产业政策的规范分析

NORMALIZINGINDUSTRIALPOLICY小组汇报汇报人：李孝坤-16723806余文达-16723802李亚鑫-16723805产业政策是否有用，如何有用，是否应该废除？实际上，产业政策必要与否以及如何施为，不仅仅是中国的问题，也是一个全球性的问题。尽管在理论上多受主流新古典主义经济学家诟病，但在现实世界，产业政策在世界各地普遍存在，无论是发展中国家还是发达世界，不论这些地方的发展模式是不是以政府主导型发展为主要特征，也不论产业政策的实施在世界各地究竟对经济发展产生了积极的还是消极的影响，抑或根本没有什么影响。背

景背

景新自由主义，或者说市场自由主义，一直是支撑主流经济学的意识形态。新发展主义则是发展政治学和发展社会学研究领域的重中之重，其核心是为发展型政府或政府主导型发展模式提供学理依据。然而，新发展主义的发展本身也历经波折，正处在理论转型的十字路口。转型前的新发展主义理论以特殊类型政商关系为考察重点，以解释发展型政府产业政策的成功施为；转型后的新发展主义则以制度多样性为考察重点，以分析发展型政府在能力建设和知识积累上对产业升级所发挥的积极作用。转型前的新发展主义，又可谓“传统发展型国家理论”，基本上可以分为两个阶段：第一阶段的理论建构以“国家自主性”的概念为核心，即考察政治领袖和经济技术官僚组成的发展型政府是否能超越利益集团的短期利益追求，高瞻远瞩地制定出正确的发展战略，扮演好经济领航员的角色。这一理论建构将发展型政府描绘为数百诸葛亮的集合体，具有全知全能的特征。后来，新发展主义学者进行了自我修正，进一步探究是否存在制度化的管道，可以让政府将其发展战略与政策渗透并落实到社会和企业之中，以及政府官员是否能以鞠躬尽瘁死而后已的方式实施产业政策。这种特殊的政商关系，被加州大学伯克利分校社会学家皮特•埃文斯（PeterE.Evans）概括为“嵌入型自主性”。背

景

可是，无论是基于纯粹的“国家自主性”，还是颇具有辩证法味道的“嵌入型自主性”，发展型政府理论并不具有解释力，只具有描述性，而且还包含了很多事后诸葛亮式的描述，即简单地用经济发展的结果来论证政府产业政策的英明，而忽略了对两者之间因果关系的追究。这其中的关键性问题是：发展型政府以及产业政策的普遍存在本身是需要解释的，何种类型的政府能把产业政策干好也是需要分析的，政府究竟采取何种政策工具才能实现产业政策的有效实施更是需要探索的。背

景作者简介丹尼·罗德里克

哈佛大学肯尼迪政府学院国际政治经济学教授，研究全球经济的著名专家；普林斯顿大学经济学博士；美国国民经济研究局、经济政策研究中心、全球发展中心、国际经济研究所成员；

曾获得社会科学研究委员会颁发的首届AlbertO.Hirschman奖（SSRC的*高

奖），并享有卡内基基金会、福特基金会和洛克菲勒基金会提供的特别研究经

费。

长期担任《经济学人》《纽约时报》《金融时报》等顶级财经媒体撰稿人。目录ⅠintroductionThestrongcaseforindustrialpolicy(intheory)Theambiguouscaseforindustrialpolicy(inpractice)ⅡⅣⅢCanempiricalworkhelpussortitout?目录ⅥⅤⅦIndustrialpolicypractice:somecountryvignettesInstitutionaldesignfeatures

forindustrialpolicyConcludingremark

产业政策有着明显的理论依据，其中产业政策中针对信贷，劳动力，产品和知识的市场的市场失灵一直是发展经济学家研究的核心问题。反对实施产业政策的案例主要是依据一些实际问题，但是产业政策是否有效目前为止还是不能用实证来验证，而且在产业政策领域中统计桶里的难度过大，难以通过统计数据来证明产业政策的效果。本文通过对萨尔瓦多，乌拉圭和南非这三个非亚洲地区的工业政策进行了回顾，分析了产业政策数量以及产业政策的需要情况。工业政策的传统信息和官僚制约因素可以通过适当的制度设计来塑造和减少约束力。工业政策必须具备的三个关键设计属性是嵌入式，惩罚激励机制和问责制。摘要

第一部分IntroductionPART

Ⅰ

我们认为并不是所有的产业政策都是不被认可的，但是在传统的教育、卫生、社会保险和宏观经济稳定等领域常常会出现市场干预无效，且怀疑这些领域都不适合政府实施产业政策。官员们对政策制定有着广泛的自主权但是并不了解这些市场缺陷的实质。然而预算部门几乎没有能力来评估产业政策的影响。很多产业政策受官僚程序实施并不是受经济运行规律影响。Introduction

