nclb立法过程中的总统与宪政权之争

nclb立法过程中的总统与宪政权之争

在美国的现代教育政策中，“让孩子留在公共场所”的法律（以下简称rclb）吸引了全世界的关注。时至今日,NCLB法案规定的部分项目仍在继续执行,在联邦政府的教育权限内继续发挥着作用。国内对NCLB的研究有很多,主要从三个角度分析:一是对政策文本或改革方向的解读(1),这类介绍性成果集中出现在NCLB立法成功之初,即2001—2003年;二是对政策实施中的问题分析(1),此类成果多出现于2004—2006年;三是对政策实施效果的分析(2),此类研究主要出现在2007年之后。国内已有的研究缺乏对NCLB立法过程的关注。本研究基于对国会记录、总统演讲、媒体报道、学者研究等多种文献的分析,尝试以立法程序为线索,来展示总统与国会之间、国会两院之间、国会两党之间以及党内不同派别之间在NCLB立法过程中的斗争与妥协。一、美国的利用党的地位和作用,建立一个政党政治联盟2000年12月底,总统大选刚刚尘埃落定,尚未就职的布什就把主要精力放在了竞选期间做出的关于加强全国学校建设的承诺上。为此,他多次与民主党、共和党的国会领袖见面,敦促他们进行两党合作式的教育改革。12月底,布什在德州首府奥斯汀向国会负责教育立法的重要人物发出了诚挚邀请,就即将提上议事日程的华盛顿教育改革路线进行讨论。收到邀请的民主党人有提出“3R”计划的民主党新派参议员贝赫(EvanBayh)和利伯曼(JosephLieberman)、参议员泽尔·米勒(ZellMiller),还有众议院“教育与劳工委员会”(CommitteeonEducationandtheWorkforce)(3)民主党召集人乔治·米勒(GeorgeMiller)和委员会成员、新派民主党人罗默(TimothyJ.Roemer)。收到邀请的共和党人物有参议员格莱格(JuddGregg)、参议院“健康、教育、劳工、养老金委员会”(CommitteeonHealth,Education,Labor,andPensions,以下简称“HELP委员会”)主席杰弗德(JamesM.Jeffords)、参议员哈钦森(TimHutchinson),众议院“教育与劳工委员会”主席博纳(JohnA.Boehner)、次级委员会主席卡斯图(MichaelN.Castle)等。而参议院“HELP委员会”民主党召集人肯尼迪(Edward“Ted”Kennedy)不在邀请之列,这表明布什最初想躲开民主党自由派,建立一个“共和党—民主党新派”联盟。在会谈中,布什给诸位国会议员明确了他任职后的第一个议案将是有关教育的,而且走的是两党合作路线。两党合作的政策路线是当政者获得民意和政治支持的最好选择,实际上,布什选择两党合作的中立路线也反映了当时的政治现实。(1)当时有些共和党人力主布什采取党派路线,因为此时的白宫和国会都由共和党掌控。然而实际情况是,虽然共和党在国会占优势,但优势极其微弱,特别是在参议院,共和党根本没有能力抑制民主党提出阻挠议案,党派路线只会使新总统的蓝图破产。(2)布什在总统竞选过程中就已誓言要与民主党合作。执政后的第一个议案就采取两党合作的路线,有助于树立他信守诺言的形象,并践行其共和党温和派的“富有同情心的保守主义”立场;而且布什在2000年大选中的胜利存在争议,在这种情况下,布什若表现出明显的党派作风,势必会激起民主党的仇恨和大众的不满,对以后的工作极为不利。(3)在教育问题上,布什的立场与民主党新派的谋和程度比与共和党保守派更高。布什在德克萨斯州推行的教育改革与进步政策研究所(PPI)和民主党新派的许多举措都十分切合,布什竞选总统时提出的教育政策及NCLB蓝图也从民主党新派的提议中“抄袭”了许多。布什在白宫的教育助手、前达拉斯校董会主席桑迪·克里斯(SandyKress)也是一位支持高标准但对择校有所怀疑的民主党新派。这些足以说明布什十分认同民主党新派的教育立场。在执政后的第一个重要政策上,布什想通过两党合作的中立路线,在共和党温和派和民主党新派之间建立联盟,并以此来游说更多的共和党保守派支持他,从而建立最广泛的政治联盟。会面是在融洽的气氛中进行的,两党立法者都对总统的两党合作路线表示欢迎,并表示将全力与对方合作,共同推动新联邦教育政策的出台。众议院“教育与劳工委员会”主席博纳表示,会在布什提出的教育议程基础上与民主党人一起合作,使议案尽快通过。曾在第106届国会重修《初等与中等教育法》(ElementaryandSecondaryEducationAct,以下简称ESEA)的过程中,由于鲜明而坚决地支持教育券和定项拨款而部分地导致ESEA重修失败的保守派参议员格莱格,在布什对新联邦教育政策明确表态后,也表示会做出某些妥协和退让。