疫情背景下江门市政府地摊 经济治理问题思考与研究

绪论1.1研究背景自从新冠疫情爆发之后，人们生活和社会经济遭受到了严重冲击，在2020年3月起，中央和地方为了保障社会民生就业、缓解就业的压力，开始放松了此前对地摊经济的政策。在去年的全国文明城市测评指标中，中央文明办已经不将占道经营等作为考核的标准。随后几个省份纷纷效仿中央，去开展这项活动。多个地方的开放加上国家政策的放松，全国各地掀起了一股“地摊热”的现象。2020年6月，李克强总理在考察山东的时候也指出在市场规范化的同时，赞扬当地为经营个体松绑、鼓励自主创业就业的行为。但是在这以前，“地摊”现象因为影响市容环境、影响交通等问题而被人所诟病的问题，在往期的新闻报道中，其现象也都是负面的。而在疫情以后，才真正将地摊经济的积极方面上升到改善民生生活、扩充就业机会的高度。国家为了刺激国民生产、发展国民经济、满足人民生活的需求、扩充就业岗位，容许个体户经营者摆设摊点、流动经营。这一做法解决了现如今我国因疫情而发生的大量失业问题，拉动了经济的增长。但回归到本身，问题依然存在，央视、人民日报等官媒纷纷开始提醒和告诫地方政府们，地摊经济可以有序的进行升温，但是一定不可盲目的发热。我们一开始鼓励地摊经济的初衷是什么？地摊经济解决的当前问题是什么？地摊经济又会带来什么新的问题呢？对于一些政府部门来说，他们又该如何去推进地摊经济的良性发展呢？许多的问题，都值得我们去理性的思考、分析探索。基于以上的背景，本文对江门市政府对地摊经济的治理问题开展了研究。1.2研究意义地摊经济治理对于城市的发展来说，有积极效应和消极效应。非法占用交通通道、摊位附近乱丢乱放垃圾、夜市类地摊带来的噪音环境污染问题等，在一定程度上影响了附近市民的生活。执法部门在面对流动经营者治理问题时，取得的效果也是不尽人意，导致了地摊经济治理问题成为了城市管理中一大难点。虽然地摊经济带来的经济效益微乎其微，但是却有重大的意义。本文以江门市作为个案研究，主要对在现阶段地摊经济治理中遇到的问题进行分析、研究，与此同时，针对问题做出分析的对策，具有现实的意义。首先，江门市是一座高消费低收入的城市，导致了经营小本买卖作为副业的人数众多，以江门市作为个案去研究是具有代表性的，它可以间接反映出全国各地地摊经济治理上的许多问题，有参考的价值。转变政府治理的观念、健全法律法规、开通民众监督渠道、科学规划流动经营者的便民服务摆卖点等有助于去解决地摊经济中的现实问题。其次，进行地摊经济的治理问题研究，有助于提高江门市城市治理水平，提升市容秩序，提高城市颜值。本文强调多元主体协同治理、转变治理理念等一系列措施都有助于江门市实现有效治理。再次，正是因为有了地摊经济的存在，为附近的市民带来了便利，为那些流动人口提供了就业的岗位和方向，缓解了因为疫情的问题而带来的民生问题，因此，地摊经济所带来的积极效应是无法忽视的，在此疫情之下，地摊经济的发展就具有很重要的意义了。1.3国内外研究综述1.3.1国内的研究状况国内的学者对地摊经济的研究很早就开始了，成果众多。根据作者所搜集到的文献资料，从以下方面进行分析：首先，关于地摊经济存在的必要性和合理性研究。陈业宏、王岩认为地摊经济是指流动的外来人群或者本市低收入人群，为了在当地生存发展而采取的一种低成本的经济模式，即城市弱势群体在街头通过自己劳动，去向社会提供服务或销售商品来获利谋生。徐施烨提到疫情的发生给全球经济都带来了严重的影响，导致相关产业链萎缩，大量的群众面临失业。而促进“地摊经济”的发展来拉动消费，是顺应了疫情常态化防控要求，能够促进城市经济进一步繁荣。REF_Ref2527\r\h[2]其次，关于地摊经济治理模式的研究。薛华勇认为流动摊贩是公民的权力，政府只有做出明确的规定，通过规范、制度与观念的革新，摊贩的权利才能得到真正的保障，地摊经济治理的难题才能从根本上得到破解。REF_Ref2557\r\h[3]周继洋提出通过政府创新弹性管理模式、鼓励特色地摊发展、培育地摊文化等措施因地制宜促进地摊经济迈入高质量发展新时代。REF_Ref2586\r\h[4]再次，关于地摊经济治理手段的研究。周晓穗、吴晓在《流动摊贩的时空分布特征研究——兼议流动摊贩包容性治理策略》中，提及到政府需要从包容性治理的角度去提出城市治理的手段以及策略。REF_Ref2628\r\h[5]庞明礼、陈念平认为城管执法在整洁有序、社会稳定、执法规范以及自身利益、摊贩生存、社会偏好之间运用好尺度拿捏的策略，以一种非制度化的方式调和了城市公共空间不同阶层间的冲突矛盾。REF_Ref3210\r\h[6]吴浩宇、崔占峰以共建、共治、共享的角度去提出了在进城流动商贩治理领域采取制度控制、组织控制、自我控制等举措，让流动商贩遵守城市治理规章变成一种行为习惯。REF_Ref2772\r\h[7]刘福元很重视市民参与流动摊贩治理的评价，认为制定一套完善的考核机制，有利于提高地摊经济治理的效果，而市民参与是行政执法人员考核的重要内容，应将市民评价纳入行政执法人员考核体系中，并且要完善市民打分程序，加强市民对行政执法人员不作为的监督，改善行政执法人员和摊贩两者之间的关系。REF_Ref2795\r\h[8]1.3.2国外的研究状况目前国外对此类题目的研究很少，这恰恰说明了在国外这类问题是不突出的。根据所掌握的资料分析，主要从现象的认识以及治理模式两个角度入手。首先，针对地摊经济现象的认识。威廉·姆斯认为流动摊贩未来也会一直存在于城市中，其存在是具有必然性的。REF_Ref2952\r\h[9]瑞安·托马斯·德夫林也表示流动摊贩的存在不会受到国家的发达程度影响，流动摊贩已经成为了城市街道经济的常态。REF_Ref2975\r\h[10]Gaber通过对美国的流动商贩的研究，认为流动商贩在为低收入的人群提供性价比高、廉价的商品，让附近的市民可以更加便捷的购物等积极方面。REF_Ref4282\r\h[11]其次，地摊经济治理模式的研究。