学者关注的并不是政府是否应该制定产业政策而是政府应该如何执行产业政策。本文的目的是建议学者们讨论“产业政策的规范化”问题，讨论产业政策该如何实施而不是是否要使用产业政策。我们可以为政府等政策制定者提供建议。

产业政策：刺激具体经济活动和促进结构变化的政策产业政策本身并不关乎行业。Introduction

第二部分Thestrongcaseforindustrialpolicy(intheory)PARTⅡ●我们认为现代发展理论是围绕发展中国家市场无效性的观点得来的，市场

上普遍存在市场失灵；●制度缺陷也会制约经济的增长，我们认为发展不仅要有一个好的守夜人，

也需要政府制定相关的制度来引导经济发展；●实际汇率是相对于非交易品的交易品的价格。研究表明高实际汇率的增长

促进作用仅适用于低收入地区。一方面，货币贬值增加了他们的产品在贸易品

中占主导地位。另一方面，贸易品是特别的，因为它们与低收入环境的制度有

关。●政府通常表明他们认识到私人需求和公众意见的特殊性，不再制定相关产业

政策，但是他们会通过相关的经济战略调整（如鼓励投资和鼓励出口等）间

接实施了产业政策。Strongcase

第三部分Theambiguouscaseforindustrialpolicy(inpractice)PARTⅢ●政府无法确定受市场缺陷影响的相关公司、部门或市场。这意味着市场总是会错过目标，不能支持对经济活动有利的溢出效应；●我们认为产业政策会促进腐败和寻租行为，企业不会想去扩大市场和降低成本而是去寻租。ambiguouscaseambiguouscase●关于政府，社会各方可以接受有用的公共角色，也可以拒绝政府的参与●虽然东亚的迅速发展是一个成功的产业政策案例，但这并不能说明产业政策对所有国家都有效，作者认为也许这些国家确实是特别的，适合这些产业政策。

第四部分Canempiricalworkhelpussortitout?PARTⅣ实证研究的两派观点（a）产业政策似乎有助于培养世界顶尖的企业。（b）认为产业政策并没有如愿带来生产率的提高。1)

韩国一家钢铁公司POSCO在出口替代策略和贸易壁垒的保护下成长为全球钢铁产业中效率最高的企业之一。2)同样巴西的飞机公司通过国有化和政府补贴也逐渐成为世界范围内的行业先驱。3)智利非常成功的鲑鱼产业也是得益于，智利基金会在其发展过程中充当了风险资本的作用。3个产业政策实例3种研究方法作者研究的行业研究方法结论欧文1890年美国镀锡铁板行业将进出口估计为进出口价格、关税的函数美国的关税保护政策加速了镀锡铁板行业的发展大桥1950年日本钢铁产业建立了一个包含动态经济规模和学习效应的局部均衡模型日本政府的出口补贴政策未能起到很好的作用班纳吉、迪弗洛20世纪初的低息贷款项目将样本企业分为刚刚符合低息贷款项目的企业和一直符合的企业低息贷款项目帮助缓解了贷款限制问题缺陷：以上研究都缺少完整的成本-收益分析跨产业计量模型

b：跨产业计量模型

b：跨产业计量模型以拉丁美洲为例，1960s和1970s年采取了政策干预，全要素生产率平均增长1.6%和1.1%。1980年代之后，拉丁美洲放弃了进口替代策略并采取限制政策干预的策略，此后其全要素生产率从未恢复到1970年代的TFP.采用进口替代策略的南亚、非洲、和中东的TFP在1960年代都有可观的增长率。Bosworth和Collins的研究成果

第五部分Industrialpolicypractice:somecountryvignettesPARTⅤ萨尔瓦多乌拉圭南非产业政策实践1萨尔瓦多刚刚放弃了产业政策，虽然这个国家很需要产业政策；2乌拉圭一直保持没有产业政策的状态。3南非处于艰难的环境里构思产业政策。为什么选这三个国家？经济增长率图1显示了三个国家的产出增长率，这三个国家在1980年附近都达到了最高的增长率，然后经历了很长一段时间的增长率下滑。1990年代后乌拉圭相比另外俩国家有着更高的增长率。图1产出增长率投资占GDP份额1980年后，投资占GDP的比例大幅下降到15%左右，投资不足很可能导致产出增长无力的重要原因。即使90年代后这些国家出台了改革政策，但是投资占比依然没有明显增长。萨尔瓦多共和国为什么90年代的自由化改革（包含货币美元化、私有化、去规制、建立民主制度）没能使经济状况受益？可能的原因是：一、其传统产业如咖啡和其他商品行业的价格很低，发展空间不大，同时企业家们没有动力去投资其他领域；二、货币美元化而不能制定汇率政策，无法调节经济发展；萨尔瓦多近些年的经济发展思路是，刺激经济基础设施的发展，有了基础设施经济增长就是很自然的过程。但是糟糕的经济发展状况使得政策当局必须要重新评估这一观点并逐渐接受政策干预的做法。萨尔瓦多共和国作者与hausman和rodrik共同提出了，制定产业政策需要评估的一些因素：（1）对于一个政策项目的绩效评估体系；（2）政策执行机构的行政能力和竞争力；（3）确定一个制定产业政策的首要原则；

