公共行业顾客导向理念的趋同与辨析

公共行业顾客导向理念的趋同与辨析

20世纪60年代，美国哈佛商学院（hafnaldowittel）首次提出了“客户定位”的概念。他认为,当时绝大部分企业属于“产品导向”型,而非“顾客导向”型,它们过于关注企业产品而忽视顾客需求,大都患上了“营销近视症”,从而无法获得可持续增长。他还指出,企业若想长盛不衰,必须改变传统生产理念,建立以“顾客满意度”为导向、以满足“顾客需求”为宗旨的营销理念。无独有偶,政府部门长期垄断公共服务的供给,将公众视为公共服务的接受者或消费者,主观认定由政府生产或提供“规格统一”的公共服务能够满足公众的实际需要。公众对政府提供的公共服务只能被动接受,基本没有挑选余地。直到20世纪80年代,新公共管理改革将私人部门“顾客导向”理念引入公共部门,将政府服务的接受者视为“顾客”,强调政府公共服务职能应该紧密围绕“顾客需求”而展开,一切以顾客为中心,将顾客满意度视为政府运行的最大使命。总体看来,公私部门“顾客导向”理念在适用上具有较大的趋同性;然而,公私部门属于两个性质截然不同的领域,肩负着不同的利益、责任和义务,在适用“顾客导向”理念的进程中,凸显本质区别。一、商品生产者和服务提供者的选择“顾客导向”理念赋予公私部门的消费者享有知情权和选择权,并要求商品生产者或服务提供者对“顾客需求”做出快速回应。从这个角度观之,公私部门在适用“顾客导向”理念的过程中彰显以下三方面的趋同性。1.“顾客导向”理念在私人领域,顾客理所当然享有对欲购商品或服务的知情权。世界上绝大多数国家都出台了相关法律,从两个维度赋予顾客知情权。一方面,法律明确规定顾客享有知悉其购买、使用的商品或者接受的服务的真实情况的权利,顾客有权要求商品经营者提供商品的产地、生产者、价格、用途、主要成份、性能、规格、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书,以及售后服务的内容、规格、费用等相关信息;另一方面,法律同时规定商品生产者或经营者负有告知消费者上述信息的义务,即告知义务。从消费心理来看,顾客正式购买某件商品或消费某项服务之前,一般也会对其主要用途、产品质量、生产日期、售后服务态度以及生产厂家信誉等诸多信息进行详细了解。在私人领域,顾客的知情权是一项天经地义的合法权益。在公共领域,政府公共服务职能大都具有垄断性,政府部门一般提供批量化的、规格一致的公共服务。民众往往只能被动接受政府提供的公共服务,缺少获取诸如公共服务的来源、质量、效率等相关信息的途径和渠道,事实上丧失了对公共服务的知情权。将“顾客导向”理念引入公共部门,一方面,颠覆了以往公共部门“高高在上”的服务主导地位,将政府置于与民众同等的地位,昭示公共部门有责任和义务向“顾客”公开、透明地公布公共服务的来源、内容、质量、数量等相关信息。在西方新公共管理改革实践中,英国、美国、澳大利亚等国家无不将“公开公共服务信息”作为改善政府公共服务质量和品质的一项重要举措。比如,20世纪90年代英国梅杰政府的“公民宪章”第二条原则就明确规定:公共部门必须公开公共服务运作状况、服务状况以及服务成本等信息。另一方面,“顾客导向”理念将民众从消极、被动的公共服务接受者或消费者角色中解放出来,赋予民众对获取公共服务信息的知情权。政府再造大师奥斯本(Osborne)明确指出:“顾客需要获取关于不同服务提供者的质量和成本等有用的、可靠的、明确的信息。”2.“顾客导向”理念:从选择公共服务到引导顾客在私人领域,顾客可以从如下4个方面依法行使对商品或服务的选择权。第一,顾客有权自主选择商品生产者或者服务经营者。在市场竞争机制下,经常出现多个商品生产者生产同一种产品或者多个服务提供者出售同一种服务的现象。顾客有权自主选择由哪个厂家生产的商品或由哪些服务提供者提供的服务。第二,顾客有权自主选择商品种类或者服务方式。即顾客可以根据个人意愿自主选择想要购买的某种商品或者某项服务。第三,顾客有权自主决定是否购买某项商品或服务。