因提名副总统而声名鹊起的民主党人利伯曼在教育问题上和布什持有类似的观点,会给这位新总统带来所需的公众和民主党支持。为了换取联邦对州和地方的问责以及提高联邦教育拨款,许多民主党人士也表示愿意在合并联邦教育项目、提高地方灵活性问题上妥协。会谈也提到了一些两党分歧较大的问题。比如,布什建议允许未达标学校的学生用TitleI资金选择到私立学校就读。对此,民主党议员明确表示会在教育券问题上划清界限,希望布什放弃教育券,否则将会危及其他事情。共和党参议员哈钦森则认为,在会谈中提及教育券是布什故意投放的一枚烟幕弹,事实上布什非常清楚国会席位现状,他不会任由教育券这个危险信号危及整个教育立法的。《华盛顿邮报》通过与国会和“布什—切尼”过渡班子的一些成员进行匿名访谈之后也披露说,布什之所以提到教育券,只是为吸引共和党保守派而做做样子,绝不会让教育券成为“不成则败”(make-or-break)的原则性问题。总体来说,两党议员都对最终达成一致意见表示乐观。众议院“教育与劳动委员会”民主党召集人米勒认为,与布什的会面使他感觉到在教育问题上达成广泛共识会有很大的空间。在奥斯汀会议之前,米勒就曾表示很为布什强调提高标准、要求问责、缩小学业差距等感到欢欣鼓舞,这些东西都是第106届国会曾想实现但未能如愿的。米勒认为布什总统的任职会是实现这些目标的好机会,但他同时也表示,这些目标能否实现将在很大程度上取决于布什入主白宫后如何驾驭政治形势。2001年1月22日,布什入主白宫的第一天,首先会见了民主党政治家,再次强调了他促成两党合作的想法。随后又与国会的共和党领袖进行了会谈,并明确告诉他们,他将把注意力放在教育、减税等问题上,自己将与民主党合作,要求共和党议员也要做到这一点。1月23日,布什向国会提交了28页的NCLB教育蓝图,即他所赞成的ESEA改革大纲。布什说,“尽管它没有囊括我打算提出的教育改革的所有方面,但这个蓝图会成为我们与民主党、共和党、独立派为促进我们的中小学教育而共同合作的框架。”NCLB蓝图大大方方地对克林顿执政后期出现的几种有分量的教育改革计划加以借鉴,同时,也增添了自己的新内容。比如,新派民主党人贝赫和利伯曼提出的“3R计划”——投入(Reinvest)、创新(Reinvent)、问责(Responsibility),以及6个主要目标——缩小贫富学生的学业差距、提高教师质量、帮助英语有限生掌握英语、推动公立学校择校、鼓励创新性教改策略、加强问责,都出现在布什的新联邦政策中。贝赫曾这样评价,“我们的计划中有80%都是双方的共同立场。”布什的新联邦政策也包括共和党人十分赞成的特许学校计划,以及106届国会众议院共和党提出的《全A法案》中提高所有儿童的学业成就、放宽各州使用TitleI经费的灵活性但要求他们保证结果的类似内容。布什的新联邦政策以“问责”为核心,也加入了自己的新内容,其中作为问责方式的“3～8年级年度考试”便是他担任德克萨斯州州长时的教改经验。布什之所以提交改革大纲而非细致、具体的立法议案,或许有三方面原因:(1)提交改革蓝图而非详尽具体的法律语言的做法,或许也是布什自身的领导风格使然。在任职德克萨斯州州长期间,布什就表现出颇为鲜明的“抓大放小”的领导风格,在白宫也是这样。布什认为,总统的权力在于制订计划、领导国家实现总体目标,而那些“小球”是立法者和白宫工作人员的事情。(2)NCLB蓝图汲取了第106届国会两党提出的ESEA修正案的精华,但这种两党方案的综合也意味着,除两党各自赞同的部分外,它也包括了两党各不支持的部分:民主党赞成大幅提高联邦教育经费,共和党赞成提高各州的灵活性;民主党反对私立学校教育券,共和党对联邦势力的扩大有所担心。布什的联邦教育主张既与共和党强调小联邦角色不同,又与民主党增加财政的方式有别。他主张在设定学业标准方面加强联邦政府的角色(保守派长期诅咒的),但同时对那些没能达到标准的学校施以严厉的惩罚(自由派所反对的)。这些问题已经注定了NCLB立法会是在两党的斗争和妥协中完成的。(3)布什从克林顿1993年的医疗改革失败中汲取了教训。那次改革,大多数民主党坚持让克林顿提交一个完整版议案,克林顿照做了,但国会却在他的细节问题上批评、诽谤直至摧毁。布什向国会提交一个宽泛的蓝图而非详细的计划,是非常高超的政治策略。这样做可以给自己和对方留有更多的余地:白宫可以在国会对具体细节争论不休时凌驾其上做些事情,而不至于被束缚住手脚,因为具体的立法过程是在为标点的使用、句子的表达和小标题的取法而战,白宫不必在这类小事上自寻烦恼;仅提出以问责和灵活性为改革焦点,并一开始就采取两党协商的姿态,这样,不论国会最终同意的议案会有什么样的具体规定,布什都能获得公信力;如果议案没能成功,那么责任在国会而不在白宫,而且可能更加幸运的是,会落在民主党那边。