（4）政府介入私有部门必须深思熟虑。基于以上理论要素，他们提出了以下几点具体的政策项目：1.合作金融项目，以补贴来激励企业创新，提高技术溢出效应，带动产业技术变革。2.重新调整跨部门投资银行（BMI），把其作为公共风险资本，主动寻找并投资创新经济活动。3.建立一个定期举行政府与企业对话的论坛，寻找潜在的投资机会。4.萨尔瓦多长期以来对产业政策持敌对态度，当期转变的重点应该在于，改变态度并向企业传递一个积极的信号。乌拉圭首先，其产业政策全程是受监督的，基本没有权利的寻租。乌拉圭政府提供了高质量的公共产品：正直的政府机构、公共安全、法律规章、健康卫生标准、农业方面的研发服务、社会协调机制。乌拉圭所面对的问题是，宏观经济基本面的稳定与公私合营的所有权关系，这二者对于创新经济活动的促进能不能带动乌拉圭经济的长期发展？乌拉圭但是乌拉圭的产业政策也有不足之处：1政府没有积极主动寻求良好的投资机会，而只是被动等待；2产业政策扶持的对象没有准确定位到高效率企业，大部分税收优惠激励政策不区分行业先驱和抄袭之辈，也不区分贸易部门和非贸易部门，扶持低效率企业只是浪费社会资源。3经济体系中缺少公共风险资本。

也许乌拉圭最大的问题在于缺少统一的政治上的远见，从未有政府高层提到过把经济结构改革和多元化发展作为首要目的。因此没有人觉得自己应该为这件事负责。由此导致产业政策没能很好扶持产业发展，也没有定期评估政策预期目的是否达到。南非由于采矿业和制造业部门就业岗位减少，导致南非的贸易部门正逐渐萎缩.理论上说货币贬值应该有利于改善就业问题，但是南非货币贬值大体上却是无效的.南非作者认为，要大力发展非传统贸易部门，来阻止贸易部门的萎缩趋势。南非贸易工业部DTI正在发展所谓定制化部门项目CSPs，其中最重要一个项目便是有关汽车产业的项目。这一项目使得跨国公司能够进口汽车元件并转配成整车出口，但是当时国内的供应链非常脆弱：下游部门难以和上游部门协调，由于缺少顶尖供应商，元件制造商不愿意扩大产量，供应商自己也担心过度依赖元件制造商，同时也要确保下游企业会接受自己的产品。这时就需要政府参与协调，上下游部门之间的关系。

第六部分Institutionaldesignfeatures

forindustrialpolicyPARTⅥ嵌入激励问责就产业政策的施政选择而言，“挑选赢家”这种理念特别流行。这种理念在传统的发展型政府或发展主义理论中得到了强化，甚至到了十分夸张的地步。发展型政府理论塑造了一个能够摆脱社会利益集团干扰的“自主性政府”（“中性政府”），依赖其全知全能并且廉洁高尚的官僚，就能在众多产业甚至企业中“挑选赢家”，最终带领整个经济体起飞、远航。“挑选赢家”是否靠谱挑选赢家第一：政府如何能识别战略性行业？第二：政府如何能成功地实施战略性的政策？第三：战略性产业的风险性保罗•克鲁格曼罗德里克等学者进一步追问：其一，政府有无足够的激励真正地“挑选赢家”，而不是在很多情况下“保护输家”？其二，政府如何能高瞻远瞩地知道在哪些情况下哪些政策或何种政策工具是最为有效的？罗德里克战略选择模式施政目标是选择战略性产业，占领经济制高点;施政焦点是对战略选择的社会经济后果进行分析；施政手段包括庇古税、税务优惠、政府补贴或保护主义措施（关税与非关税保护）等。政策过程模式施政目标是政府与企业进行战略合作，发现产业发展的机会和成本施政焦点是设计正确的政策过程和治理模式；施政手段包括协商、沟通、咨询、学习。产业政策的实践模式罗德里克对产业政策的经济学理论做出的最大贡献，在于他限制了基于“挑选赢家”的战略选择型产业政策模式，并着重阐述了政策过程型产业政策模式的重要意义。①产业政策是一个发现的过程；②不仅市场机制而且社群机制发挥着积极甚至主导性的作用；③政府有没有能力挑选出赢家的问题随之解决。罗德里克既然不再着重于“挑选赢家”，在罗德里克看来，任何一个经济体要搞好产业政策，关键在于以下三点：1、嵌入政府与企业达成合作伙伴关系2、激励同时给予胡萝卜与大棒3、问责问责机制必须健全

