外资金的收入、使用、会计核算、披露等方面仍存在不少问题,成为“三乱”的一个重要原因,这是目前的国库集中收付制度不能彻底杜绝的问题:首先,部门单位仍有可能通过其他手段收取各种名目的收入,以此充作自己的“小金库”的收入来源,而这种来源上级有关部门不可能知道。诸如城建费、教育附加费、防洪工程费、绿化费、助残费、以工建农费、环保费、治安费等不胜枚举,而且缺乏明晰标准,随意性很大;其次,目前还无法完全实现以计算机网络为依托的国库集中收付管理体制;另外,如果不加区分地实行国库集中收付制度,支出单位的所有资金包括日常开支都要向上级有关部门报告,那么,最后的结果要么是制度实行的效果不如人意,要么使制度流于形式。(二)个体、民营中小企业信用基于法律的“唐僧肉”我国的信用体系是依靠政府力量建立起来的,用政府强制信用形成机制取代社会自发信用形成机制,信用绝大部分由国家提供,也就不需要市场,市场信用发展缓慢,严重滞后于实体经济的增长。这种信用形成机制缺乏有效的内外部约束机制,缺乏有效的政府信用的失信惩罚机制和政府信用的退出机制,政府信用存在巨大的违约风险。国家政策法规无法制约政府信用的随意性,伴随着这种信用形成机制的往往是各种行政腐败行为。从这个意义上来说,法规形同虚设,甚至成为各级政府,尤其是地方政府谋求利益的手段,政府信用取代市场信用,成为我国“三乱”问题的另一根源。个体、民营中小企业不仅享受不到国家种种优惠政策,而且,由于个体、民营中小企业与大企业相比往往实力弱、地位低,遭受的乱摊派、乱集资、乱收费、乱罚款等现象比大企业要严重得多,成为人人都想吃一口的“唐僧肉”,成为市场经济发展过程的弱势群体。为了求得生存和发展,个体、民营中小企业往往逾越法制的边界,造成严重的经济损失和混乱的信用状况。调查数据显示,不守信用、恶意违背信用使全国企业经济合同履约率不足50%,据统计,2002年中国企业因信用缺失而导致的自接和间接经济损失高达5855亿元,相当于国家财政收入的37%,国民生产总值增长率每年因此而减少至少两个百分点,每年因逃废债务造成的直接损失约为1800亿元,由于合同欺诈造成的损失约为55亿元,产品质量低劣或制假售假造成的各种损失约为2000亿元,三角债和现款交易增加的财务费用也在2000亿元以上,还有逃废税收损失及发现的腐败损失等。(三)收费标准管理方面存在的问题这几年来也出台了不少相关的法规政策,如1996年颁布了《中华人民共和国行政处罚法》,1999年颁布了《行政复议法》,2006年3月颁布和即将实施的《行政事业性收费标准管理暂行办法》以加强国家机关和事业单位的收费管理,规范收费标准管理行为,提高收费决策的科学性和透明度,2006年4月农业部修改通过即将实行的《农业行政处罚程序规定》以规范农业行政处罚,等等法规,法制建设有了巨大的进步,但收效不明显,仍存在如下四个问题:1.诉讼监督的缺失在西方法律中,公益诉讼的起诉权被赋予了相关的社团甚至普通的公民。一个社团或公民只要认为政府或政府的某个行为已经侵害到他们的合法权益,就可以以自己的名义向法院直接提起诉讼。在我国,这种基于公益目的的诉讼是无法进入司法程序的,如果你发现某个乡政府发出的红头文件属于乱收费之列,公众却无法告它没商量。公众无法对权力进行监督和约束,无法使执法者权力的运行完全处在阳光下,执法者的腐败也不能得到及时、有效的惩处,公众对官员的去留还没有太多的话语权。作为政府监督者的人大还缺乏足够的刚性和力度,人大代表对政府进行质询、对政府官员进行罢免,还没有成为常态。而公众权利所遭受到的损害,也往往得不到有效救济。