清初官员的厚禄养廉思想

清初官员的厚禄养廉思想

银行制度是清代工资制度的特点，也是雍正时期的一项重要的财政体制。雍正帝为什么要实行养廉银制度?史学界普遍认为,它是火耗归公改革的一项配套制度,即实行火耗归公后,一部分用于弥补亏空,一部分用于公用,一部分用于官员作养廉银。但是,雍正的养廉银是为了治贪安民,还是为了“厚禄安官”?有学者认为,清初官员贪占是因为俸禄薄,甚低于明朝,因而要改变官贪的局面,必须实行养廉银补贴。这种解释不能令人信服。如果厚禄能养廉,那么为什么各朝各代都有禄厚的官员贪占,禄薄的官员不贪占的典型?学者陈光焱对清初官员俸禄的厚薄进行了考察,他得出的结论是:清初官员俸禄并非比明朝官员俸禄低和厚禄并不能养廉。厚禄无助于养廉,为什么厚禄养廉思想却经久不衰?为什么清朝雍正帝要实行养廉银制度?这还需要准确解释。一基本前科:“承前”和“约束条件”公元1644年,清兵入主中原,定都北京,标志着清朝统治的开始。入关之初,清朝统治者以小兵临大国,保持着如履薄冰的谨慎,励精图治,奋发向上。经过几代人的努力,出现了所谓的康乾盛世。自公元1661年至公元1796年凡136年,历经康、雍、乾三代帝王。雍正帝在康乾盛世中具有承前启后的地位。所谓“承前”,首先是指雍正帝从康熙帝晚期的皇位传承斗争中取得皇权。作为政治资源的皇权及其获取过程是雍正帝施政的政治条件。其次是指吏治腐败。清自康熙中期以来,康熙帝为政力求“宽仁为尚”,曾对大学士等说“治天下之道,以宽为本,若吹毛求疵,天下安得全无过失者”。加上各项财经制度不健全,给予贪劣朝臣可乘之机。在这种优容宽纵环境下,官吏贪剥有恃无恐,愈演愈烈,至康熙末年,亏空婪脏之案堆积如山,不可胜数。再次是指火耗征收盛行。清代火耗沿袭于明。明末清初的学者顾炎武在《钱粮论》中说:“火耗之所由名,其起于征银之代乎”。入关之初,为了收拢民心,发展经济,巩固统治,顺治皇帝采取了禁止征收火耗的政策。据清人王庆云所著《石渠余纪》载:“火耗起于前明,国初屡有严禁”。康熙帝晚年对征收火耗又采取姑息迁就的态度,《石渠余纪》载康熙四十八年(1709年)九月谕河南巡抚鹿佑曰:“所谓廉吏者,亦非一文不取之谓。若纤毫无所资给,则居常日用及家人胥役何以为生?如州县官只取一分火耗,此外不取,便称好官。若一概纠摘,则属吏不胜参矣”。最后是指国库亏空。康熙六十一年(1722年)雍正即位时,户部库银从康熙四十八年(1709年)的5000万两降至800万两。与此同时,地方亏欠也十分严重。总之,内外仓库,无不亏空。以上四个“承前”构成了雍正帝施政的“约束条件”。这四个约束条件对本文的分析框架具有重要的意义:第一个约束条件给定了皇权的绝对性。但是,获取皇权的过程使雍正从一个孤臣到一个孤君,对他的施政造成了极大影响。第二、第三、第四个约束条件是相互关联的。只要官吏腐败,税外之“税”的火耗征收势必增加,农民税负加重,税基萎缩,国库亏空。假如国库进一步亏空,那么势必动摇皇权的绝对性。由此可见,四个约束条件似乎构成了一个恶性循环链。显然,弥补亏空是解散此链条的最好突破口。从财富分配理论来说,国库亏空意味着社会财富不藏于国,或者说政府被分配的财富减少了。从宏观而言,由古代社会的经济结构特点决定,社会财富的初次分配是农民与政府之间的分配,其次是政府内部之间的分配,主要是政府与官吏之间的分配。假定古代社会的经济结构、产业特点、技术和人口数量不变,同时,假定社会财富的创造方式和财富总量不变,那么,根据前面雍正帝施政的第三、第四个约束条件可以判定,当时的社会财富已隐藏于官。从财政政策来说,增加国库收入的措施无非就是增收或减支。