不管出于何种缘由,在对庞大复杂的ESEA进行重新修订和授权这一问题上,布什主张的“走两党合作路线”和“仅提出改革大纲”这两条策略十分明智,为第107届国会成功修订ESEA和NCLB的顺利出台打下了重要基础。二、法院对esea的改革和重新授权第107届国会于2000年11月7日与总统大选同时产生。众议院的共、民两党的席位是221:212(还有2席为独立人士把持),共和党为多数党;在“教育与劳工委员会”的49名成员中,共和党有27人,多于民主党的22人。该委员会主席、共和党人博纳(1)和少数党召集人、民主党众议员米勒(2),是NCLB立法过程中发挥重要作用的两大人物。博纳已经铁定了心支持同属一党的总统。他在20世纪90年代一直反对联邦干预教育,曾投票要求撤销联邦教育部,并在1995年宣称联邦政府深度卷入教育的试验已经证明失败了。尽管要让博纳诚心诚意地赞同加强联邦教育角色还不太靠谱,但博纳在布什当选后表示,“我想我们已经认识到,在1996年我们在教育事务的方向上给美国人民发送了错误的信号”,“2000年大选为改革铺平了道路……保守主义曾渴望有机会能打破自身的联邦教育政策问题的现状,这就是我们的机会。出于对家长和学生的考虑,让我们抓住它吧。”博纳是NCLB最有力的声援者、动员者、起草者之一。米勒也是个重要人物。他在106届国会时,就曾与共和党联合提出了两党合作进行ESEA改革计划,并在众议院以绝对优势票通过。在第107届国会上,促成ESEA的改革和重新授权也是他的夙愿。2001年1月23日,第107届国会收到了总统的NCLB蓝图(即ESEA重修大纲)。从2001年2月16日开始,众议院“教育与劳工委员会”巡回举办听证会,广泛收集意见。博纳还在委员会正式流程之外成立了一个两党核心工作小组,包括负责教育事务的两党核心人物8人,以及总统特使克里斯、总统助手约瑟夫(SarahYoussef)。核心小组讨论的起点便是106届国会提出的那几个议案。在博纳的积极促进下,“教育与劳工委员会”根据总统的教育改革精神、NCLB蓝图并参照106届国会中的一些提案,使用精细的法律语言对ESEA的各项条款进行了修订。2001年3月22日,众议院“教育与劳工委员会”完成了议案的起草工作,该议案全名为“通过问责、灵活性、择校缩小学业差距,不让一个儿童落后”(“Toclosetheachievementgapwithaccountability,flexibility,andchoice,sothatnochildisleftbehind”),编号是H.R.1。H.R.1议案基本沿袭了总统的NCLB蓝图的框架和精神,强调了问责、家长择校、灵活性等教改新特征;同时,它更加具体、细致、成型,在字数上翻了20倍,从7000字的NCLB蓝图成为14万字的议案。委员会起草的H.R.1议案遇到了一些反对,要求在提交院会前必须修改。在核心小组的努力下,于5月14日正式修改完工。尽管修改后的议案在委员会中的最终投票结果是41对7,博纳成功实现了他曾许诺的两党合作议案,但委员会议案还是较为明显地偏重了民主党口味。第一轮的委员会投票就已经把保守派钟爱的私立学校教育券从草案中删掉了,共和党议员们抱怨“这个议案……几乎没把总统原有的任何建议纳入进来”。但总统特使克里斯对H.R.1议案颇为满意,他在保守派面前称H.R.1议案“代表了布什计划”。事实的确如此,正如教育部副部长海科克(EugeneHickok)后来所说的,总统本人并没有强烈的愿望要“在择校的祭坛上牺牲问责”。共和党保守派怨声载道,指责克里斯的立场。一位保守派说,“桑迪(即克里斯)是不错,但他(对教育券)没有像支持考试条款那样使劲。”鉴于保守派的强烈不满,众议院的最终审定必须推迟。为此,博纳提交了一份名为《H.R.1:哪些内容属于保守派?》的情况说明书(factsheet),以便给党内保守派一些交代。博纳和克里斯还关起门来安抚“教育与劳工委员会”的保守主义者,并许诺他们将在院会投票时做出弥补。修改后的H.R.1议案提交给院会,对教育问题感兴趣的众议员纷纷对HR.1提出修正案。规则委员会选择了其中的27条修正案编入众议院院会讨论议程,19条是共和党提出的,8条是民主党提出的。民主党提出的许多修正想法在第一关就被卡住了,失去了提上桌面的机会。尽管民主党反对规则委员会的编排,但在共和党掌控众议院的情况下,这一编排最终以极具党派色彩的219对201票(赞成票来自共和党217票,民主党1票,独立人士1票;反对票来自民主党200票和独立人士1票)的微弱优势在众议院院会通过。2001年5月23日,米勒在众议院院会讨论结束的致辞中,对规则委员会的修正案编排工作公开表示了不满。米勒认为,规则委员会对修正案的编排纳入了太多的共和党提案,而把很多民主党修正案排斥在外,导致像学校建设、缩小班级规模等问题没能编入议程,失去了拿到院会讨论的机会。