顾客是自主的、独立的生活消费主体,有权利决定购买哪些商品和消费哪些服务。第四,顾客有权对商品或服务进行鉴别和挑选。在市场环境中,顾客可以通过“货比三家”的方式对商品或服务进行甄别与挑选,并自愿决定是否购买。在公共领域,“顾客导向”理念的引入,使得“顾客”能够通过对公共服务的内容和方式进行选择,以期影响甚至约束政府公共服务行为,并推动政府公共服务职能实现以下3个方面的转变。第一,将市场竞争机制引入公共服务领域。许多推行新公共管理改革的发达国家都将市场竞争机制导入公共服务领域,并将部分公共服务职能市场化,把政府公共服务职能的生产者角色与提供者角色分离开来,营造一种市场机制环境中的竞争格局,迫使公共部门之间、公私部门之间或者私人部门之间竞争性提供公共服务,从而提高公共服务的质量与效率。如此一来,“顾客”就可以在类似市场环境中,对多个服务部门提供的公共服务进行自主选择。第二,“顾客”可以通过政治选举影响政治官员和公共服务机构。如果政府官员或公共服务机构提供的公共服务不符合“顾客需求”,“顾客”可以通过合法的政治投票选举,重新选举自己满意的官员或机构。沃尔泽(Walzer)认为,民众转化为自主的顾客之后,“他们仅像顾客控制商品的生产者那样通过购买或不购买他们的产品来控制国家官员。”第三,“顾客”还可以通过“用脚投票”来选择自己满意的服务区域。“顾客”可以选择离开那些无法提供优质服务的区域,移居到那些有条件提供良好服务的地区。爱伯雷特(Albretch)将“顾客”形象描述为“脑海中携带一份‘成绩报告单’四处走动的人”,“这种‘成绩报告单’就是促使顾客决定是再一次接受这种服务还是去其他地方的根据。”3.“顾客导向”理念,将公共组织的服务诉求社会化在私人领域,早期“生产导向型”企业在市场交易活动中处于主导地位,企业主要关心如何扩大商品生产,并不在意所生产出来的商品是否符合顾客需求,顾客在市场交易中处于被动的从属地位。结果,导致企业生产的大量产品卖不出去,而消费者却难以购买到自己喜欢或真正需要的商品。“顾客导向”理念引入私人部门,使得市场环境逐步由以“企业主体”为中心向以“顾客客体”为中心转变,提升了顾客在市场交易中的地位。在生产者与消费者的关系上,顾客已然成为起重要支配作用的一方,衡量企业效率及其存在价值的决定权也逐渐转移到顾客手中。商品生产者或服务提供者纷纷以顾客消费意愿为导向,以顾客满意度为准绳,并通过多种市场调查以及提升售后服务质量等方式以获取顾客的真实购买意愿和消费动向,且将快速回应顾客消费需求作为自身立于不败之地的法宝。在公共领域,由于众多的繁文缛节以及繁琐的管理程序,导致公共服务部门无法对公众服务需求做出快速回应。将“顾客导向”理念引入公共部门,暗含着公共部门应该通过顾客调查、顾客参与或者与顾客直接交流等多种方式,尽可能全面了解顾客的服务需求,并最大限度地向顾客提供快速的、人性化的、便捷的公共服务。简言之,“就是当顾客需要服务时,公共组织能否提供便捷、迅速而亲切的服务;能否全力配合民众时间上的紧迫性。”不管是英国梅杰政府推行的“公民宪章”运动还是美国克林顿政府的“国家绩效评估”运动,无不彰显公共部门对公众需求的快速回应性。1997年,美国《顾客至上:为美国民众服务的标准》服务标准手册明确规定:“第一,明确机构正在服务或将要服务的顾客。第二,顾客需要怎样的服务?现存的政府公共服务,公众的满意度如何?为此进行全面调查。第三,设定服务基准,并测定结果。第四,建立信息、服务、投诉处理体系。第五,提供顾客投诉方法。”二、公共服务部门的转变“顾客导向”理念已经成为当前大部分国家推行政府管理改革的重要措施。诚然,将私人部门“顾客导向”理念引介到公共部门,撼动了公共服务部门的垄断地位,将其从高高在上的服务主导者角色矮化到与“顾客”处于平等地位的公共服务提供者角色;并且赋予“顾客”享有对公共服务的知情权和选择权,此举极富积极意义。但是,与私人部门相比,公共部门具有特殊的公共利益、责任机制以及运行方式,公私部门在适用“顾客导向”理念的过程中凸显以下四个方面的本质区别。