政府能否增加收入取决于宏观税负的重轻,能否减少支出取决于政府的职能范围的大小。在古代社会,政府的收入主要是向农民征收的田赋和徭役,而政府的支出主要用在宫廷内外官吏的俸禄。但是,是什么原因诱使雍正帝采用增收增支的财政政策?本文认为是下列三个因素:一是农民的名义负担低,但私征滥派严重,实际负担重。二是官吏表面上哭穷,但敛财有道,上下串通分肥,中饱私囊,生活阔绰。三是朋党丛生,危及政权。集团利益是朋党形成的根源,因此,打击朋党贵在消除集团利益,胜似釜底抽薪。一般情况下,单有上述三因素中的一个因素可能都不足以促使雍正帝迅速采取果敢措施来实行养廉银制度改革,但是,如果上述三个因素组合或重叠在一起发挥作用,那么帝国的财政制度不实行根本性改革,就很难维持帝国的正常统治和有效运转。而在雍正帝即位时,上述三个因素同时具备,并构成对国家财政和皇权的巨大压力。二体系中的理法因素以下将分析顺康时期的财政分配状况,以及上述三个因素对国家财政和皇权的巨大压力,从中探析雍正帝实行养廉银制度的起因。(一)其他地区的田赋从财政收入结构来看,清朝前期的财政收入主要有田赋、盐课、关税、杂赋四项,田赋所占比重最大。土地是古代社会的主要生产资料,土地数量的多少和产量的高低决定社会财富的多寡,从而决定田赋的多少。就每亩土地而言,田赋负担孰轻孰重,不仅取决于它的田赋数额(每亩土地被征银和征粮的数量),还取决于每亩土地的产量。如果前者占后者的比重较大,则赋重。反之亦然。顺康时期清朝政府的田赋产出比例到底有多大呢?《赋役全书》虽有详细的田赋科则规定,但是由于清代田制复杂,所载科则极为苛细,限于篇幅,这里不能把所有类型田地的田赋科则一一列出。为了便于说明问题,本文仅列各省的民赋田科则,如表1。从表1可见,各省的民赋田的税负征银最高的是浙江省,为二钱五分五厘,但其征米才三撮一斗九升。征米最多的是贵州省,为四斗五升,但其征银才一钱五分四厘。总之,各省的科则额不算高。梁方仲曾对中国历代人丁、田地、田赋进行了统计研究。根据他的研究结果可知,顺治十八年(1661年)全国田赋额水平为征银0.039两/亩,征粮0.0181石/亩;康熙二十四年(1685年)为征银0.04两/亩,征粮0.0071石/亩;雍正二年(1724年)为征银0.039两/亩,征粮0.0069石/亩,如表2所示。假定古代社会的经济结构、产业特点、技术和人口数量不变,史学界根据古籍残片资料,按照种植习惯,分成南方水稻区和北方旱作区两块,对各省、各地区粮食产量进行匡估,得到清朝1840年前清代各直省的粮食亩产在0.65～2.8石不等。根据货币史学家彭信威在《中国货币史》一书中列出1685年～1695年的米价1.3～0.8两/石来计算(本文取其平均值),可以估算出当时亩产的价值大致为0.325～1.4两。由此可得,顺康时期的田赋负担不高,不及亩产产量的10%。虽然薄赋惠及于民,但是最大受益者是地主,特别是官僚大地主,何况他们还享有免交赋役的特权,因为清政府除了征收田赋之外,还有徭役之征。清政府规定,在原则上,有土就有税,有丁就有役,而且还实行了均田均徭、摊丁入亩等讨好民众的财政政策;而在实施上,则择可税者税之,可役者役之。轻徭薄赋实质上轻徭不轻,薄赋不薄,因为还有很多赋外之赋和徭外之徭。府县的田赋科《赋役全书》是清朝初期田赋征收的基本制度,其所载的科则极为苛细,造成实际征收时无法遵循。为此,很多地方实行“折亩”政策,甚至从简处理。如《赋役全书》所载安徽省的主要科则如表3所示。到了县衙州府,田赋科则开始发生改变。如清初安徽省徽州府、宁国府和池州府的田赋科则额都有所增加,见表4。比较表3和表4可见,府县的田赋科则水平远高于省的平均水平。