重庆市保障性住房建设的问题与前景-何野著作

重庆公共租赁房建设的问题与前景作者简介：何野，男，1979年8月，北京人，国家发展与改革委员会培训中心特邀授课顾问，商务部培训中心顾问，中国信息产业部企业电子商务应用专家[CNNIC]，高级国际职业经理人（长江商学院），英国皇家质量管理标准协会注册审核员；英国英皇俱乐部大中华区首席联络官，英皇置地（重庆）投资管理顾问有限公司董事兼行政总裁；重庆市委统战部民营企业家联合会高级顾问；重庆市人民政府民营企业维权投诉中心特邀顾问【摘要】保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房构成。与商品房相比，保障性住房制度还很不完善，特别是经济危机后，我国大力加强民生建设，国家出台相关政策来加强保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展。重庆作为保障房建设的一个先行城市，在借鉴国外先进经验的基础上，在房地产经济的强势冲击和保障民生的博弈过程中，把公共租赁房作为重点保障项目，面临着许多新的问题，公共租赁房能否成功实施，真正落实保障民生的重任，需要政府的大力扶持。【关键词】保障性住房公共租赁房政府民生从美国次贷危机及由此引发的全球经济危机以来，整个世界的经济都经历着新的考验，货币迅速贬值，迫使人们寻求新的金融方式来减少自己的财富缩水。自去年以来，全国各地都掀起了购房热，炒房成为了新的、也被认为是最保险的投资方式，但炒房的同时也带来了房价的疯长，仅重庆而言，主城的房价就从2009年均价5500元/平，上涨到了2010年初的均价7774元/平，其快速拉升的速度超过很多专家学者的想象，尤其是进入2010年俗称以金九银十（9、10月份）开头第四季度更是以近25%的速度进入快速上升通道，尽管国家对于限制房价制定了像国十条、国八条之类的严厉政策，但是对于高房价的震慑依然不见明显起色，而对于普通老百姓而言，作为基本生存需求的住房已让他们看不到希望，最迫切的问题摆在了人民和政府的面前。随着两会的圆满闭幕，我们已经迈进十二五的开局之年。建设民生政府，深刻落实科学发展观着力建设推广保障性住房，建立商品房市场与保障性住房供给的双轨制，有效平抑过高过快上长的房价使人民群众能“居者有其屋”已经成为十二五重要的任务之一。笔者通过在重庆工商大学社会劳动保障专业的学习，试图通过有限的专业知识，以重庆公租房建设为视角结合国外发达国家先进的经验与目前我国房地产行业及保障性住房的现状，以两会十二五规划任务为导向，浅析未来公共租赁房体制建设的前景及面临的问题。一、何谓保障性住房、具体分类和特点保障性住房，是与商品性住房（简称商品房）相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，由廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房（如：公租房）构成。包括：廉租房、经济适用房、两限房（限制面积或价格）、公租房、和在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区改造、游牧民定居工程等城市危旧改造工程。其是我国城镇住宅建设中较具特殊性的一种类型住宅，它通常是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。社会保障性住房制度也就是在社会保障性住房建设、分配、流通等具体实践中形成的制度。二、国家对保障性住房的政策要求和制度保障近几年，国家高度关注民生问题（特别是住房保障），出台了不少限制房价和保障性住房建设的政策。从2007年的国发24号文提出的“把解决城市低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”。