纳入众议院院会辩论议程的27条修正案中,有22条(共和党的14条,民主党的8条)经过辩论和全体议员表决通过,并写入原H.R.1,算作众议院对“教育与劳工委员会”提交的H.R.1议案的修正。(详见表1)由于共和党在众议院的席位优势并不明显、以米勒为代表的民主党人反对坚决以及总统本人也不支持保守派的立场,像共和党提出的“减少联邦拨款数额”、“提高联邦拨款转移使用的幅度”、“私立学校教育券”等具有明显党派色彩的修正案都未通过。以“提高联邦拨款转移使用的幅度”修正案为例,该修正案最后的投票结果是191对236:赞成者有189位共和党人、1位民主党人、1位独立人士;反对者包括29位共和党人、206位民主党人、1位独立人士。而共和党保守派所抱守的、由众议院共和党领袖理查德·阿米(RichardK.Armey)提出的“私立学校教育券”修正案也以类似的结局告终。在教育券问题上,共和党保守派、民主党的立场是鲜明而坚定的,但共和党温和派认为现在提出教育券时机还不成熟:教育券还没有得到广泛的认可和欢迎,民意调查也显示公众对教育券并没有太大的热情;自20世纪90年代以后许多地方进行教育券试点的效果也众口不一,现实效果并未清晰地显现出来。此时提出私立学校教育券,非但不会取得成功,反倒会给共和党惹上“走党派路线”的不利政治结果。因而,尽管“教育与劳工委员会”主席博纳遵守此前的许诺而投了赞成票,但教育券修正案最终抵不住党内分歧而未能通过:“支持私立学校教育券”修正案以155对273的票数被否决,赞成者包括152位共和党人、2位民主党人、1位独立人士,反对者包括68位共和党人、204位民主党人、1位独立人士;“为私立学校教育券的效果研究拨款”修正案以186对241的票数遭否决,支持者包括182位共和党人、3位民主党人、1位独立人士,反对者包括37位共和党人、203位民主党人、1位独立人士。添加了22条修正意见的H.R.1议案,得到了两党绝大多数议员的支持,最终以384对45票(45张反对票中的3/4来自共和党)的绝对优势在众议院通过。在民主党提出的部分修正案没能列入院会辩论议程的情况下,H.R.1的核心条款保持未变。三、杰弗德与美国的民主党派在NCLB立法过程中,参议院发生了一点小插曲。第107届国会参议院两党席位原本是50对50。由于参议院临时议长由副总统切尼担任,因而共和党是多数党。然而,这届国会运转没几个月,参议员杰弗德便宣布退出共和党(2001年5月24日),成为独立人士。这样,民主党不费吹灰之力就以一席优势成为多数党。并且依据“多数党拥有参议院所有常设委员会主席职位”的惯例,参议院16个常设委员会主席的职位全部由民主党接替,其中负责教育立法的“HELP委员会”主席原是共和党温和派议员杰弗德,在其愤然退党之后由民主党资深参议员肯尼迪接替。肯尼迪(1)是民主党内的标志人物,被誉为“参议院之狮”。他一直都热心关注教育事业,但在此前,肯尼迪并没有收到布什的奥斯汀会谈邀请。在布什宣誓就职后,肯尼迪开始主动靠拢并宣布与布什合作。在布什提出NCLB蓝图之际,肯尼迪告诉记者,虽然在有些领域仍存在分歧,但在绝大多数问题上都达成了共识。布什在2002年的国情咨文中还特别提到了他与肯尼迪之间的和解,布什打趣地说,如果克劳福德(Crawford,德克萨斯州的一个小镇,布什的老家)和德克萨斯咖啡屋的那些人听到他称赞参议院的头号自由派,他们会多么震惊。格莱格(2)在“HELP委员会”地位的凸显,在一定程度上得益于杰弗德的退党。杰弗德在税收、教育等一系列政策观点上与共和党路线有分歧,共和党领袖告诫他不能偏离党的路线太远,但杰弗德似乎不为所动,布什政府在许多问题上也渐渐避开他,启用格莱格在“HELP委员会”承担共和党召集人的角色。格莱格在政治立场上基本属于共和党保守派,像他这样的人物在106届国会的ESEA重新授权讨论中并无追随者。布什上任之前的奥斯汀会谈邀请的也不是他,而是杰弗德。但杰弗德立场的偏离以及后来的退党,迫使共和党选出新的代理人。白宫派出特使克里斯,在参议院正式议程之外与各位关键人物会谈。格莱格的思想工作颇为好做。格莱格属于共和党,不管此前他持有多么保守的政治立场,他都应燃起热情,支持共和党总统执政以来的第一个立法。被选为代理人也是一种荣幸,如若自己不合作,不仅主动放弃了这个崭露头角的好机会,还有可能意味着杰弗德冷遇的类似下场。再说,连克里斯这位民主党人都如此卖命,身为共和党再不合作还有什么话可说呢?!因此,克里斯的主要任务是妥当处理白宫与民主党内两派(自由派和新派)的关系。克里斯先与民主党新派交朋友,以此来引诱自由派的肯尼迪上钩。实际上,克里斯本来就属于民主党新派的一员,只是他现在不是以立法者的身份而是以白宫特使的身份来参与会谈。只是身份的不同而无立场的冲突,让克里斯与利伯曼、贝赫等民主党新派一拍即合,并无障碍。