从理论上说,高出部分属于制度执行所致,虽合情合理,但加重了农民的负担。转运京仓和运转方向地丁收入除大部分征收银两之外,部分省份还征收实物,即漕粮,如山东、河南、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南等省。有的运往京仓,即正兑;有的运往通州仓,即改兑。由于各省存在地区差异,各省的漕粮标准也因地而异,这是为了弥补在转运过程中的各种损耗和应付漕粮附加。如果所征收的附加与转运过程中的各种损耗一致,那也合情合理,无可非议。但是实际征收的漕粮附加名目繁多,如正耗、船耗、轻赉、贴赠、席木、行粮、月粮、帮费、漕规、房费、河费等,而且征收数额远远超标及大部分流入私囊。实践征收中的火耗问题由于清代赋税征收以折色银为主,上缴国库之前,需要将碎银熔铸成锭,在熔铸过程中,难免有损耗。地方政府为了保证上供足额,在征收钱粮之时加派耗羡,即火耗。一般而言,加派火耗合情合理,但是,实践征收中,火耗征收的苛重及火耗的去向却成为史学界中的热门议题。从技术上而言,散碎银两熔化时的实际火耗损不足1%～2%,但州县所征火耗征收却多达20%～30%,有的甚至高达80%之多。类似于火耗的加派,还有雀耗、鼠耗。这些加派统称为耗羡,其中比重最大的是火耗,因而有史料和文献把火耗等同于耗羡。显然,繁重的耗羡也是农民负担的一种“赋外之赋”。《清朝文献通考·田赋考四》卷四称:“钱粮出于田亩之中,火耗加于钱粮之外”。除此之外,“因科则重繁,小民难以易知”,老百姓经常受州县官的种种盘剥。(二)鄂尔泰的织物的掳序官吏哭穷是清代官场上的普遍现象,因为清政府支付的俸禄远远不够他们的花销。量能授官,因官制禄,银米兼支是清朝支付官吏俸禄的总原则。表5是史学界一致公认的清朝历代皇帝沿用的在京官吏的俸禄标准。至于在外官员俸禄,除不支付禄米外,其俸银“与京官一例按品级颁发”。此标准与他们的实际花销相差多远?据《朱批谕旨》雍正九年(1731年)十一月初九两广总督高其倬奏,鄂尔泰是一位当时以廉洁闻名的杰出总督(属于从一品),他估计一年正常生活开支需要6000两。与此相比,一年180两的俸银和180斛的俸米简直是杯水车薪。清朝官员普遍哭穷,但事实上,他们过的是阔日子,因为他们敛财有方。下卷的节礼收入在清代,上下级官吏之间,从最底层的县丞到总督,都定期向上司呈送数目确定的白银作礼物,即规礼。这已成惯例。如一年中的“三节两寿”(三节是指端午、中秋和春节。两寿是指上司及其夫人的生辰)礼、新官到任的贺礼和拜见官员的表礼。还有漕规礼、关规礼、盐规礼和钱粮平头银,等等。一年中,下级所需要呈送规礼数目惊人。不同地方的衙门,不同级别的衙门,其陋规的收入也不尽相同。因为下级呈送规礼高低的标准跟上级的官位品级基本一致。表6就是广西巡抚衙门收受下属官员的节礼标准。与正俸相比,这些俸外之俸远远高于正俸。以江西巡抚为例,其一年的陋规收入为74400两,是正俸收入的480倍,是鄂尔泰开支标准的12.4倍。从源头上来说,这些俸外之俸都是来源于州县官之手,最终都由农民担负。盘剥百姓的手段作为地方父母官的州县官,其职责主要是负责国家赋税的征收。同时,他们还管理其所辖地区的商业活动,如监督盐、茶和其他政府专买商品的销售。由于州县官在任命上处于独一无二的位置,因此他们能操纵赋税制度和法律制度,创造出足以保证庞大官僚机构运作的收入。从创造收入途径而言,州县官只有两种选择:一是克扣财政支出;二是在征税过程中或市场交易中朘削百姓,其中后者是主要的途径。在征税过程中,州县官盘剥百姓的手段很多,而且很精妙。但不管什么手段,在本质上就是加派,亦称私派、科派。