汉森认为政府在治理过程中存在不公平的情况，有时为了城市或行政执法人员形象会对流动摊贩进行打击和负面宣传，这是种不好的治理理念。REF_Ref3001\r\h[12]罗弗经过对多国城市摊贩治理进行对比研究，分析了各自的利弊后提出了一种新的治理模式，他认为“许可证”和便民服务摆卖点并行的模式会有利于流动摊贩的有效治理。REF_Ref3020\r\h[13]Kamunyori通过对肯尼亚流动摊贩的研究，认为只有国家、城市、街道多元主体协同治理才可以解决治理模式的问题，并且还要拓展摊贩们的诉求渠道和方式。REF_Ref5141\r\h[14]Skinner在研究南非的流动摊贩时候发现，当地的政府对流动摊贩的态度不是管制而是通过引导他们的经营行为逐渐正规化。政府和摊贩组织相互合作，主要表现为有政府去提供各种各样的基础设施和保障，摊贩组织就承担了任务的实施。REF_Ref5840\r\h[15]1.3.3文献述评综上所述，国内外的学者都对地摊经济的治理有自己的研究角度。对于国外的学者是偏向于用一种包容性治理的角度去承认流动经营者的必要性，承认流动经营者在城市发展中所带来的积极作用会大于消极作用。地摊经济在一定程度上弥补了市场中的一些不足和空缺，为低收入人群提供了更多的可就业机会，也为市民提供了购物的便利。而当前国内的学者主要是从地摊经济的合理性，治理模式以及治理的手段去分析研究，但是仍然具有一些不足：第一，在疫情爆发之前，国内的研究主要是以流动经营者和执法人员之间的矛盾作为背景，在爆发之后，特别是2020年中央和地方的政策开始对地摊经济的松动之后，研究的成果还尚有些少。第二，目前的研究成果大多只是停留在理论层面，针对具体的措施的实践较少。第三，研究的方向，提出的措施大多是针对政府的，比较少有看到针对经营者以及市民方面去提出治理措施。1.3.4发展趋势对于地摊经济的治理要实行多元主体协同治理措施是城市发展的重要一环。以往都是政府单方面去管理，导致地摊经济治理陷入死循环，无法满足城市发展的需要。多元主体协同治理就成了必要的发展趋势，只有做到政府、经营者、市民多方合作，共享共治共建，才能够促进城市的良性发展。1.4研究的思路及研究方法1.4.1研究的思路根据国内外学者对地摊经济现有的研究成果，结合疫情后国家的政策，发现对地摊经济的研究还是有些不足。以前大多是研究执法人员和经营者之间的问题，具有一定的局限性，与目前国家鼓励摆地摊这一热点事件没有未得到很好的衔接。本文通过实地去走访调查来获取更多关于地摊经济在实践的过程中得出的问题，根据理论来结合实际情况，来进行研究。1.4.2研究方法首先，文献研究法。通过CNKI数据库平台等多个渠道和途径，收集、归纳整理有关城市地摊经济的有关文献资料、政府公开信息、新闻报道等，初步掌握现阶段学术界对地摊经济治理研究的现状，分析前人的研究成果，进而来发现问题，为后面的写作提供了参考价值。其次，问卷调查法。本文的调查问卷主要面向本市的流动经营者以及附近市民发放调查问卷，了解他们的基本情况，收集他们对江门市地摊经济治理的意见以及附近的市民参与地摊经济治理的情况和满意度，其中针对流动经营者共设计了15个问题，针对附近市民设计了14个问题，主要通过实地调研渠道发放问卷，发放了150份，统计共收回了143份，通过分析调查问卷中的数据，为本文提供了研究的数据。再次，实地调研法。在春节前，以江门市各大经营者聚集的街道为重点，科学规划观察调研路线，从三区四市中选取经营者最集中的江海区、蓬江区进行深入了解地摊经济管理的基本情况和观察执法现场，用自己最直观的感受去了解地摊经济的现状，找出存在的问题。2相关概念及理论综述2.1相关概念2.1.1地摊经济地摊经济，是指通过摆地摊的方式来售卖商品或者服务，从而获得经济收入来源的一种经济形式。地摊经济由于饱受公众的争议，被视为是城市的一种边缘经济形式，由于地摊经济大多是进行流动经营，没有营业执照，一直是影响城市面貌和环境的重要因素，所以经营过程中容易与政府部门之间发生冲突，成为城市发展治理中一大难题，但地摊经济有其独一无二的优势，在经济危机背景下能一定程度上缓解就业压力。在疫情防控从应急状态向常态化状态转变的过程中，由于就业门槛低、失败风险低、经营更加灵活、品类多样性、形式多元化等独特优势，摆地摊成为当时就业岗位的重要方式之一。地摊经济不要求经营者有很高的技能水平，他们大多是失业者或其他低收入人群，因此地摊经济的就业门槛很低。因为地摊经济可以根据时间和人流量的变化来调整经营时间和地点，也可以根据消费者的需求来调整自己的商品，所以地摊经济也具有流动性和适应性的特点。2.1.2公共治理公共治理是政府理论研究的一个重要方面。换言之，治理就是在一定范围内合法地行使政府权力。公共治理侧重于以共同目标作为前提的共同行为，不同的实施主体发挥自身的优势，实现目标的过程。社会公共组织的力量在社会实践中不断增强，在解决社会问题中也发挥着举足轻重的作用，让研究人员将研究重点从如何去提高政府部门治理能力和水平延伸到如何将多方社会力量协调参与到治理能力和治理水平提高之中，由此开始对公共治理的相关的研究。在某种程度上，鉴于中国当前的社会和经济发展，公共治理理论是否适用于中国，学术界仍有争论。就本篇文章而言，此次地摊经济的过热现象是在疫情冲击和政策执行的背景下衍生出来的情况。市场反应过热也决定了地摊经济的爆发式增长肯定会带来相当多的问题。对地摊经济的治理单单依赖公共部门会出现治理不善等情况，良好的治理很难实现。甚至在某些时候，情况会朝着相反的方向发展。要实现社会良好治理，必须要有完善强大的多元治理主体以及各主体之间的协作关系和民主合作的精神。[16]2.2理论综述2.2.1政府流程再造理论政府流程再造理论要求政府在进行工作过程中要从管理转变为治理，进而去提高公民、社会组织在城市管理活动中的参与度，这实际上就是政府流程再造的过程，因此本文会针对对政府流程再造理论进行研究探讨。