2.些地方法规对于无法可依,没有起到公众关注的作用制定法规是为了维护公民合法的权利,公民有权以适当的形式参与到法规的制定过程。而现在存在的更多现象是,一些法规尤其是一些地方法规从立项到颁布鲜为人知,也不为公众所关注,更有甚者,一些地方规定变动频繁,导致一些民营企业往往到了业务进行到最后关头才发现政府设立了某些规定,造成了无法弥补的经济损失。3.执法者的约束机制尚欠缺大量行政法规、部门规章由行政部门起草制定的,也具有类似于法律的约束力。起草者往往为本部门设立了过多的管制权力,而对于被监管对象,则规定了太多的义务,与此同时,对执法者的约束机制却很欠缺,部门利益在法律中泛滥,法规本身成为了“三乱”的根源。现在“国有国法,家有家法”,“上有政策,下有对策”的现象很普遍,也就是政府依法搞腐败。比如,在县各职能部门和乡镇政权之间围绕乡镇企业和个体工商户、专业户的利益争夺战中,各种职能部门手中有各种部门的法律挡箭牌,根本不把乡镇政权放在眼里。而且这些职能部门常常绕过乡镇政权直接对企业和个体户收费或罚款。在这场利益争夺战中乡镇政权处于劣势地位,乡镇企业、各类个体工商户、专业户合法权益难以得到有效保护。4.内容上:法律的权威性受到质疑这有很大的副作用:一是造成法律适用不统一。由于自由裁量权大,相类似的案件对于不同的执法者,不同的地区,不同的环境背景可以得出相差很大的法律后果。比如,按照《刑法》,贪污10万元以上的就有判处有期徒刑、无期徒刑、死刑缓期执行、死刑立即执行等悬殊区别,同样的罪行,法律责任追究的空间、弹性如此之大,显然不利于维护国家法制的完整统一,对法律的威严也是一种损害。二是执法随意性较大,影响法律的权威性。三是给权利寻租留下了很大空间,成为腐败的重要根源。执法者可以利用自由裁量权,以权谋私。在法律弹性空间太大的情况下,收支两条线制度无法有效约束执法者的自利性,“票款分离、银行代收、财政统管、收支分离”演化成了“少罚钱不开票”,大量的罚款进入了执法者个人或小团体的腰包。这些收入显然都是非要素收入,这显然违背了市场原则,绕过要素市场进行分配,对市场经济只能起到破坏的作用。更重要的是,执法者的“依法搞腐败”使得政府的公信力与权威已是大打折扣甚至是丧失殆尽。执法者率先不讲规则、不讲程序,更是让公众无以形成良好的规则、程序意识。比如俗话所说的“看人下菜碟”的现象,这对普通百姓绝非幸事,势必难以树立对法律权威,而且,如果这成为“普遍规律”的话,那百姓的利益就将难以得到维护。四是引发社会矛盾。当前大量涉法上访中有很大部分与此有关。(四)政府管理人治特征明显从2001年国务院批准《财政国库管理制度改革方案》以来,至今历时五年,乱收费的状况并没有得到有效改善,旧乱未除,又添“新三乱”。究其根本原因,就是我国还是政府主导型的经济。在政府主导型经济中,决策者的素质对经济发展就起着至关重要的作用,直接决定了政策的效果:决策正确将带来经济的发展;而判断错误,就会对经济造成消极影响。因此,政府主导型经济存在一系列的弊病:缺乏决策民主、自我监督、机构臃肿、行政浪费、官僚主义,由于占统治地位的既得利益集团的形成,变革缓慢。在我国改革和发展的过程中,政治体制改革和法制建设远滞后与生存权和经济发展权的发展,行政职能的转变滞后于市场机制的建立,政府自身管理的人治特征仍然十分突出。在转轨时期社会强烈的功利氛围、不完善的立法机制、不明确的执法主体和司法腐败等因素的作用下,完善的政府人员行为规范未能建立起来,如不少行政法规难以出台,或不得不具有“暂时”的特征,使一些空白得不到填补,已出台的法规制约力大打折扣,甚至使得法律条文成为一纸空文。