而民主党自由派代表肯尼迪也开始主动靠拢,想在ESEA的重新授权中发挥一下自己的力量。为了使参议院民主党在关键问题上与白宫达成一致,克里斯分别与肯尼迪和民主党新派单独接触,以一方施压另一方,让他们相互之间做出让步。白宫已经开始与肯尼迪会谈,这让民主党新派的担心(白宫让民主党的新派和自由派相互对抗)成为现实。比如,白宫通过协商,已经让肯尼迪同意了一项有限教育券条款,即允许教育券仅提供给辅助教育服务项目。然后白宫再把他们达成的这个有限教育券协商结果拿给还蒙在鼓里的民主党新派,然后在与民主党新派的单独谈判中让他们接受。新的协商团队形成了,这次包括白宫、共和党、民主党新派和以肯尼迪为代表的民主党自由派及其支持者。经过一个月的协商,这个团队在两个最具争议的问题上达成了一致:教育券和固定项目业绩协议。其中包括肯尼迪在教育券上的那个妥协,即让不合格学校的学生用联邦拨款支付私立教辅服务;也包括一个微型的固定项目业绩协议,即允许7个州和25个学区与联邦政府签署业绩协议,在提高学生学业成绩的承诺下免除大多数联邦教育规章对他们的限制。协商团队认为,他们已经准备好了,是把议案提交到院会的时候了。2001年3月28日,“HELP委员会”提交了一份名为“为学生和教师提供更好的教育”(BetterEducationforStudentsandTeachersAct)的议案。该议案在参议院议程中的编号为S.1。在4月中下旬对“足够年度进步”进行界定时,参议院出现了激烈的争吵,以致一位参议院职员形象地称之为“黑色的星期”。S.1议案要求给每个学生亚群制定年度进步目标,以便全体学生在10年之内都能达到“熟练”程度;如果一所学校中的任何一个年级的任何一个亚群在任何一年没有达到预定目标,这个学校都会被定为“有待改进”。如此一来,各州担心会有很多学校将被标上“不合格学校”标签。杰弗德的助手火上浇油,声称若依据S.1议案的现有界定,大多数学校,包括那些教育投入非常高的州以及像德克萨斯和北卡罗来纳这样在90年代就已经有效提高学业成绩的州,80%～90%的学校将会成为“不合格学校”。于是州长们不断施压,要求议案放松对“足够年度进步”的要求。2周之后,参议院决定采用一个复杂的计算公式,要求各州依据贫困学生和少数族裔学生的成绩进步等七个因素来计算学校的整体进步水平;如果该校整体进步水平达标了,仅仅是贫困和少数族裔学生的成绩没有提高,学校将不会被定为“不合格学校”;并且进步量可取3年的平均值,这样就不必担心今年进步多、明年进步少这样的“非匀速前进”而导致“足够年度进步”无法实现。这种新界定设计出来的时候,已是5月上旬。新的公式也受到了攻击,州里说它不具操作性,民权组织说它不公正,有些人甚至认为它比众议院的规定还严格。克里斯则取笑这个折中的新界定是“杀鸡用牛刀”(RubeGoldbergesque),不过他也不愿在这个问题上多作纠缠,而是把“足够年度进步”的争议搁置一旁,让立法继续进行下去。参议院从5月3日开始在院会全面讨论S.1及修正案,但由于参议院同期也在讨论竞选资金改革问题,再加上由于杰弗德退党而导致的参议院控制权的转换,这个讨论就拖拖拉拉地持续了六个星期。当然,这期间并非天天进行,参议院在5月上旬和中旬讨论了9天,6月上旬和中旬讨论了7天,前后共讨论了16天。不过杰弗德的倒戈倒是进一步提醒了布什,白宫要更加重视与参议院关键人物的配合。2001年6月5日,布什邀请数位国会议员来白宫商讨教育改革问题,在开会前布什表示,无论参议院格局如何变化,他都相信白宫和国会能够在一起做有利于美国人民的工作。杰弗德退党之后,参议院院会对S.1的讨论继续进行,并于6月14日进行了表决。尽管提交给院会的修正案多达157条,但由于修正案提出者自己主动撤销了6条,实际共讨论了151条修正案。与众议院列入院会议程的27条修正案相比,参议院提出的修正案具有三个突出特点:提案数量多,参与议员广,主题丰富而分散。(1)就修正案数量来说,参议院院会正式列出的修正案多达157款,而参议院总共才有100名参议员。这与众议院形成了鲜明对比,众议院共有议员435名,而拿到院会讨论的修正案只有27款。参议院修正案的通过数量也颇多,共有137款修正案通过。(2)就提出者范围来说,100个参议员中有71位参议员对S.1议案提出了修正。其中,杰弗德作为独立人士(1),为自己的S.1议案重新提出了12条修正案;另外,有32位共和党参议员和37位民主党参议员提出了修正意见。或许是为了弥补众议院规则委员会的偏心而导致许多民主党修正案没有提上台面,参议院民主党议员颇为努力,不论是从参与人数还是从提出的修正案数量来看,民主党都高于共和党。(详见表2)(3)就主题分布来说,参议院修正案的主题非常丰富,几乎涉及了ESEA所有边边角角的项目。不过,“丰富”同时也意味着“分散”。