汪玉凯、张勇进将政务流程分为三类，一是面向公众的服务流程，二是面向政府后台的支撑流程，三是负责统筹协调及控制的管理流程。[17]政府组织结构下的政务办理流程具有诸多问题，应进行流程再造。政府流程再造理论中的三类政务流程在地摊经济治理中可以找到所对应流程，如服务流程是对流动经营者管理的过程，支撑流程即城市执法管理部门中人员、资源管理的过程，管理流程是地摊经济治理过程中相关部门的配合、协调及管理效果控制过程。因此精细化管理可以借助政府流程再造理论作为基础，来实现管理目标。2.2.2新公共管理理论新公共管理理论表明了以下三点：第一，政府强调以消费者为先的目标。所有公民都被视为享受公共服务的“客户”，政府在“商业”领域追求公民满意的标准，致力于提供最高效的公共服务。第二，新公共管理理论的代表是美国的学者戴维·奥斯本（DavidOsborne）及特德·盖布勒（TedGaebler）。他们将政府职能概括为政府应“掌舵”而不是“划桨”，应讲究效果并按效果拨款、应满足顾客的需要、应预防而不是治疗、鼓励公众参与管理等十个方面。[18]政府是政策制定者而不是执行者，应该去优化政府的职能，实现管理主体多元化。第三，创新政府公共管理的手段，允许企业通过竞争的形式提供公共服务，组织协调多方力量参与决策和管理，实现公共利益的最大化。用辩证的方法看待新公共管理理论，对政府的改革和流动经营者的有效管理提供了一些方法。一是政府要服务流动经营者，考虑其需求，引导公民个人、志愿组织等多元主体加入到城市管理中，以解决地摊经济的现实问题；二是，随着管理主体市场竞争机制和以结果为主的绩效考核机制的引入，管理方法做到以人为本，人性化执法，来求得个人利益和公共利益的平衡，从而实现地摊经济治理与城市管理效果的双贏。2.3.3协同治理理论协同治理是指一个系统中的各要素之间的相互配合的过程。当这些系统配合工作时，才能保持整个系统稳定和平衡，从而创造新的效果，并最终将整个系统处于一个增值空间。协同治理是政府解决公共问题的一种创新方式。协同治理具有以下四个特点：一是治理主体多元化；二是各个子系统协同工作；三是各个系统内部是协同工作；四是规则是共同参与制定的。协同治理理论对地摊经济治理的启示：首先，地摊经济治理涉及到了政府、经营者、市民和第三方管理机构等多个要素，如果想要去实现地摊经济有序发展，就要各个要素之间相互配合协作，寻求平衡稳定的状态。在这个状态中，来降低政府在治理方面投入的成本，减少执法部门投入的精力，从而达到最优的状态，出现新的治理效果。其次，政府、经营者、市民和第三方管理机构等多个要素应注重组织的内部协调工作。同时，作为政府，应引导各要素共同制定协同规则，增加协同效能，使得地摊经济治理处于一个增值的状态。3江门市地摊经济治理现状、问题、原因3.1江门市地摊经济治理现状3.1.1政策法规以下是近些年来，有关流动经营的一下相关的政策法规。在我国疫情得到控制之后，地摊经济火速升温，大多因为我国逐步放宽地摊经济的政策。李克强总理在着重指出规范化的同时点赞为经营个体松绑、鼓励自主创业就业的行为，给地摊经济的发展又添了一把火，在此之后，江门市出台相关政策，明确在规划的区域内鼓励地摊经济有序发展。表3-1相关政策法规名称时间内容国务院《无证无照经营查处办法》2017年10月1日在县级以上地方人民政府指定的场所和时间，销售农副产品、日常生活用品，或者个人利用自己的技能从事依法无须取得许可的便民劳务活动。[19]全国文明城市测评2020年5月27日不再将占道经营、马路市场、流动商贩列为考核内容记者会2020年5月28日总理高度赞扬西安成都设地摊摊位促进就业的措施，并把地摊经济称为“人间烟火、中国生机”《蓬江区城市管理统筹疫情防控助力经济发展措施（试行）》2020年6月7日在不影响公共安全、交通秩序、环境卫生，不占用盲道和消防通道，不侵害他人利益，做好疫情防控和食品安全等工作的前提下，按照“一街一策、一点一策”的原则，允许商户分时段、分地段越门经营，允许设置马路市场供商户临时摆摊，允许流动经营者指定区域贩卖经营，允许大型商场综合体开展占道促销，保障民生需求，助力经济发展。[20]《江门市推动夜间经济发展实施方案》2020年6月16日加强规划引领，因地制宜，合理引导全市夜间经济布局；实施行政审批创新机制；实施商业活动宽容监管；实施交通管理夜间服务；实施城市照明提升工程；实施夜间安全防控服务等[21]3.1.2江门市城市管理行政执法的方式综合执法根据省政府《关于在江门市开展城市管理综合行政执法工作的公告》，江门市各区城市综合管理部门集中行使市容环境卫生、城乡规划、城市建设及燃气、市政园林、城市绿化管理等行政处罚及监督检查或省政府规定的其他执法职能。城市综合管理部门集中行使城市管理执法职能后，原城市管理综合执法部门不再行使城市管理执法职能，做出的行政处罚决定仍然无效。江门市城市管理综合执法监督分局负责指导、监督各区城市管理综合执法，各区城市综合管理机关由辖区城市管理综合执法负责实施。社会协助执法江门市率先建成市、区、镇、社区四级联动的数字化城管系统建设，尽可能地整合和利用现有城管信息系统作为综合执法服务，并实行了视频监控系统、移动执法等扩展系统，与“12345服务热线”平台、重要街区及市场周边视频监控系统的有效对接。仅在2021年，数字城管系统就办理各类业务2.15万件（其中“12345热线”办理6074件），办结率达到95%。江门市城市管理和综合执法局.2021年度行政执法数据[M].江门江门市城市管理和综合执法局.2021年度行政执法数据[M].江门.2021疏堵结合执法江门市政府为了引导流动经营者从非正规经营走向正规经营，设置了临时疏导点和管理标准。该标准强调要保障低收入群体，优先解决低收入群体的生计问题，准许经营自产自销的农产品，杜绝搞地寻租现象。同时，还指出城市管理执法部门在执法时，务必落实卫生保洁、市容规范等日常管理工作，早做预判、提前谋划、制定方案，不仅为地摊经济治理创造条件，还规定范围，突出“治理有序”和“不妨碍交通出行”等原则，不让使地摊经济的消极效应无序滋生蔓延。