以此为标志，保障性住房有了实质性的进展。到2008年国办发[2008]131号文件指出，争取用三年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房和棚户区改造问题，明确了2009-2011年保障性住房建设工作目标和政策措施，进一步加大保障性住房的建设力度。再到建保[2009]91号由住房和城乡建设部、发展改革委、财政部联合印发，提出要加大廉租住房建设力度，着力增加房源供应，完善租赁补贴制度，加快建立健全以廉租住房制度为重点的住房保障制度。新国八条也明确规定保障性住房要扩大覆盖。“各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房房源，逐步扩大住房保障制度覆盖面。加强保障性住房管理，健全准入退出机制，切实做到公开、公平、公正。有条件的地区，可以把建制镇纳入住房保障工作范围。努力增加公共租赁住房供应。”今年我国在建保障性住房1000万套，明年再建1000万套，今后五年一共建设3600万套。中共中央将向地方补助1030亿元，地方财政也相应配比投入，而且将更广泛地利用社会资本参与其中。而且保障性住房的土地供给体系单列，做到应保尽保。其设计、建设也要高标准、高要求，也就是说要确保质量、安全和环保。特别是在环保上，从设计到建设整个过程，都要实行节能，这也是建设节约型社会的要求。与此同时要抓紧保障房建设并行的工作——制定保障房的准入和退出机制。从一开始就建立一个从建设到管理，准入到退出这样一个完整机制。使保障性住房质量和效益得到保证，使将来它的管理也得到保证。三、国外发达国家的先进经验新加坡保障性住房制度层次分明、全面覆盖式的保障性住房政策作为一个高人口密度的城市型国家，新加坡一直将为本国居民提供合理的住房并保持住房价格的基本稳定作为一项基本国策。最为典型的政策，当属“居者有其屋”的计划，按收入水平将居民区分为不同的收入阶层，并为其提供相应的购房政策。1964年开始实施的“居者有其屋”计划实施至今，新加坡已经兴建了100多万套公共组屋，使得全国84℅的人口在其中安居，这种全面覆盖式的保障性住房政策使得新加坡成为世界上住房问题解决最为成功的国家之一。美国保障性住房制度全面的立法保障和发达的金融体系作为支撑，美国是世界上住房自有率最高而保障性住房比率最高的国家之一，政策特点在于全面的立法保障和发达的金融体系作为支撑。首先，为解决低收入者的住房问题，美国政府先后颁布了诸如《住房法》、《城市重建法》、《国民住宅法》、《住房与城市发展法》等多项法律，为低收入人群提供低租金的公共住宅、为低收入人群提供低息购房和建房贷款、提供租房和住房补贴等政策提供了全面的法律依据和法律保障。其次，发达的金融体系使得房地产抵押贷款及其证券化大行其道，为居民自建住房和购房提供了强大的资金支持。法国保障性住房制度法国强制与市场化运作并行法国的保障性住房政策鲜明的体现在其独具特色的法律制度上，即规定任何开发商在开发住宅项目时，其中必须有20℅的面积用于保障性住房建设，并为之提供日常的管理和维护。这就在法律的高度上保证了保障性住房的市场供给；同时通过政府专门机构的全面市场化运作，为保障性住房提供了行政组织和管理保障。香港保障性住房制度租售并举的保障性住房模式香港的保障性住房政策分为两个方面，即租房和购房两个方面。租房方面，根据家庭的人口数量和收入水平制定相应的租房价格，并对租房资格予以严格限制。具体规定为：单身月收入4600元以下、两口之家月收入7600元以下、三口之家月收入9500元以下、四口之家月收入20000元以下的可以租公房。人均租房面积5.5平方米以下的，租金占该家庭收入的15℅；人均租房面积达7平方米的，租金占该家庭收入的18.5℅；公屋的平均租金相当于市场平均水平的30℅。从以上国家的先进经验我们不难看出其特点1、住房保障制度法制化