除了像民主党关心的“教师”和“教学”、两党关注的“考试”、共和党关注的“家长参与”等问题汇聚了较多修正案之外,其他每个主题的修正案数量都比较少,有76款修正案由于涉及了法案的细枝末节而不好归类。(详见表3)同众议院一样,参议院院会的争论也聚焦在一些具有党派色彩的问题上,比如,民主党的“缩小班级规模”、“增加拨款”,共和党的“择校”、“加强问责”等。以“缩小班级规模”修正案为例。在众议院,由于规则委员会偏袒共和党而导致民主党的一些修正案没能拿到院会讨论,其中之一就是缩小班级规模。参议院的民主党憋足了劲,汇聚了一批人士把缩小班级规模问题提上了参议院院会,其中包括发起人莫瑞(PattyMurray)以及肯尼迪、多数党领袖达施勒(ThomasDaschle)等14位重要人物作为共同倡导者。修正案要求联邦从2002年开始连续6年每年拨款24亿美元,来协助州和地方教育当局招聘、培训10万名教师,以便在全国范围内把低年级的班级规模缩小到平均每班18人,并提高这些班级的教学水平,以便让所有学生在3年级结束时都能独立阅读;该项目拨款可以用于测验新教师的学术水平,也可为原有教师提供专业发展机会等。在参议院的16天讨论中,这个修正案前前后后有6天被提上讨论议程,创下了参议院修正案讨论的新高。尽管这个修正案的整个辩论过程常被中断,有时是到了午休时间,有时是议员扯到了别的修正案上,但不管何种缘由,6次被提上议事日程的记录都足以说明两党在这个问题上的争执是非常激烈的。经过断断续续6天的争论,最后的结果是48对50票(民主党有48人投了赞成票、1人弃权、1人立场待定;共和党全部投了反对票)。最终的记名投票结果反映出,民主党的“缩小班级规模”与共和党的“私立学校教育券”类似,走的是党派路线。像这样带有明显党派色彩的修正案,其争论过程基本上是两党议员的肉搏战,最终投票结果基本上拼的是双方把持的议席数量。不过,似乎更加不幸的是共和党提出的“私立学校教育券”修正案,共和党的内部分歧使它毫无招架之力,共和党在参议院再次发起的私立学校教育券修正案“设立教育券示范项目”以在众议院同样的结局而告终(1)。总体来说,两党各有所得亦有所失。让民主党兴奋的是,联邦拨款数额在参议院有了大幅度的提高,比众议院版本、总统建议的都要多很多,固定拨款项目得到了最大限度的保留;不过美中不足的是,在众议院没有实现的“缩小班级规模”在参议院仍然没有实现。对共和党来说,尽管在教育券、提高地方灵活性问题上没有达成原定目标,但也在一些问题上有效挫败了民主党自由派的攻击。6月14日,参议院S.1议案及其修正案以91对8票(投反对票的8人皆属于政治光谱两端的人物,包括6名共和党保守派和2名民主党自由派)在参议院院会通过,弥补了106届国会留下的缺憾。期间,参议院于5月25日收到众议院院会辩论通过的H.R.1议案,即众议院的NCLB版本。随后,参议院对众议院H.R.1议案进行“一读”和“二读”,编入参议院正式议程。在6月14日参议院对S.1议案讨论完毕后,将S.1及其修正内容并入众议院提交的H.R.1中,算作对H.R.1的修正。在参议院投票通过S.1及其修正内容的当日,布什评论说,参议院议案反映了总统教育改革的核心元素——问责、灵活性、地方控制、家长择校,但在大幅提高联邦拨款问题上应该确保拨款的明确指向和有效开支才行。布什敦促在即将进行的两院协商中仍要坚持这些基本原则才能保证改革的成功,而不至于重蹈106届国会的覆辙。四、完善和解决民族分歧工作机制国会两院分别在2001年5月和6月通过了各自的议案。参众两院的版本在基本原则上是一致的:都要求各州实行年度考试,测验3～8年级学生的阅读和数学;1年后未能提高成绩的学校将会获得额外的联邦帮助以修改课程和培训教师;2年后未能提高的学校必须允许学生转入其他公立学校;3年后未能提高成绩的学校必须允许学生用TitleI经费支付私人家教或转入其他公立学校。但除了对那些基本改革原则的赞同一致之外,参众两院仍在一些关键问题上存在较大分歧。关键问题之一就是拨款数额。众议院要求从2001年10月份开始的每个财政年度都拨出230亿美元的教育经费,但参议院通过的议案所开列的花销接近于众议院的2倍。两院还在其他重要问题上意见不一,比如衡量学校进步的标准,以及在给予学区支配联邦拨款的自由度方面。7月刚到,总统就似乎急不可耐了。7月5日是一个周末,布什不顾休息,在白宫南草坪发表演说,希望国会议员们周末之后就赶紧回来着手NCLB议案的协商工作。他说,众议院以绝对优势票通过了自己的议案,参议院也以绝对优势票通过了自己的议案,这说明,提交一个完美议案的时机已经成熟,无需再拖延了。他敦促协商委员在国会暑期休会之前,要把协商好的最终版本提交到他的办公桌上。看来,是到了成立协商委员会来解决两院分歧的时候了。7月10日,参议院成立协商委员会。