在疏导点的选址、货品种类等方面也要有所侧重点，要尽量避免商铺和流动经营者的恶性竞争，以防出现“扶起地摊、压倒商铺”的不良现象。江门市政府针对各区各街的群众需求，出台了《措施》，允许流动经营者在指定区域贩卖经营，同时，结合实际情况，江门市设置了一批疏导点，对疏导点内的摊点划设统一的编号，规定经营时间，给予疏导区内的经营者发放“便民服务安置点”牌，联合多个部门开展巡查、定期指导管理的方式，优化解决疏导点内出现的市容环境、交通通行、经营秩序、食品安全及经营。江门市的经营地点、经营时间如表3-2。表3-2江门市“四允许”第一批放宽管控区域序号地点经营时段经营区域经营范围1东湖广场18：00-23：00东湖广场前人行道小玩具、日用杂货2东湖公园北门东湖公园北门人行道天桥一侧3礼乐桥底周六、日6：00-18：00两侧人行道以及桥底旧货、古玩类4滨江绿道18：00-23：00驿站周边区域小玩具、日用杂货5蓬莱路9：00-22：00店铺前人行道内越门经营通讯电子产品6潮江路（东华二路-东湖公园东门）花鸟虫鱼7江华一路9：00-24：00餐饮、服装、电器8潮江路（东华二路-炮台南路）餐饮服务9永盛新村10启明路11汴溪中路12天河中路13海逸城邦周边店铺续表3-2江门市“四允许”第一批放宽管控区域序号地点经营时段经营区域经营范围14院士路9：00-22：00店铺前人行道内越门经营餐饮、服装、干货等15高沙三街6：00-12：0016：00-22：00人行道以内水果、蔬菜数据来源：江门市城市管理和综合执法局/建立疏导点这个方式通过规划协调城市公共空间，给予流动经营者们一个合理的生存空间，以达到良性治理效果。虽然这种治理方式在现实生活中应用的比较广泛，但“疏”的科学性还不足够，会导致如疏导点选址不科学、摊位入驻率低、治理效果达不到预期等问题频出。除了疏导点以外，其余区域均被认定为禁止区，全面实行禁摊管理。江门市城市管理和综合执法局对于对其他未取得批准擅自占道经营的人员，执法部门将对其进行劝离或清理，以确保道路畅通，不影响市容秩序。调集一定的执法力量，集中联合整治和日常巡查相结合，以劝离为主、处罚为辅，虽不能完全杜绝，但也取得一定的成效。3.1.3治理取得的效果江门市按照“方便群众、合理布局”的原则，由空间规划、市场管控、公共执法、公安交警等确定流动经营者的控制区和禁摊区。禁摊区实行禁摊管理，严格控制流动经营。在严格管控无序摊点的基础上，江门市政府按照“以禁为主，疏堵结合”的要求，按照“包容审慎，柔性执法”的原则，结合流动经营特点，就近利用闲置地块，在控制区内设置流动疏导点。让疏导区能够有效补充周边商业配套缺失的部分，在满足群众生活、饮食等消费需求的同时，也为部分低收入人群提供了新出路。总的来说，江门市政府通过“疏堵结合”的治理模式，解决了流动经营者流动性大、经营无序的问题，改善了江门市市容环境，也提升了市民幸福感、满意度。3.1.4江门市市民和流动经营者参与地摊经济治理的态度（1）地摊经济治理调查问卷的发放、回收及样本描述由于问卷参与者的身份会对设计的问题和结果有较大的影响，本次调查分别设计了针对流动经营者和市民的两份问卷。问卷主要包括两个部分，一是经营者的基本信息，对经营者的年龄、受教育的程度、收入等进行了解，二是针对商品种类、消费频次、消费意愿、地摊治理等方面对江门市地摊经济问题进行调查。此次研究所用调研数据主要通过实地调研渠道发放问卷，共发放了150份，其中流动经营者75份，附近市民75份；统计共收回了143份，包括流动经营者71份，附近市民72份。实地调研是在2021年12月份、2022年1月份这两个月中，每个月利用7天时间分别在三个聚集区进行问卷调查，形式选用了问卷填写和个案访谈。调查对象是三个聚集区域中的市民和地摊经营者等。对消费群体进行问卷调查，主要是采用随机抽样、偶遇抽样；对经营者主要是个案访谈和问卷相结合的形式。实地调研两个月发放的问卷数量各是74份、76份，三个月回收的有效问卷数量各是72份、71份，总的有效问卷率是95.33%，具体情况见表3-3。表3-3调查问卷发放情况区域发放/份（12月份）回收/份（12月份）发放/份（1月份）回收/份（1月份）蓬江区五邑城27262724江海区中沙市场22222221新会区南隅路25242726数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得在把对上述三个区域进行调查走访和回收的问卷进行整理后发现，从年龄来看，80后进入地摊行业的占比最高为29%，其次是相差不多的70后和90后，分别占比25%和27%，说明地摊从业者年龄均匀分布在70-90年代且有年轻化趋势；从商品种类来看，最具市场的商品是食品小吃（包括蔬菜水果）类，有83%的人勾选了该选项，其次为服饰鞋包等。（2）江门市市民对在地摊进行消费的意愿是持积极态度，具体情况看图3-1。

数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得图3-1江门市市民在流动经营者上购买频率图3-1可以看出，江门市市民只有少部分的人从未购买过流动经营者的商品；超过一半的人偶尔会在流动经营者上购买商品，他们表示在上下班的路上经常会看到路边的流动经营者，在那里买东西会觉得很方便，节省掉一部分的时间成本，会选择去购买些生活用品或者水果等，另外的那部分市民表示自己居住的地方，附近就有流动经营者的便民服务摆卖点，会经常去逛一下，而且在便民服务摆卖点内的商品比较多，会涉及到生活的很多方面，所以购买频率也较高。（3）江门市市民对流动经营者摆摊的态度是认为可以摆摊，但是需要有关部门加强管理，如图3-2所示。