表7罗列了清朝州县官私派的各种盘剥手段,以及每种手段可以增收州县收入的大致数量。在征收实践中,州县官通常综合各种手段把百姓的劳动所得盘剥得一干二净。在表7的六种私派名目中,只有“公件”是光明正大的,剩下的除空袋补平有点卑劣,其他的名目都具有隐蔽性,难以发现。正因为这些手段的存在,清朝的州县官凭借其政治地位,结合陋规而创造出清代的“税外之税”。正是这种“税外之税”把农民的繁重负担与吏治的腐败连接起来。农民负担重的原因是耗羡加派增加,耗羡加派的原因是吏治腐败。吏治腐败的根源是追求耗羡加派,耗羡加派的后果就是百姓负担加重。百姓负担加重,财源逐渐下降,为了保证庞大官僚机构运转,耗羡加派继续增加,吏治就进一步腐败,农民负担进一步加重,财富进一步减少,依次循环,最后表现为国库亏空,财政危机。因此,耗羡加派、吏治腐败是清代财政祸害的主要根源。(三)康熙年间的明争暗斗康熙帝在六十多年的统治期间,作为统治者,他传奇般的宽厚仁慈史不绝书。但是,在最后几十年里,康熙帝因皇位传承危机感到焦头烂额。危机的源起在于太子胤礽的“二立二废”,从而燃起诸皇子觊觎储位的火把,各树朋党,互相倾轧。最初,表现在以太子胤礽为首的天下第一号的皇家集团、由大学士明珠等官僚集团支持的大阿哥(胤褆)集团和由议政大臣、历任兵部及户部尚书马齐支持的八阿哥(胤禩)集团之间的明争暗斗。到了康熙帝晚年,皇子夺嫡之争演变成八阿哥集团与胤禛集团之间的斗争。当胤禩为康熙帝所嫌,继嗣无望时,八阿哥集团领袖转移为胤禵,两党之争演变为胤禛与胤禵之间的斗争。最后,在这场尔虞我诈、你争我夺的九王夺嫡政治斗争中,胤禛继位成功。胤禛的继位并未宣告与八阿哥的斗争结束,而且斗争形式由表及里,从政治斗争转变到经济斗争。为了巩固皇权和稳定社会,雍正帝深知,在打击政敌和阻碍社会进步的官僚集团的同时,必须发展壮大自己。因此,巩固和发展财政是雍正帝登基之后的首要任务。综合前文的分析,雍正帝登基之时,面临财政亏空严重、官吏腐败盛行、农民负担繁重的严峻形势。对此,雍正帝知之甚悉。然而,所有这些问题的症结在于耗羡加派。加上朋党之争仍没停止,八阿哥集团虽然争储失败,但朝野上下,处处有人。相比之下,雍正帝的支持者可谓屈指可数,只有十三阿哥胤祥、隆科多、年羹尧、田文镜和李卫等。因此,雍正帝作出了如下的制度安排或政策选择:一是弥补亏空,缓解国库亏空的燃眉之急,同时也点起了刷新吏治的火把;二是耗羡归公,遏制私征滥派,降低农民实际负担;三是禁止陋规,整饬吏治,惩贪奖廉,设置养廉银;四是打击朋党,消除政敌。三以治标治党为中心,治标兼顾治本在雍正年间,上述制度安排起到了积极的财政效应。具体表现为四方面:一是财政状况得到改善。首先,弥补了亏空,户部库存明显增加。康熙六十一年(1722年),户部库存才800万两,而雍正年间高达6000万两,进一步扩充了帝国可使用资源存量。其次,地方公费有保障,改变了长期以来各级官府公私费用无所出的不正常的状况,使它们有了经常的、合法的经费来源,使清朝政府的财政制度进一步健全起来。二是缓解了农民负担。在实行耗羡归公的过程中,各省耗率得到普遍降低。与此同时,又对各项陋规进行了查禁和裁革,规定各级官吏除俸禄与养廉银以外,原则上不得另有所取,使得长时期以来漫无限制的私征滥派受到了约束,百姓的实际负担有所减轻,但是,名义税负则不然。三是强化了财政管理。实现火耗归公和养廉银制度,使税收附加走上了规范化的轨道,将制度外的财政资金纳入地方和中央的财政收支计划,从而强化了国家财政管理。四是澄清了吏治,消除了朋党,稳定了皇权。雍正帝一方面采用严刑峻法来对付贪官污吏,另一方面采用收打结合的办法打击朋党。同时,设置养廉银和奖励清正廉明的官吏,