1.“顾客”是公共部门的委托—两者对与服务提供者的性质持不同看法在私人领域,顾客与商品生产者或服务提供者之间是买方和卖方的关系,是顾客与市场之间的自主交易关系,两者处于平等的法律地位。各国法律法规对买方和卖方的相关权利义务都进行了规定与约束。法律法规规定商品生产者或服务提供者必须对顾客公开其产品或服务的必要信息;同时,也赋予顾客对所选商品或服务产品的知情权和选择权,以供顾客在市场环境中自主选择。如果买方和卖方进行公平、诚信交易,交易行为一旦结束,顾客和商品生产者或服务提供者之间的买卖关系也随之结束。如果商品生产者或服务提供者在商品交易过程中隐瞒了不利于消费者的信息,甚至是欺骗了顾客的合法权益,顾客则可以通过合法途径向商品生产者或服务提供者索取经济赔偿。经济赔偿事宜达成之后,两者之间的买卖关系也宣告终结。在公共领域,作为服务消费者的“顾客”与作为服务提供者的公共部门之间是一种委托——代理关系,并依次体现为“先抑后扬”的主次地位。根据代议民主制精神,“顾客”是国家权力的主体,公共部门权力来源于“顾客”的同意和授予,“顾客”向公共部门授权,使其获得行使国家权力的合法性基础;同时,“顾客”也期望从公共部门获得相应回报与服务。公共部门获得“顾客”同意和授权后,有责任向“顾客”提供必要的高质量服务,否则就违背了“顾客”授权的本意,从而失去其存在的合法性。从这个角度来看,“顾客”位于公共部门之上,是国家权力的委托者,而公共部门只是国家权力的代理者。但“顾客”将公共权力委托给公共部门的过程,同时也是赋予其统治权威的过程,公共部门推行管理或提供公共服务,无不以国家强制力和权威性作为坚实后盾。即便公共部门的管理行为违反了国家宪法或其他法律法规,在司法机关或行政复议机关变更或者撤销该违法行为之前,“顾客”还是必须服从公共部门的管理以及接受其提供的服务。从这个角度来看,公共部门又成为凌驾于“顾客”地位之上的管制部门。2.公共利益:顾客的个人利益在私人领域,商品生产者或服务提供者以追逐商业利润为根本目标,它们在商品生产或服务供给过程中十分注重顾客的私人利益,以“顾客导向”为指南,把顾客视为“上帝”,将迎合顾客利益作为获取高额利润的有效捷径。然而,任何实力雄厚、财力充裕的企业或经营者都不可能垄断整个市场份额,都无力满足所有顾客的利益,它们只能满足个体的、部分的或局部的顾客利益。对于顾客而言,它们只需根据自身利益做出需求选择,无需关注其他顾客同伴的利益,因此,顾客之间很难形成明确的、具体的、共识的公共利益。公共利益在私人部门被隐喻为所有顾客个人利益的加总,是一种极端抽象的、虚置化的集体利益。登哈特(Denhardt)曾经一针见血地指出:“在一个类似市场的场所中的个人选择优于基于共同价值观的集体选择。如果公共利益真的存在的话,那么它也只是(作为顾客的)公民在一个类似于市场的场景中所做出个人选择时的副产品。”而且,私人部门对个体顾客利益的极度追捧,很容易导致私人部门追逐短期利益和局部利益,不利于形成国家或集体的共同利益以及长远利益。在公共领域,作为“顾客”的民众有一种基于共同价值观的公共利益。公共利益源自于所有“顾客”对共同价值观的对话协商,绝不是个体自我利益的简单相加。阿普尔比(Applepy)曾经指出:“公共利益决不仅仅是所有私人利益的加总,也不是消去私人利益的各种加号和减号之后剩下的和。尽管公共利益并没有与私人利益完全分离,而且它源于具有许多私人利益的公民,但它是从私人利益内部和私人利益之间产生并且离开和超越了私人利益的某种有特色的东西,它可以使人类所能实现的某些最高抱负和最深切的信仰成为政府工作的焦点。”并且,公共利益被视为政府存在的主要理由之一,政府角色定位于“确保公共利益居于支配地位,即确保这些解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观。”