政府通过法律、规划、财政、金融、税收等多种手段，保障中收入群体能够住上适当的住房，并根据不同时期的特点及时调整住房保障的重点。

2、住房保障形式灵活多样

通过低价销售、低价租赁、先租后买、半买半租、分步购买、贴租、贴息等多种形式，对低收入家庭提供住房保障。第一，地方政府利用自有土地建房，出租或出售给符合条件的低收入家庭；对于无能力一次性购买的家庭，可以先租后买，或先购买10％的产权，再逐步购买剩余产权。第二，通过奖励容积率和免税等措施鼓励开发商提供一定比例的低价住房出售或出租给低收入家庭。第三，对低收入家庭实行货币补贴，让其到市场直接租赁住房。

3、严格控制住房保障的面积标准，并制定合理的补贴标准无论各国具体的住房保障形式如何，在住房面积的限定上却有共同的特点，那就是都限定在满足基本需求这个层面上。

4、中央和地方政府各尽其能

各级政府以及开发商均应该以不同形式参与住房保障，中央政府的主要职责是制定保障政策和目标，实施规划，并以中央财政预算形式直接提供住房保障。地方政府重在将政策和目标细化并加以落实。

5、租售并举和“共有产权”制度相结合

“共有产权”制度可以量化政府保障，既明确确定低收入群体享受的福利水平，又有利于其收入提高后退出保障体系。发达国家和地区在解决住房问题上采取的一些措施，让我们明确了“公共住房是为最需要的人提供住房保障”,通过市场化的方式不可能解决所有人的住房问题，中低收入家庭的住房问题必须依靠公共住房来解决，应充分重视租赁型保障住房的作用，加大其在保障性住房中的比例。实践经验均表明，政府对住房市场进行适当的干预和调控，对于促进全民安居起到了极其重要的作用。同时，建立适合本国国情的住房保障制度必须结合本国的具体情况，并根据本国的实际发展情况与时俱进的来实时调整。综上所述，我们再来看看我们重庆的情况。三、重庆市保障性住房的现状。保障性住房主要由廉租房、经济适用房、政策性租赁住房构成，而重庆则多出了两种项目，就是限价商品房和农民工公寓。廉租房是针对城市最低收入家庭的住房制度安排，重庆自2003年以来将解决廉租房问题与拆违、旧城改造、排危等工作结合起来，到2007年就竣工经济适用房达480多万平方米，解决了约6万户低收入家庭的住房困难。目前，在高房价的大环境下，经济适用房的建设更是如火如荼，就连远离主城的区县也将经济适用房纳入了民生工程。限价商品房和农民工公寓，作为一个补充，数量并不是很多，仅有的一些项目都是作为一个示范效果而存在，真正起到保障作用的是少之又少。综合以上这些保障性住房构成，不难看出，始终有一部分人是不在这些保障范围之内的，他们不符合所谓的低收入者，也不是真正意义上的白领，不上不下的尴尬境地使得“中间人群”生活得更加困难。而目前我国保障房建设的现状，一是全国保障房覆盖率不到8%，还有92%的被保障空间。二是保障房的品种以租和售为主，根据“十二五”规划相关内容，公共租赁房将逐步成为未来保障性住房的主体。三是保障房的实施主体全国范围内没有选择和委托的同意标准。四是保障房的分配信息系统没有和商品房的销售系统进行联网。从2010年7月开始，重庆更加积极响应国家的民生工程，率先把公共租赁房的规模建设作为保障性住房的一个大方向。在未来，公共租赁房将成为保障性住房的一个主攻方向。五、重庆公共租赁房的现状公共租赁房，是新就业职工等夹心层群体住房困难的一个产品。它不是归个人所有，而是由政府或公共机构所有，用低于市场价或者承租者承受起的价格，向新就业职工出租，包括一些新的大学毕业生，还有一些从外地迁移到城市工作的群体。重庆的公租房都是实行高标准、高品质的规划建设，一是布局在轻轨沿线（比如民心佳园）或交通条件较好的地区，完全参照商业楼盘的标准，配套学校、医院、商店等设施和场地。