多数党领袖达施勒任命了25位协商委员,其中民主党、共和党各12名(1),1名独立人士。12位参议院民主党协商委员中,包括肯尼迪、威尔斯通、希拉里等几位自由派人物,还包括两个并不是“HELP委员会”成员的人,即新派民主党人利伯曼和贝赫。12位参议院共和党协商委员中,当然也少不了格莱格、恩慈(MichaelB.Enzi)(2)这样的重要人物。1名独立人士则是刚刚脱离共和党的杰弗德。7月18日,经博纳正式提议、院会辩论表决,众议院以424对5票决定成立协商委员会。众议院议长哈斯特(DennisHastert)任命了14位协商委员,其中民主党6人,共和党8人。(1)众议院“教育与劳工委员会”主席博纳以及麦克恩、卡斯特等是共和党代言人,米勒、基尔迪则是必不可少的民主党人物。众议院协商委员负责审议众议院议案、参议院修正案以及提交给协商委员会的修改意见。这样,包括25位参议员和14位众议员的协商委员会就成立了,由众议员博纳担任主席。协商委员会的讨论始于7月19日。尽管正式协商议程仅列出了5天,即7月19日、8月1日、9月25日、10月30日、11月30日,但协商委员会的实际运作时间要远远超过这个数。在前后持续了4个月的时间里,两院协商委员会就根本性分歧进行协商,连他们的工作助手们也在热火朝天地忙活着细节问题。临危受命,39位协商委员修补两党裂痕、解决两院分歧的工作注定会压力重重。首先,协商工作本身的强度很大。协商过程不仅仅是“修改”,有时甚至是“重写”许多条款。这些条款此前之所以能通过,是因为有些人不想耽搁议程只求继续进行下去,有些人则许诺先暂时“放行”以后再完善。此前的种种权宜之计一点点累积,到了定稿的最后一关,协商委员们已经无法回避。其次,协商委员面临着媒体、利益集团、国会同僚等多方的压力。地方学区人士不愿要全国标准,新闻报道称参众两院的“足够年度进步”条款将会导致全国大多数学校被贴上“不合格”的标签。教师组织不愿要联邦规定的考试,全国州立法者协商委员会(NationalConferenceofStateLegislatures)把议案中的考试条款称作“严重的、不可挽回的错误”。在国会山,共和党谋划要在协商委员会的讨论中把他们的损失弥补回来;民主党也开始琢磨,到底是总统更需要这个议案还是他们自己更需要?各方的呼声要求协商委员们高度谨慎。最后,协商委员还承受着美国协商制度的压力。因为协商的结果在参众两院要么“通过”要么“否决”,不能修订。为了避免无用功,协商委员们必须说服他们的同僚,相信他们所做的任何让步都是针对无关紧要的问题,在基本原则问题上并未做任何妥协。一些关键问题的协商被踢到协商委员会的四大人物身上:米勒、博纳、肯尼迪、格莱格。在总统的定期督促下,问责条款在四大人物的小心审视下慢慢成形。对各州成绩的横向比较是问责体制的一部分,但这项规定在协商委员会的讨论中得到了软化。尽管布什赞同“对州的问责体制进行客观审查”(特别指定NAEP负责此事),但最后这事是以要求各州2年参加一次NAEP的4年级和8年级考试的方式解决的,而且还禁止依据各州在NAEP考试中的成绩对成绩低的州进行惩罚。尽管暑期休会期间,代表所有39位协商委员的工作人员天天聚在一起,成功达成了2000多条一致意见,但对国库盈余紧缩的担心开始弥漫国会山,民主党指责布什的减税计划会导致教育投资不够;对考试和问责的某些条款有所担心的利益集团也开始行动。布什的教育顾问桑迪·克里斯回忆说:“布什注意到,商讨的势头明显减慢了。当我们在8月份国会休会期间返回来时,总统感受到了这种情绪和困难,意识到我们前面还有更加漫长的路要走。”白宫需要付出更多的努力。布什在8月份和9月初都马不停蹄地以各种方式催促国会,包括8月2日会见参议院协商委员和众议院关键人物米勒、8月15日拜访新墨西哥州的小学、8月23日拜访德克萨斯州的小学、9月1日和8日发表广播演说、9月10日拜访佛罗里达州的一所小学。当9月11日上午飞机撞上世贸大楼时,布什又在佛罗里达州的另一所小学访问,他的目的依旧是以这种公开的方式敦促国会尽快协商。当被告知两架飞机撞上世贸大楼后,布什坚持听完二年级小学生的朗读,还开玩笑说:“你们读得太好了,一定是六年级学生。”布什的这桩事还受到了本·拉登的揶揄。2004年10月30日,拉登在卡塔尔“半岛”电视台发表声明,对布什政府做了嘲弄。他说:“我没有想到美国三军统帅会让他的数万名同胞待在世贸双塔里独自面对恐惧,显然布什认为给小女孩讲故事要比飞机撞大楼更为重要。这也给了我们3倍的时间来完成所有的袭击计划。”“给小女孩讲故事”显然是指撞楼事件发生时,布什正和小学生待在一起,而这不应是负责保卫国家安全的三军总司令该待的地方。事实上,在恐怖袭击发生时,身心系于联邦教育事务的还不止布什一人。此时,身在华盛顿的第一夫人劳拉也在为总统的教育改革忙碌着。