地铁风险导向内部审计的做法

地铁风险导向内部审计的做法

现在，我国都市地铁建设已驶入快车道，根据国务院已正式同意建设地铁的25个都市规划，~地铁建设投资规划额将达11568亿元，至全国地铁总里程将达6100公里[1]。广州地铁工程建设投资和资金支付分别达成140亿元和122亿元，实现了线网规划建设目的，兑现了亚运承诺。将来五年，广州市还将投入超出1690亿元资金建设362公里都市地铁线路。作为公司风险管理体系中的重要一环，内部审计碰到了前所未有的挑战和机遇。随着工程内部审计实践的逐步进一步，地铁建设施工风险高，质量与安全把关规定高，多系统交叠，投资总额动辄过百亿的现实，让笔者深刻认识到，单单从对个别工点、个别项目的财务资金支付检查，涉及与否高套定额、高估冒算在内的常规工程造价审计办法，对地铁新线而言，检查监督的力度、对线路本身投资控制的效果及建设全寿命周期的综合效益已显得“力不从心”。另外，为解决工程审计监督的时效与效果，现在在内审业界较为推崇的以工程审计跟踪为主、介入到建设管理链当中的做法，又存在与“独立性”、“客观性”的现实博弈，使得内部审计在独立发表意见、维护审计权威性方面面临新的问题。通过近年来开展风险导向型审计的某些实践，笔者认为：要切实发挥内部审计的增值型作用，应在确保相对独立的审计环境下，结合建设业主的管理特点，从系统的角度、内部控制的角度、管理效率的角度，引入风险导向型的工程内部审计理念，对工程项目高风险区域重点关注，提纲挈领，通过内部审计反映建设期内普遍存在的风险控制难点及管理单薄点，真正起到审计资源的低投入、高回报，确保建设过程的投资、质量及廉政安全。从审计实践看，内部审计过程就是风险评定过程。审计效果最后应体现为线路建设风险得到有效控制，审计风险控制的目的是追求主动活动的最大化和不利活动的最小化，即在确保安全与工程质量的前提下，以合理费用按期竣工。因此，以风险为导向的工程审计要点，是对可能会出现风险的部分持续评定，拟定并描述重大风险区域，实施解决风险的战略，通过审计程序和审计原则建立规范化且能够持续改善的过程和质量管理循环体系，不停提高风险管理的质量和效率，提高建设项目本身的抗风险能力。

1识别项目风险流程改善机会

这一阶段的目的是选择改善的项目风险管控流程。从建设管控影响度看，设计对整个工程建设前期工作的效果和目的影响重大，因此设计管理环节成为广州地铁内部审计关注的重点之一，并作为核心风险管控流程纳入改善循环。在广州地铁内部，建设总部负责推行业主管理职能，设计总体总包单位负责对全线设计的协调和把关。新线地铁建设早期，对工点设计、设计总体总包和设计咨询的管理重点仅限于工程进度和计划，技术上的管理分散在各工点、各专业，没有统一的归口管理部门，造成各专业的接口冲突未能及时协调，引发了孔洞预留错误、土建构造与机电设备安装构造尺寸不符等。同时设计总体总包管理服务项目是都市轨道交通工程所特有的设计管理服务项目，其内容已远远超出普通方案设计或施工设计范畴，包含了对总体设计、初步设计、技术设计、施工图设计、施工配合、设计总结六个阶段的设计总成和技术协调工作，并提供设计输入条件对各系统、工点设计单位进行技术管理和予以技术指导。基于以上设计总体总包的特点和重要性，审计人员导入了CSA———控制自我评定的办法，专门对设计总体总包管理流程进行了内控审计，通过持续改善的风险管理审计能够在同类问题发生前防止、提高资源运用率，辅助投资控制决策，并能提供可执行的解决建议，增进了设计管理水平的提高。通过CSA的应用，审计人员认识到风险管理的重要性，学习风险管理知识，运用风险管理，开发对应可重复运用的通用审计风险管理程序，把全部风险管理办法集成，实现风险管理的协同效应和过程控制。