数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得图3-2江门市市民对流动经营者摆摊的态度江门市市民对流动经营者摆摊的态度分为四种：80%的市民表示支持摆摊，但仍然需要加强管理，他们表示流动经营者的出现的确方便了生活，但也带来了噪音污染和生活垃圾的问题，会影响到自己。9%的市民表示建设文明城市需要去禁止摆摊、禁止流动经营，有利于我们的城市更加良性的发展。8%的市民表示自己赞成摆摊，这部分市民认为地摊经济能够在疫情期间提供个别更多的就业机会，增加了城市的烟火气。可以看出，一个城市的发展和市民的生活都离不开地摊经济，需要加强对地摊经济的良性治理。（4）流动经营者对江门市执法部门执法文明程度的满意度一般，如图3-3所示。数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得图3-3流动经营者对江门市执法部门执法文明程度的满意度在对江门市城市管理和综合执法局执法文明程度的满意度调查上，75名受访者其中2人选择“非常满意”，约占2.67%。有12人表示比较满意，占16%。有45人认为执法文明程度一般，占60%。有10人不满意执法部门的执法文明程度，占13.33%。另外还有6人非常不满意，占8%。可见流动经营者对于江门市执法部门执法文明程度满意度较低。3.2江门市地摊经济治理中存在的问题在疫情时期，地摊经济一时热度暴涨，在国家出台政策来加速复业复工，也给城市的治理带来了很大的挑战。3.2.1行政执法部门治理的执法资源分配不均江门全市下辖3个区、4个县级市，总面积有9505平方公里，2021年统计的常住人口有348.18万人，流动人口有52.29万人。江门市城市管理和综合执法局.统计年鉴[M].江门.2020.根据2008年住建部公布的《城镇市容环境卫生劳动定额》中的相关规定：“市容环境卫生监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”来配置。[23]以此江门市应该配备1200到江门市城市管理和综合执法局.统计年鉴[M].江门.2020.目前江门市对地摊经济的治理还是按照城市道路条件进行执法布控。从实地调研中发现，执法人员的值班状况受到道路情况的影响，导致所对应区域地摊经济治理的情况也有较大差距。其中，执法车巡逻的过程中以主次干道为重点，执法人员长期停留的区域范围有限，如江门一汇广场、江门新会名人广场、白沙公园等，违规占道经营的流动经营者较少，而位于城市主次干道以外的支路或者小巷处执法布控不足。在支路偶尔还会有执法车定期进行巡逻，而一些小巷由于街道狭窄，不便于执法车通行，执法人员巡逻不到位或者巡逻规律被经营者了解到，导致了违法震慑力大减，流动经营者占道经营、擅自霸占路面的情况仍时有发生。不管是执法车进行巡逻或者是执法人员步行巡逻都是由人力去控制的，执法布控的成效受到执法人员数量的限制，很难实现所有时段所有路段全覆盖。实地调研发现，在人流量大的区域，执法人员值班情况对流动经营者的影响较大，故而在不同的时间段，公共场所市貌管理标准执行也有差别。目前江门市各执法队伍根据辖区情况安排执法人员，总体上以日间执勤为主，导致此期间街面执勤人员较多，其他时段相对较少。然而午间和傍晚也正是流动经营最旺盛的时段，他们都趁着执法力量较弱的时机进行经营，造成交通拥堵，形成安全隐患，影响公共场所容貌。3.2.2流动经营者和市民对行政执法人员的负面认识问卷调查中市民对执法人员开展工作态度调查结果显示，绝大多数民众并不认可执法人员的对于违规占道经营劝导甚至执法工作，仅40%的人选择不参与围观，相信政府公信力，还有一部分的人不认为违规占道经营这种行为是违反法律法规的（其中有18%的人认为流动经营者做生意不容易，不应从重处罚；12%的人表示应该根据事实进行是非判断，忽略了违规占道这种行为本身已经是违反行政法规事实）。数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得图3-4市民对执法人员开展工作态度对流动经营者进行管理是城市管理中较容易引发社会舆论的领域之一，导致了流动经营者对行政执法人员的认识是负面的，有近一半的经营者以迂回战术、打游击战等方式，来暂时躲避执法人员，等到执法人员走了又迅速进行摆摊经营。此外，市民对政府执法管理方式的认同度不高，对流动经营者违规占道经营的行为认定是否违法不清晰。据调查提出，行政执法人员的自身综合素质差异比较大，部分人员会出现法律意识不够的情况，表现在对执法程序不够了解和不够重视。在执法过程中，容易出现执法错误的情况。这会对政府的权威产生负面影响，甚至是对执法威慑力的打击。另一方面是执法过程中突发事件发生频率多，要求行政执法人员法律素质较高。在整治街头流动经营者中，罚款、没收工具等强制措施使用的频率较高，且该类措施需要现场制作笔录及行政强制措施决定书，并在现场给予相关的文书。但在实际过程中，由于部分经营者抗拒执法，而导致现场秩序混乱，相对困难的现场制作文书。目前执法人员执法人员在流动经营者中的认同度和支持度不高，由于执法人员执法不当导致的突发事件，极容易让他们对行政执法人员产生负面认识以及对执法人员部门形象造成巨大冲击。3.2.3多元主体协同治理作用发挥不足城市管理从来都不是独立存在的，而应该是与当地人民群众息息相关的。公众的积极参与不仅能提高自我管理的能力，还可以倒逼政府去进行改革，优化职能，确保政府在公共决策的问题上更加科学民主，构建有法治理念的公共服务型政府。然而与期望相违背的是，当前江门市的市民对地摊经济治理的参与度不够，在问卷调查过程中，有大约三分之二的人认为当前地摊经济治理的公众参与度远远不够，且参与渠道太少，还有大约四分之一的人不清楚如何参与到地摊经济治理中。江门市的地摊经济治理公众参与主体过少现象仍客观存在。数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得图3-5江门市的市民对地摊经济治理的参与度可以发现公众参与度不够主要体现在两个主体上。