她正在参议院办公大楼的会议室里,出席肯尼迪主持的参议院“HELP委员会”有关儿童早期教育问题的听证会并作证。不过,恐怖袭击对总统及其推动的NCLB立法的努力来说,未必全是坏事。恐怖袭击一下子提高了布什的公众支持率,使他当选总统时的争议荡然无存。民意调查显示,布什的民意支持率从当选时的50%～60%,“9·11”之后一下子上升到90%,创下了美国总统支持率之最。恐怖袭击也中止了两院议员们的扯皮,正如一位国会议员的助手所说,恐怖袭击或许起到了积极作用,它促使议员们结束了政治争吵,让协商回到了正确的轨道上来。9月底,协商委员会对各州和利益集团最敏感的“足够年度进步”界定问题的立场基本敲定,但他们一直保守秘密,静悄悄地没有宣布,直到最后的协商报告完全准备完毕后,才对外公布这个协商结果。一位参与协商的议员说:“我们为此保持了很长时间的沉默,因为它是这个议案中最敏感的部分。”协商委员会之所以如此处理,一方面是想留更多的时间细细调整缕顺,另一方面也是避免利益集团的施压和其他人的指责而耽误其他问题的协商进程。在总统恳请两院协商制定一个更加现实的“不合格学校”评价标准的情况下,协商委员会对“足够年度进步”的协商结果是,各州必须制订计划,让各个群体学生——黑人、白人、西班牙语、贫困、残障学生——于12年内在各州考试中达到“熟练”程度,这采用的是众议院的规定,比此前参议院要求的10年期限有所放松;各州决定自己的“熟练”标准,并确定每个群体学生在每年达到“熟练”的百分比,计划中确定的达到“熟练”的百分比必须每年都有所增长,以保证该州12年后全体学生都达到“熟练”;在实际操作中,允许学区对3年内的成绩进步量加以平均,以防“非匀速”进步导致“不合格”学校产生,并且如果某个学生亚群没有实现“足够年度进步”,但只要该群体未达到“熟练”的学生数量减少了10%以上也算过关。尽管协商委员会的这种改变仍然难以抚平所有的怨言,但要比参众两院各自的版本都更加行得通。到了10月初,许多项目的拨款方案也已拿出。获得拨款大幅增加的赢家是TitleI和特殊教育,针对贫困学区义务教育新增了目标性拨款;阅读项目和教师质量项目的拨款数额也有所提升;提高了对特许学校的拨款。不过,并非每个项目都如此幸运。比如,尽管在过去的几年发生了几次大的校园暴力事件,但校园安全的拨款并没有增加。在协商委员们的持续努力下,协商委员会在前后几个月的时间里解决了两院版本之间存在的大大小小的2750多处分歧。2001年12月11日,协商委员们同意归档协商报告。协商之后的法案名称仍然维持众议院议案的名称(Toclosetheachievementgapwithaccountability,flexibility,andchoice,sothatnochildisleftbehind)。协商报告基本沿袭了众议院H.R.1的框架,在内容方面具有如下特征:多数沿袭众议院版本H.R.1内容;增加了参议院S.1的部分内容,规定也具有S.1的细致、具体的风格;修改了参众两院的某些规定,比如,关于“灵活性示范方案”参与方数量的规定,在H.R.1中规定为100个地方教育当局,在S.1中限定为25个地方教育当局,协商报告中则折中为80个地方教育当局;增加了参众两院都没有的新内容,比如,增加了双语教育项目的拨款条件,新增了辅助服务的有关内容。12月12日,布什公开发表声明,感谢协商委员们的辛苦工作,并为参众两院达成一致而高兴。民主党新派也显得十分兴奋,协商委员贝赫对协商报告评价说,“我们两党达成一致,把美国儿童的利益置于党派政治之上。历史掀开了新的一页,民主党要求‘投更多的钱’与共和党‘让联邦政府走开’的长期教育纷争已成为过去。从今天起,我们评价成功的标准将不再是投入了多少钱,而是孩子们有多少进步。”协商委员利伯曼补充说:“我们达成的协议凝聚了双方最优的思想观点和许多成员的辛勤汗水,特别是参议员肯尼迪、格莱格和众议员博纳、米勒。令我感到特别骄傲的是,我们民主党新派在这次教改法案背后的纲要与思想形成过程中所扮演的角色。我相信,这个教育法案在未来几年如果得到充分资助的话,会推动我们的公立学校发生革命性的变化。”12月13日,依照众议院规则委员会的决议,协商委员会主席博纳向众议院院会提交了协商报告。院会对协商报告进行审议,并进行了一小时辩论。辩论之后进行记名投票,协商报告在众议院以381对41票(反对票有33票来自共和党,6票来自民主党,2票来自独立人士)的绝对优势通过。众议院投票结束的当日,协商报告提交给参议院。12月17日,参议院一致同意审议协商报告。12月18日,协商报告以87票赞成(共和党44票,民主党43票)、10票反对(共和党3票,民主党6票,独立人士1票)在参议院通过。参议院投反对票的10人中,4人在参议院对S.1表决时就投了反对票,另外6人则是赞成参议院S.1,