二是主城区的公租房均布局在内外环线之间的21个人口聚居区中，完全与商品房住户有机融合在一起，避免社会阶层隔离和形成“贫民窟”，促进和谐社会的建设。三是户型大多数都是60平以下，且简单装修，可以为中低收入阶层提供中档商品房的居住标准。目前，重庆市的公共租赁房都是采用1到5年租期的租赁方式，租期一满，如果承租人仍然符合公共租赁房的申请条件，那么他就可以续租，如果承租人在承租期间，生活状况得到改善，能够买得起经济适用房或者商品房，那他就会退出公共租赁房的保障范围，把更多的机会转给需要的人。还有一种情况，就是承租人可以买下自己租赁的保障房，政府以成本价进行销售，但是保障房不能像商品房那样能够在市场上交易，如果多年以后，当事人想要卖掉保障房，那也只能是以同样的价格卖给政府，相当于是政府回收，这样就保障了公共租赁房有一个很好的运作机制，其进入和退出市场都很好的掌握在政府手中，能够避免出现类似经济适用房一样的怪圈。公共租赁房其实是一个过度性的解决方案，是解决即不属于廉租房对象又买不起经济适用房的中间夹心层，在这个过渡时间，政府提供给他们住房帮助，当这部分群体有支付能力了，他们就会退出公共租赁房，转而购买商品房或者是承租住房。1、重庆市公共租赁房需求分析公共租赁房的保障对象为在主城区具有稳定职业和收入，家庭人均年收入低于上年度市区人均可支配收入一定比例的无房户，以及新参加工作人员和引进的各类专业人才等。承租人必须年满18周岁，具有租金支付能力。公租房的出现，缘于廉租房和经济适用房的保障力度、保障范围不能全面解决老百姓的住房问题，这两部分保障性住房本身以不能解决自身的需求缺口。根据城乡统筹的规划，“到2020年，主城区常住人口将达到1000万人，比目前的人口数量高出400万人。而大量的农村人口涌入城市，必然带来巨大的住房压力，尤其的保障性住房的压力，重庆对新增人口的住房供应对策为，采取1：6：3的合理比例给予解决，10%的高收入人群购买高档商品住房；60%的中等收入家庭，6.5年的收入能买中小户型、中低价位商品住房；另外30%，即120万人则由政府提供保障性住房”。在首批公租房的摇号中，重庆市已有15821人申请上了第一批公租房，截止2011年2月27日（即最后申请日）现场申请点共接受咨询24万人次，其中有7万多人领取了表格，通过申请审核的还不到2万人。2、重庆市公共租赁房供给分析根据重庆市住建部的文件规定，2010年重庆市的公共租赁房开工建设约200万平方米，其中主城区有民心佳园、康庄美地等五个主要项目已投入到第一批租赁。“从今年开始到2020年，重庆主城将建设2000万平方米的公共租赁房，远郊区县也将建同等面积的公租房。其中，主城区的2000万平方米，今后3年建1000万平方米，后7年再建1000万平方米。2000万平方米的公共租赁房主要布局在一环线和二环线之间，规划建设20个大型聚居区，每个小区100万平方米左右”。这表明政府将花大力气做好这项民生工程，尽量全面的保障中间群体的住房需求。3、重庆市公共租赁房的横向比较去年以来，重庆市率先在全国大力兴建公共租赁房，其规模和增速均有很大提高（且在全国也是一个带头和领头作用），但就保障性住房建设规模占新建住房规模的比例较可比城市而言仍然很低。六、重庆市公共租赁房建设存在的问题分析公共租赁房作为民生工程，缺乏巨大的利益趋动，再加上重庆的公租房建设规模大、品质高，资金和土地问题就成了公租房建设的关键所在。1、公共租赁房建设的资金问题在住建部的规划中，重庆到2020年会在主城建2000万平方米的公共租赁房，其建设用地多达3万多亩，按照目前市场上最低土地出让金200万/亩，重庆的财政收入就将拿出600亿，而这还只是土地的成本，按照建筑行业的一般情况，土地成本一般占建筑成本的30%，以此类推，这2000万平方米的公共租赁房所需建设资金在1400亿左右，加上土地成本，总成本就接近2000亿。