一是流动经营者参与度不够。通过了解得出即使政府给经营者划定了经营区域，但由于违法成本低、缺乏行业约束等因素，流动经营者们很少进行自我约束，与执法人员“打游击”或者直接抗拒执法等现象依然普遍存在。二是当地市民方面，虽然有接近二分之一的市民填写问卷时，认为主动了解并遵守城市管理法律法规就是公众参与管理的具体表现，但是根据收集到的问卷分析，市民自觉去遵守城市管理法律法规的意识仍然不足，且当前可以供给市民参与到地摊经济治理的途径不足，约1/3的市民会通过12345等电话，去进行反馈建议及投诉，但是参与方式都缺乏互动，很难形成大范围群体效应。3.2.4便民服务摆卖点并没有落实到位由政府统一规划设置的便民服务摆卖点，在解决大量流动经营者无序经营导致的环境卫生问题、局部交通拥堵问题、部分人群创造就业机会及附近市民消费方便等方面做出了较大的贡献。对于经营者们占用马路进行经营的行为，市民普遍持不支持的态度。在问卷调查中，超过一半的人认为流动经营者占道经营的行为会影响到交通、环境、卫生等。通过江门市城市管理和综合执法局提供的对市场周边流动经营者占道乱摆实时截图，其中占道经营现象比较突出的仍然是以下几个地点：1、蓬江区水街市场、上步路、良化市场和紫砂小学等；2、江海区江翠路和中沙市场周边；3、新会区南隅路和古岗市场。表3-3视频截图立案情况表区域抓拍多发地2月受理数（宗）蓬江区水街市场275上步路173良化市场165紫砂小学135康乐市场129五邑城127良化西126胜利市场111江海区江翠路169中沙市场周边71新会区南隅路172古岗市场106数据来源：江门市城市管理和综合执法局/便民服务摆卖点设置的初衷是通过划分一定的区域来提供给流动经营者们进行经营，但还是带来一些不可避免的问题。首先是便民服务摆卖点形象不佳。实地调研发现，为了吸引客流，经营者的摊位会存在不按照规定位置进行停放，出现乱堆乱摆、乱停乱放的现象。与便民服务摆卖点最初设立时的形象背道而驰，影响公共场所秩序。其次是食品卫生安全情况不详。目前便民服务摆卖点经营范围近一半是饮食类，他们的生意红红火火，但与业绩相对的是食品类监管的一个缺失。从实地调研来看，大部分摊位都有食品备案公示及健康证公示，但是平日里并未发现有执法管理人员前来检查。第三是各种次生管理问题。便民服务摆卖点规划地址设置的原则是选取人流量大但又不影响交通的地方，然而现在摊点的胡乱摆放问题已经对交通造成了影响。调查问卷中约有二分之一的受访人认为便民服务摆卖点从事饮食的店铺过多，造成环境污染及噪音油烟等扰民。数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得图3-6便民服务摆卖点造成周边消极的影响3.3江门市地摊经济治理中问题的原因3.3.1行政执法部门治理界限模糊和执法资源分布不均根据相关规定，涉及到地摊经济有管理职能的部门众多，其中包括综合行政执法、市场监督管理、环境保护、公安等多个职能部门，但由于综合行政执法部门是地摊经济的主要管理部门，其他的管理部门便将自身的职责忽略掉，导致地摊经济治理的界限不清。常态化疫情防控时期，地摊经济的防控工作显得很重要，江门市卫生健康局应当对地摊经济的流动经营场所的疫情防控工作进行监督和管理，而由于在地摊经济中食品类经营者较多，因此食品安全卫生问题也需要进行严格的监管，所经营的食品应当受到市监部门的监督管理，市监部门应当建立食品类经营者管理机制，对食品经营者进行登记与定期、随机的检查抽查等。然而现实中的情况却与之相反，除了综合行政执法部门以外，其他的管理部门都没有承担起属于本部门的监督管理职责，行政执法部门也只能够根据自身的权责清单对地摊经济进行监督管理，对其他的问题也是一筹莫展，如地摊经济食品卫生安全问题、环境污染问题等均处于监管缺失区，严重影响到地摊经济的有效管理。就江门市各城区而言，人员、装备的经费已列入同级财政预算，但对执法人员公务执法车辆的提供没有做到100%到位，其它工具的配备情况也参差不齐。城市的发展规模在扩大，常住人口和流动人口逐年增加，商品价格也在有所上升，但是2021年财政拨给城市管理所需要的公务用车购置及维护经费仍与往年持平，导致资金存在缺口。3.3.2政府地摊经济治理的技术和手段落后格里·斯托克治理理论认为，政府应开发新的治理技术和手段，从而起到指引和控制的作用。原有的治理手段显然不适应当今城市地摊经济的发展，没有借助科学的技术和手段进行规划的便民服务摆卖点在实践中也暴露出问题。根据问卷调查结果可以看出，有70人表示江门市的执法人员曾以劝说的方式，让自己离开，占总使用的执法手段93.4%。有10人表示自己曾经被开过罚款通知单，占总使用的执法手段13.4%。有16人指出执法人员会依靠暴力执法来迫使自己离开，占总使用的执法手段21.3%。有15人指出自己曾经被执法人员没收工具，占总使用的执法手段20%。从中可以看出，执法人员治理地摊经济的执法手段通常以劝说为主，罚款、没收工具作为辅，暴力执法现象还时有发生、江门市地摊经济治理模式确实比较单一。数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得图3-9执法人员治理地摊经济使用的执法手段执法部门在治理流动经营者时主要采取“路段包干”的模式。将执法队员分成几个小分队，每个分队管理不同的区域，一般会在固定时间去进行巡查，如果遇到流动经营者便进行执法，大多流动经营者会在此时离开，但很多流动经营者会在执法人员走后再回来继续经营，时间久了便能慢慢摸清行政执法人员巡查的时间和路线，从而避开执法人员。对执法人员来说管理流动经营者是他们的工作，但是也仅仅会在工作时间去进行执法，而流动经营者的时间则比他们要灵活，通常选择执法人员的下班时间出来经营，这就是无法完全消除流动摊点的原因之一。