公共部门不应该专门回应“顾客”自私的短期利益,而必须对作为“顾客”的全体民众的公共利益作出回应;应该帮助“顾客”创造一种共享利益和共同承担责任的氛围,从而形成集体的、共识的公共利益观念。恰如弗雷德里克森(Frederickson)所言,公共部门应该“不断地努力与民选的代表和公民一起去发现和明确地表达一种大众的利益或者共同的利益并且要促使政府去追求那种利益。”3.“顾客”的消费方式在私人领域,顾客是指那些具有购买意愿与消费潜力并且具备消费能力的人。消费者要想成为某件商品或某项服务的顾客,必须要有相应的购买能力;消费者若没有足够的货币支付能力,纵然有再奢侈的消费需求和购买意愿,势必出现现实中某些消费者拿着某些产品爱不释手、流连忘返却最终只能黯然离去的尴尬局面。私人领域将购买力视为顾客存在的前提条件,并有意无意地将顾客分成三五九等不同的消费群体。商品生产者或服务提供者为了迎合不同消费群体的购买力,分别生产不同档次的商品或提供不同档次的服务。有的提供高档消费服务,有的提供中档消费服务,有的提供低档消费服务。就拿汽车行业来说,既有高端消费者能够消费的法拉利、奔驰和宝马等等,也有低端消费者愿意消费的奇瑞QQ。即便是银行业系统,也为大金额储户开设了VIP专柜。总之,商品生产者或经营者都是根据顾客的购买力作为交易的前提,对于丧失购买能力的顾客而言,势必被挡在交易门槛之外。在私人领域,没有购买能力,就不存在顾客。在公共领域,“顾客”的消费方式远比私人领域复杂,政府部门必须视不同“顾客”的购买力提供不同的公共服务。对于公共服务机构而言,主要提供“纯公共服务”和“基本公共服务”及“一般公共服务”这三类公共服务,“顾客”也随之产生三种不同的消费方式。对于诸如国防、外交、国家安全等“纯公共服务”而言,它们具有典型的“非排他性”和“非竞争性”特征,国家完全免费提供,“顾客”无须为此支付货币,这是不需要购买力就能享受服务的消费方式,此乃“顾客”消费公共服务的第一种方式。对于诸如公共教育、公共卫生、社会保障、医疗保障等基本公共服务而言,世界上一些国家为了彰显民主宪政理念,让民众过上有尊严的生活,对基本公共服务越来越重视,并将其作为政府合法存在的托底责任,大都采取“政府出大头、民众出小头”的联合购买方式,“政府在这类服务的提供上要确保其范围的整体性和公共性,每一位公民都应机会均等地享有同等服务,要防止服务提供者对顾客进行‘筛选’。”此乃“顾客”消费公共服务的第二种方式。比如,当前我国的社会保障和医疗保险制度,虽然还存在不尽人意的因素,但与此前相比,无疑具有极大的进步性。对于诸如水电、煤气、交通等一般公共服务而言,“顾客”只能支付货币量力购买,这是“顾客”消费公共服务的第三种方式。即便如此,相关行政管理部门对服务提供者也肩负监督管理职能。4.“顾客”的法制观念及公民精神在私人领域,虽然顾客与企业或商品经营者在交易过程中处于平等的法律地位。但是,顾客与市场之间的交易过程,更多体现为顾客行使消费者权益的过程,顾客享有的权利远远多于所担负的义务。从一定程度上来看,顾客用货币在市场环境中换取了更多的权利,他们享有的权利与承担的义务完全不对等。就我国而言,《中华人民共和国消费者权益保护法》第二章赋予了顾客“安全保障权、知悉真情权、自主选择权、公平交易权、获得赔偿权、依法结社权、获得知识权、维护尊严和民族习惯权、监督批评权”等9项权益,为消费者在市场交易过程中遭受损害时提供了法律依据。然而,我国《消费者权益保护法》却只规定顾客负有“遵守法律、法规和社会公德;爱护商品,尊重经营者的劳动和服务;按照说明书正确安装、使用和维护商品,按照服务规则接受服务;依法投诉或者起诉,并承担相应的举证责任”等4项抽象责任。在公共领域,“顾客”特指政府公共服务的消费者,与私人领域的顾客相比,他们享有更多的权利,同时也像其他公民一样,必须承担更多的责任义务,他们既是权利的享有者,又是义务的承担者。一般而言,公共领域的“顾客”除了享受政府提供的公共服务之外,还应该承担作为一国合法公民所必须担负的责任义务。美国行政学家乔治·弗雷德里克森(Frederickson