经济学家往往将政策设计视为自上而下的过程。正式地，它通常以委托代理人的形式进行建模：委托人（政府）设计一个规则，为代理人（企业）提供激励，以社会期望的方式采取行动，因为私人信息（例如成本）代理人（但不是委托人）有，所以这种方式产生了信息不对称，使得企业有一定的利润空间。官僚们只需要发布规则，然后放在一边。它的优势在于它给予官僚自主权，并有利于抵制私营部门寻租。嵌入一个认识到政府缺乏全能性的工业政策，必须被构建为一个发现所有这些不确定因素的系统。它需要获取关于市场面临的制约因素的信息机制，从而使政府和私营部门之间密切合作。

“嵌入性”

嵌入没有嵌入性的国家会缺乏智力资源和依靠分散私营执行的能力。没有强大的内部结构的密切联系网络将使国家无法解决“集体行动”问题，会缺乏集体意识。只有当嵌入性和自主性结合在一起时，才能将这个状态称为发达。

政府与企业界建立制度化的合作伙伴关系，政府既不是高高在上且高瞻远瞩的独立的政策制定者，也不是受到特定产业特殊利益捕获的租金设置者，而是能在这两者之间行事。它是私营部门和政府之间的战略性协作与协调的模型，目的是揭示最重要的瓶颈在哪里，设计最有效的干预措施，定期评估结果，并从过程中的错误中学习。嵌入嵌入具体机制：

评议会、厂商发展论坛、投资制度委员会、行业圆桌会议和私人和公共风险基金等都是其中的一些例子。对于允许私营企业竞标公共资源（无论是资助可行性研究还是提供具体的公共投入）的争辩对于提出私营部门的需求大有用处。嵌入Romer：自组织行业投资委员会这些委员会是企业的集合，旨在为他们的行业提供一个具体的公共投入（支持）。

这些投入可能是建立一个行业研发实验室或基础设施项目。

该提案提交给政府批准。一经批准，该项目由行业销售征收的税款支付。公司可以自由设立相似的委员会，满足不同需求，正确的分配税收。激励政府必须对锁定的产业同时给予胡萝卜和大棒，一方面要提供支持，另一方面要将所有政府支持与某种可度量的绩效指标联系起来，并且明确失败标准和终止条款；东亚和拉丁美洲的对比经验激励东亚：在其工业政策的鼎盛时期（1960~1990年）期间，东亚国家依靠激励和纪律而闻名。虽然税收优惠（台湾）和信贷补贴（韩国）很慷慨，但却是视业绩而定，特别是出口业绩。不守规矩的公司会受到退出补贴或其他方法的惩罚。这产生了许多新的经济活动，同时允许失败的企业退出。拉美：其传统的进口替代政策下（1950~1980年），拉美也提供了相当大的激励措施（贸易保护和低息信贷），但未对受益人施加纪律。这样的方式虽然也产生了许多成功，但也使许多非生产性企业活跃起来。当市场纪律形式的棒子在20世纪80年代末和90年代后期到来时（由于经济周期恶化），后者终于被处置了。可以说今天拉丁美洲的市场纪律太多，胡萝卜太少，鼓励企业投资转型行业。这是了解该地区有较低投资和增长速度的一种方式。关键：重建激励机制，改善治理结构，关注产业政策的绩效可度量性和可问责性（1）强化信息搜集、过滤和整合的能力；（2）明确产业发展的绩效指标，并且在政策实施过程中加以利用；（3）在政府与产业界之间建立合作伙伴关系，从而使投资产生协同作用；（4）在技能提升、基础设施建设和长期融资等方面改善协调能力。激励

激励但产业政策失败的风险很高：（1）信息不对称会减弱政府的计划能力；（2）政府并不善长进行快速的调整；（3）产业政策的退出尤为艰难，因为利益集团的阻挠无处不在、无时不

有。

制度建设激励不同政策工具的选择

●会对产业政策的施政或发展型政府的绩效带来不同的影响。

●“以绩效为基础的租金”或名为“相机性租金”其主要形式依然是优惠

性补贴或优惠信贷，但这些租金给予哪些