这样巨大的资金投入，如果单纯的靠政府来操作运行，将很难完成预期额。（1）政府投入为先导。作为民生工程，政府应该处于主导地位，控制好整个保障房项目的资金运作。政府方面的资金来源主要有以下四种：一是中央安排的专项资金和财政年度预算安排资金。二是依托土地储备机构先期储备土地的优势，全部采用划拨方式供应，土地成本不计价，作为政府注入公共租赁住房系统的国有资产。按照住建部的规划，主城的储备地需拿出3万亩作为划拨地投入，至少相当于150亿元。三是每年商品房土地出让收益的5%用于支持公共租赁住房建设，每年大概有10亿左右。四是减免建设环节相关税费，是建筑成本尽可能降到最低。通过这四项措施，重庆的公租房建设的先期投入可以得到保证。（2）积极扩展融资渠道。在国外甚至香港，金融、保险资金进入公共租赁住房建设已有先例，并且也取得可靠收益，缓解了政府的财政压力。以国内保险资金为例，如果存入银行，每年只有3%左右的利息，而投入公共租赁住房后，至少可实现4%的收益，所以保险资金是很有积极性的。现在重庆每平方米的租金价格为1元左右，那么每年每平方米的租金标准就有120元左右，以次计算，2000万平方米每年可收租金24亿，其中的一部分可用于还款付息，另一部分资金还可用于房屋的维护和管理，完全可以实现当期资金的平衡。只是这样的融资方式，内地还没有成功的先例，想要试点运作并且盈利，需要政府尝试更多的运行模式。在此我们不妨借鉴最近上海已经开始的最新尝试：3月14日下午，保监会宣布，太平洋保险集团旗下太平洋资产管理公司设立的“太平洋―上海公租房项目债权投资计划”正式通过备案，这是保险资金投资保障房建设的第一单，考虑到投资的安全性，此项计划是以10年期债权投资计划方式募集资金40亿元，主要用于上海地产集团在上海市区约50万平方米公租房的建设和运营；太平洋资产管理公司为该债权投资计划设计了具有保底收益、不设封顶收益的浮动利率机制。有业内人士透露，这次中国太保的公租房基金方案是按照租金和地价联动方式来运作，预计公租房的租金水平在市场租金的60%—80%。按照市场化租金水平67.7%计算，保守预计年盈利区间在5%—10%。（3）保持收益远期平衡。公共租赁房一开始就是作为政府的民生工程而存在，在很多人看来，要民生就意味着这是一项纯粹的政府投入性项目，换句话说就是政府单方面投入，终究会入不敷出。但是我们在算好当前帐的同时，也要算好长远帐。大量的公共租赁房建设，不仅解决了就业者的居住问题，还能进一步改善投资环境，吸引更多企业投资（比如新希望集团）。同时，随着时间的推移，当“夹心层”群体因收入提高不再需要公共租赁房时，公共租赁房作为优质房产，有套期保值的功效，可以回笼资金“反哺”建设和管理成本。2、公共租赁房的土地问题。据有关数据显示，我国政府财政收入有1/3来自土地出让，受高地价的影响，有些地方的地价竟然占到了房价的60%，这也就直接推高了房价。重庆市为建公共租赁房，明确提出要把土地收入与财政收入脱钩，甚至是公共土地以行政性划拨方式“零成本”让利于民，即预示着政府财政收入三分天下有其一的“土地财政”比重将越来越少。换一句话说，政府降低土地出让金，不仅对公共租赁房的建设有实实在在的利益，也在很大程度上控制了普通商品房房价的上涨，促使整个住房系统更加和谐。公共租赁房的土地供应，毫无疑问肯定是政府出让，但是完全由政府出让，而不借助市场，恐怕很难循环运作。所以对大规模的公共租赁房建设而言，寻找一个长期的运作模式，才是根本所在。七、公共租赁房建设