根据江门市相关法律法规，对于流动经营者的管理主要采取劝说的方式，对于一些不愿意听从劝说的流动经营者，会进行一定的处罚，比如没收工具或者罚款。这种惩处方式损害了流动经营者的利益，可能造成他们暴力抗法，使得管理变得困难。这些处罚方式都是治标不治本，流动经营者基本都是处于社会底层的人群，想要的一份能够养家糊口的营生方式，但是这样不够人性化的执法手段完全不顾流动经营者的真正需要，失去了“人情味”。当前便民服务摆卖点规划不科学，公众意见采纳都不足，不适用于地摊经济的治理。首先部分便民服务摆卖点的规划过程对消费群体、地址等都缺少科学的规划；再比如一些便民服务摆卖点的位置离市民住宅距离太远，不少市民不愿意走那么远进行购物。其次通过将大量的经营者集中在一个区域，这就加剧了经营者之间的竞争。最后，受便民服务摆卖点的影响，社区居住环境变差、噪音垃圾污染、等问题暴露出来，有大量市民反映更改便民服务摆卖点地址。3.3.3公众对行政部门执法认同度不高长期以来，我国由于社会改革导致阶层分化严重，不论执法部门怎么尝试去消除以往所带来的负外部效应，去修复自身的形象，公众的认同度都不高。再加上常态化疫情防控时期，总理李克强点赞“地摊经济”，使得公众认为中央支持地摊经济的全面开放，导致了执法人员在对地摊经济进行治理时，更加得不到公众的支持与理解，公众认为执法人员刻意为难流动经营者，认为执法人员对地摊经济的治理与中央的意愿相违背，每当遇到执法人员和流动经营者发生纠纷时，公众就会立即对执法人员进行质问与谴责，而不管纠纷的前因后果，使得地摊经济的治理工作难上加难。此外，江门市政府没有针对国家放松地摊经济政策做好宣传解读，让公众了解相关政策。与此同时，在对地摊经济如何治理制定政策的时候，执法部门不了解公众的诉求，导致群众参与地摊经济治理的表达渠道较少、参与度低，其合理的诉求很难等到政府的回复，针对治理没有营造良好的舆论环境，公众在治理中表达能力越来越弱，导致了执法人员在管理地摊经济时，仍无法修复以前造成的负面印象，令执法部门在治理过程中时没有得到公众积极的支持，公众认同度低。在“地摊经济”政策松绑后，公众对参与治理有了新认知，但会收到自身理论的不足和公民意识薄弱的限制。由于每个市民对城市地摊经济治理持不同的看法，导致市民、流动经营者参与城市治理的意识淡薄。从图3-3可以看出，样本中超过一半的市民表示“地摊经济治理是城市管理和综合执法局的事，与我的关系不大”，不愿意参与到治理中。数据来源：根据作者问卷调查结果统计所得图3-8江门市市民对参与地摊经济治理的态度3.3.4管理模式匮乏，多元主体之间缺乏联动部门之间联动不足地摊经济管理本身是一个全局性、整体性的社会问题，不能单靠综合行政执法部门单独解决，需要市场监督管理、环境保护、消防、街道办等多个职能部门共同参与、齐抓共管。虽然综合行政执法部门执法事项、领域广，但其执法职能大多是从其他部门转移过来的，综合行政执法的目的是为了收集归纳一般行政执法事项，减少重复执法等执法难度。一些单位在职能划转时，不注重科学合理，把事后处置环节留给了综合行政执法部门，本单位仍然保留着前端的审批权力，使得综合行政执法部门执法事项多、执法事项关联性不强、权责不匹配。虽然主管部门发布了综合执法事项统一目录，界定了各事项的职责边界，但在实践中，大量应当由其他部门办理的工作事项仍然留给综合执法部门办理，部门间联动严重不足。多元主体参与联动不足地摊经济的管理除了依靠政府部门之外，还缺乏公众和流动经营者共同参与地摊经济的管理，尽管有执法部门参与管理地摊经济临时疏导点与马路市场，但管理的制度化还不够，多元主体共同经营的地摊经济机制还不够完善，没有充分调动各个主体参与地摊经济治理的积极性，没有形成多元主体参与联动管理的局面。4针对江门市地摊经济研究，提出解决的对策4.1明确行政执法部门治理界限和责任由于行政执法人员在执法过程中依据、标准模糊，基层行政组织常常陷事务繁多的矛盾之中，导致在现实中地摊经济治理效果也大打折扣。行政执法部门应明确执法依据和标准、加强专业分工。4.1.1明确执法分工和资源分配首先要提高个人素质，明确专业分工。行政执法人员职责多，可以根据工作的具体事项将执法人员进行分类分组，由每个小组负责一个类型的治理事项，这样还能够解决行政执法人员分工不明确的问题。此外，还需要加强行政执法人员的职业建设。以韦伯的理性官僚制作为目标，城市管理和综合执法局应该加大专业人才的引进和培训，构建完善的执法人员人才队伍，提高分工的专业化程度，提高执法人员的职业道德和素养。其次要整合资源，合理分配资源。整合与城市管理和综合执法局相关行政部门的资源，比如公安、规划、住建等各个部门的资源，加强部门之间的联系与沟通，形成一支基层协同治理队伍，从而在城市地摊经济治理中提高解决效率，实现治理资源最优化和最大化利用。4.1.2构建权责清单的法律法规当前江门市执法人员在治理过程中存在执法形象差和效果差的问题，这主要原因是执法依据和执法权限不清。构建权责清单的法律法规有利于执法人员了解自己的职责信息。为了明确城市管理和综合执法局执法依据和权限，2021年江门市城市管理和综合局在其官网上公开了《江门市城市管理局权责清单》，在一定程度上明确了执法人员的职责范围，但是由于该制度属于地方性的规章，所以不能为执法依据和执法权限提供支撑。权责清单制度自身法治化才能保证执法人员执法的正当性与合法性，为此应该构建规范执法人员权责清单的法律法规.省级政府应根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》及时出台指导性方针政策，进而出台地方性法规；地摊经济治理一直是广受关注，应首先去构建相应法律法规。与之相关的执法人员权责清单制度也要及时跟进更新，使执法权责清单制度的内容具体化，确保执法人员执法时有法可依，增加执法人员权责清单的公信力和合法性，为执法依据和执法权限提供法律支撑，从而提升地摊经济治理效果。4.2对行政执法部门消极形象的修复首先，要提高行政执法人员的录取标准。