不少地方政府官员无视法律法规的存在,常常将自己当成“土皇帝”而为所欲为。因此,机构臃肿、行政浪费、官僚主义等行政弊病仍然是威胁国内民营经济发展的最主要因素。这些弊病最终体现在政府行为的随意性上,政府往往自我决策,自我监督,行政控制了法律的最终解释权,即使有较完善的立法,也难以有效约束政府的不法行为,“违法必究”往往成为一句空话。一些政府部门变着法向个体工商户和私营企业收费、罚款,立法和规范就是设置审批、许可、收费和罚款项目,管理就是收费,执法就是罚款。而且,一些上级部门和财政部门,还年年下达增长着的收费罚款指标,超收多罚多奖励。企业既没有选择政府服务的权利,也无权对政府服务质量提出质疑。更为严重的是,一些山区贫困乡镇机构臃肿,财政自收自支根本无法支撑,只好搞“三乱”才能得以维系。三、解决三乱问题的对策建议从以上实证和原因分析看来,要解决我国个体、民营中小企业的“三乱”问题,就要从解决我国政府主导型经济的弊病入手,改革政治体制、明确地方政府职能、规范地方政府行为。同时,要围绕政治体制改革,展开一系列配套改革,具体如下:(一)是由多种所有制的企业进行管理政府对民营经济的发展、是可以发挥作用的,这个作用也已经得到了实践的证明。但政府作用的发挥主要途径应是通过市场价格机制间接实现的,而不是直接调整价格、直接干预企业;是间接、短期地对总量进行调整,而不是直接、长期地对结构进行调整;是主要致力于基础设施建设、公共福利事业等的发展,微观发展权力集中于企业,而非直接插手企业事务。否则,就不仅会压抑市场的发育,破坏市场的功能,阻碍民营经济的发展,以往的教训已证明了这一点。同时,政府要加快公务员制度的改革,将竞争机制引入政府机构,以科学规范的公务员制度来保证从政人员的素质,从制度上抑制机构膨胀,保证政府人员的廉洁高效。(二)对行政人员行为规范的监督主体也要依法承担责任一方面要健全行政立法机制,加强行政立法,行政人员行为规范要尽可能明确具体,并要有相应的监督与制裁措施。在缺乏严格法律约束的情况下,违法乱纪付出的代价与其获得的利益严重不对称,就会促使有人敢于铤而走险。另一方面,对行政人员行为规范的执法和监督主体也要制定行为规范,并给予有效的制约监督,防止和清除司法腐败,使民营经济在合法范围内从事经营活动受到法律保护,切实保障民营经济利益。比如,企业的营业执照除工商行政管理部门可依法扣缴和吊销之外,其它部门和个人不得以任何借口扣缴,违反规定对民营经济造成损失的要依法承担责任。规范行政收费,对既无法律法规依据,又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派、乱罚款应坚决取消,执行收费许可证制度,实行亮证收费,并公开收费标准,接受群众监督。(三)加强外部监管力度,提高公共资金使用效率完善国库集中收付制度,建设现代廉洁政府。国库集中收付制度对于减轻预算资金使用低效的程度很有帮助,但是并非所有的资金使用都应该报国库,这是不经济的,也是不现实的。因此对于一些不是很频繁的资金支出项目如职工工资、大额招待费用等设计为国库集中收付的管理范围,而诸如频繁、小额的支出项目,由各部门单位自行决定,超出了一定的金额范围的仍需报上级有关部门批准。做到权力与利益相分离,监管与收钱相分离,只留税务部门收税。废除工商管理、质检、城管、卫生防疫、消防、交通等所有政府部门和行政性事业部门向个体工商户及企业收费和罚款的收支两条线制度,使这些部门由财政拨款来维持。同时还要加强对