2评价高风险流程的管理程度

在新线地铁建设过程中，结合国际上先进的审计理念，我们在国内地铁建设业主中率先运用风险评定的手段，对建设管理的内部控制系统设立的有效性、合理性，以及执行的合规性、遵照性进行评定，对地铁新线合同变更、工程管理过程存在的问题等方面进行审计和调查，并提出可行性建议，协助管理层理解管理流程中存在的局限性，有效地防备建设过程中可能存在的风险，重点对新线地铁建设单位内控审计应关注的重点和核心控制点进行总结和研究。事实上，通过与出名专业评定机构的合作，内审部门借鉴建设工程“全方面管理”的理念，对“全方面、全过程、全方位”审计理念的认识逐步进一步，现已建立了符合地铁建设实际的合同管理、设计总体总包、工程项目管理等重点风险控制的审计流程关注点[2]。在工程审计实践中，根据建设工程项目管理的客观规律，着重从合同条款的审核、招标投标状况的跟踪与过程检查，合同执行状况的独立评审，变更控制管理，资金支付安全性与合理性上，投入审计重兵防备管理风险。在审计办法上，采用事前、事中、事后介入的全过程监控：事前———列席工程勘察、设计、施工定标会议，预先理解项目特点与难点，招标环节中发现问题即刻提出，快速解决；事中———检查建设项目内部控制的完整性，跟踪各项目合同的执行状况并评定实施的有效性，严把设计变更与合同变更关，抽查与普查相结合，完善管理制度，堵塞变更漏洞；事后———紧跟项目资金支付与工程结算，核查项目结算数据，杜绝项目超概，通过数据分析项目招标方式、合同模式及变更管理原则，动态调节管理控制重点，提高建设项目工程效益。

招标与合同条款审查监督阶段

加强对合同执行状况及合同文本的检查。由于涉及工程规模、技术规范、质量、工期、造价、设计修改与变更原则、验收与质量确保等诸多方面，故而合同是维系投资控制秩序的准绳。通过检核对比合同，首先明确建设项目设计变更和工程洽商与否充足，补充合同的调节与否符合原合同原则，与否按合同结算条款进行结算；另首先，通过检查合同本身的严密性、合理性、合规性，确认被审计单位的管理水平，判断有无为特定承包商或供应商做倾向性条款设立[3]。例如，地铁新线机电安装及装修工程施工合同采用总价包干的模式中，对招标资料内外工程项目界定不明确，未对新增工程项目予以定义，使全部土建工程遗漏项目、新增项目、其它项目和设计漏项的工程项目全部被确认为招标资料以外的新增工程，未达成固定总价合同的初衷。此后，审计人员提出了明确合同价风格节原则和合同变更产生费用的解决原则的建议，对由投标人自报的新增工程项目的取费原则在招标时进行评价，作为竞标条件之一在评标方法中予以考虑，并被合同管理部门采纳。又如，在设计合同原则的完善方面，通过对某车站土建工程的质量、工程管理方面进行检查，发现总公司与设计方的经济合同中，未明确对设计方因设计问题造成投资增加等应负经济责任的条款，故缺少追究其在该项目应负经济责任的根据。根据审计建议，合同管理部门将设计失误造成业主投资增加的经济责任条款列入新签合同之中，并作为设计合同范本的内容之一加以固化，在设计管理环节就主动规避业主投资失效的风险。

合同变更与调节阶段

不介入日常变更审核，将审计重点放置在对变更管理内部控制当中去，辅之以一定数量的实质性测试，审核变更合规合理以及计价精确性，对合同变更从风险管理规律上去发现其管理短板，是广州地铁内审把握合同变更的核心控制点[4]。例如，在变更办理时效性审计中，审计人员发现合同管理部门每月、每季的合同款支付均要审核，但实质上该审核环节并没有起到审核作用，经模拟穿行测试后，提出合同管理部门退出参加月度、季度付款的中间支付环节，只参加合同预付款、合同尾款支付，使参加审批人员由原来的14人次减为10人次，从前端缓和了合同变更办理时间过长的问题。又如，在整合多项变更审计成果基础上，审计人员建议加强合同经验总结与内部培训，根据以往出现异常的合同管理问题搭建起合同管理经验库，并规定项目经理和经办人提交合同管理总结并归档建库。同时，由合同部根据总结报告，结合报告的有关建议，撰写典型合同管理案例分析，共享合同管理过程中的经验和教训，对专业合同管理人员与项目经理定时进行管理培训，提高合同异常问题的解决和解决能力。