行政执法部门的形象要从源头上进行修复，这样才能够作为提高行政执法人员素质的基础。做执法队伍建设必须先要做好人员录取标准，执法人员也是属于国家公务员，应该严格按照国家公务人员录取标准，面向全社会进行招考，逐步提高行政执法人员队伍的总体素质。其次要培训加强行政执法人员的业务水平。在提高录取的标准的时候还应该对执法人员进行业务培训，让他们对自己日常的工作有一个清晰明了的认知。与此同时，大多数的行政执法人员都没有接受过正规的法制教育，应该定期给他们进行培训，使行政执法人员能够熟练的掌握有关的法律法规，做到在执法中依法办事。最后，行政执法部门还应该定期组织思想观念讲座，向执法人员输送专业的业务知识和技能培训，引导执法人员建立以人为本的意识；可以组织执法人员去工作开展较好的城市，进行观摩学习，来改善日常工作的方式；可以建立一个考核标准，来评选优秀标兵，并且给予一定的奖励，以此来激励执法人员。4.3提高流动经营者表达诉求能力、完善市民参与监督机制4.3.1提高流动经营者表达诉求能力推进城市发展的过程中，我们不单单需要有素质的执法人员，更需要有素质的流动经营者。流动经营者不能觉得自己是“弱势群体”就可以随意随地经营，甚至忽视法律法规，阻碍文明城市发展。在“地摊经济”政策松绑背景下，流动经营者不能只看重当下政策给自己带来的利益，更加要提高自身表达诉求能力。流动经营者可以通过提高自身的文化素质和法律意识，多关注了解政府网站所公开的信息，来提高诉求表达能力。当前我国关于流动经营者有关的诉求表达渠道仍有不足，可以成立第三方机构作为诉求表达的一个渠道，帮助政府及执法部门真正了解到经营者们的现实需求，对提高地摊经济治理政策的科学性、实施有效性等方面都有帮助。4.3.2完善市民参与监督机制江门市市民参与地摊经济治理的参与度较低，这不利于建设文明城市发展。政府应将组织更多力量投入到提高市民素质意识中去，并尊重市民的主体地位并鼓励其发挥主体作用。在地摊经济治理中，政府需要完善市民参与监督治理的机制和渠道，鼓励市民发声，主动对执法人员与流动经营者进行监管，为城市管理和综合执法局更好的提供公共服务出谋划策。另外还可以通过社区的力量，实现市民参与。社区作为基层组织可以对本辖区内的流动经营者实施监管，更有利于发现问题。4.4更新治理的技术和手段让城市的地摊经济治理走出困境、走向智慧化的客观需要应该是更新治理的技术和手段。4.4.1科学规划流动经营者便民服务摆卖点政府不仅要从经营者的需求出发，因地制宜，为他们规划符合其经营特点的地址，同时又需要去兼顾便民服务摆卖点在经营过程中涉及到的社会关系，保障不破坏附近市民良好的居住环境，在便民服务摆卖点治理过程中，执法部门要定时引导经营者在经营过程中减少噪音、油烟污染，做好周边环境卫生。政府部门前期需要做好充分调研工作，结合数据分析流动经营者特点，避开主要交通干道、消防通道等区域，来选定便民服务摆卖点地址；政府前期设置便民服务摆卖点时，可在周边社区召开座谈会，收集市民意见，提升决策科学性和市民满意度，后期执法部门可以发动附近市民，共同监督便民服务摆卖点经营者们的食品安全健康及环境保护等问题。4.4.2实现流动经营者智慧化管理随着城市智慧化的不断发展，城市管理和综合执法局也要不断推进智慧化治理。首先自身要用上计算机技术和空间技术，要让流动经营者和市民享受到政府信息服务，进而来优化日常生活，参与城市治理；其次政府对于流动经营者实行建档归档的措施，加强流动经营者精细化治理；最后针对执法过程中出现过的问题进行分析，生成分析报告和解决方案，为以后的治理提供思路，逐步建立智慧化模式。在地摊经济治理过程中，可以利用信息技术等高科技手段获取流动经营者的信息，方便为他们提供公共服务，也为市民提供了一个了解政府政策和参与地摊经济治理的渠道。5结论在疫情的大背景下，发展地摊经济对我国经济的复苏起着至关重要的作用。本文以江门市为例，通过问卷调查和文献研究等方式，了解江门市地摊经济治理现状，发现江门市地摊经济治理存在许多问题，表现为资源分配不均、对执法人员的负面认识、便民服务摆卖点的成效不大等。其次，从形象认知、执法资源、治理技术和手段等多个方面分析了治理中问题出现的原因；本文有针对性地提出了解决对策，如明确治理界限和责任、对执法部门消极形象的修复、提高公众表达诉求能力、完善参与监督机制、更新治理的技术和手段，实现智慧化治理。发展地摊经济不仅仅是人间烟火气，它还是中国的生机，在促进就业、加强经济发展方面发挥着重要的作用。一个没有街头小贩的城市可能很整洁但也冰冷。希望地摊经济不只是一个开始，它还会是带领我们驶向更开阔的领域，以满足人们希望生活更美好的期望。在论文撰写过程中尚存诸多不足之处，并且由于缺少江门市城市管理和综合执法局更加内部的数据，无法在各个方面深入研究探讨江门市地摊经济的治理状况。该课题还需继续深入研习，深耕不辍，加固理论基础，并且在今后的相关研究中拓宽调查领域，细化个案分析，更有望将累积的经验广泛运用于其他学术领域的研讨当中。本文希望通过对江门市地摊经济治理这一案例的研究来为我国地摊经济治理提供一定的经验和借鉴。参考的文献：陈业宏、王岩.论“地摊经济”嵌入现代治理体系的行政监管路径——以15个城市的监管政策为样本[J].湖南社会科学，2020,(06):93-103.徐施烨.“地摊经济”背景下我国流动经营者的治理研究——基于新公共服务理论视角[J].营销界，2020,(52):195-196.薛华勇.基本权利视角下的职业自由——以对“小摊贩”的研究为切入点[J].河南社会科学，2013.21(11):65-68.周继洋.常态化疫情防控形势下地摊经济发展刍议[J].上海城市管理，2020.29(05):71-77.周晓穗、吴晓.流动摊贩的时空分布特征研究——兼议流动摊贩包容性治理策略[J].现代城市研究，2020.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