财务资金支付阶段

除工程管理环节本身，内审部门还关注工程款支付及财务管理环节。通过对公司资金管理流程的内部控制审计，评定资金在支付、资金计划、预测等方面的安全性与操作规范性；就资金管理控制目的的实现，评定控制系统与否考虑了效率性及监控性的平衡，并对存在的局限性及风险点提出改善意见和建议，重点关注合同款申请支付流程、资金的计划预测流程。检查在各个流程与否制订了有关的制度，制度本身与否健全，在核心控制环节的设立方面与否遵照内部会计控制规范及其它有关法规规定；与否按经济事项的发生及时进行核算，并定时进行账实核对；检查资金支付周期的时间长短，评定其与否满足现在建设高峰效率性的规定；检查在确保资金余额的安全性方面与否及时做好资金的预测及计划。

3分析项目实施中存在的问题

这一阶段的目的是识别现在风险管理中存在的问题，充足运用已经建立的审计程序等专业工具和办法对风险管理内容进行分析。并针对发现的问题提出拟采用方法，计划并采用适宜方法改正不规范的做法，针对风险管理工作流程进行改正。例如，在建设资料管理方面，针对资料整顿工作滞后、部分计量支付和变更申请材料不全的实际状况，承包商、监理、项目经理、派驻合同预算部填写工程量变更台账、验工计价台账、验工计量台账，且每季度最少核对一次。但实际状况是合同管理部门未建立完整的台账体系，而是根据自我需要另立台账，未起到对台账的监管作用。为此，审计人员提出完善后期资料收集整顿工作，对计量支付和变更所需支持材料要明确归口管理部门，及时整顿，确保资料的完整性，并尽快建立资料整顿收集奖惩制度，有关部门严格准时核对台账，并将责任贯彻到岗位和个人。在新线地铁建设中，业务部门接纳了审计建议，逐步解决了资料管理的问题。

4风险管理的持续改善

广州地铁内审部门贯彻的重要思想就是项目风险管理需要持续改善，按计划—执行—检查—反馈整治循环的系统化问题解决办法，通过识别、分析、计划、跟踪、控制与沟通，达成减少审计风险、提高管理成效的目的。从根本上讲，工程项目管理绩效的提高重要依靠一线部门和业务部门的努力，内审工作是督促、协调、信息反馈和咨询，是协助解决问题，而非越俎代庖。因此，在提出审计建议时，规定审计人员充足与有关管理人员进行探讨和分析，立足于“帮”和“用”，增强审计建议的可操作性和指导作用，在形式上更容易被审计单位接受，缩小审计与被审计者的距离，形成良好的互动，提高审计成果的效用。相比而言，传统的风险流程改善计划目的是通过很高的风险管理成本，从而获得项目的高绩效和高可靠性；而在工程审计风险资源型管理办法中，是把风险当作获取收益的资源，运用审计程序和审计原则，使有效的风险评定办法能够把定性因素转换为定量成本，最后获得较好的项目绩效。因此，风险流程改善就是减少项目风险和成本的基础，而持续改善是工程审计成果运用的核心，评价采用的风险管理方法与否达成了审计初衷，目的就是确保项目风险管理的水平得到维持，要确保已经改善的工作效果通过制订的管理流程、程序、制度、原则等成为日常工作的一部分，并能够把这一阶段的规范化管理成果推广到其它管理过程或其它新线建设中。较为典型的持续改善操作方式是开展循环审计，提高后续审计的比例，使审计意见转化为使审计成为动态评定风险、提出解决方案、有增值作用的管理改善动因。

5结论与建议

内部审计的职责是推行审计确认与咨询作用，以风险为导向的工程审计，是工程管理传统审核与风险管理审计的结合。从笔者近年来的审计实践看，传统审计确认是基础，而风险导向型审计发挥的咨询作用更具延展性，更能体现增值作用。增值是风险导向型工程审计的最大特点，只有审计效益高于审计成本支出，且明显高于传统审计所带来的审计成效，才干得到管理层的支持；管理层对内审强有力的支持是有效开展风险导向型工程审计的第一要务。同时，由于强调审计咨询功效，对审计人员的管理视角规定也同时提高，在考虑团体配备时，应考虑配备诸如土建施工、机电设备、造价管理、工程法律等多专业人员，方便提高审计对工程建设管理的理解、审计评定更有针对性。进一步而言，现有工程审计团体在接受程度上体现各异，在很大程度上决定了推广风险导向型审计的难度，因此让审计人员更多地导入风险管理、内部控制的理念，是风险导向型工程审计成熟应用的根本。

另外，制约审计人员开展风险导向型工程审计的另一重要因素是针对工程建设管理本身的风险管理矩阵未成体系，固化控制核心流程测试原