中国的省直管县与县、市合并

中国的省直管县与县、市合并

长期以来，“管理所有县和地区”一直是中国政治权力结构中最重要的单位。县、市(指县级市,以下如无特别指出,所指皆同)是我国当前基层政治体制中最重要的部分,县市治理的好坏直接影响整个国家的稳定与发展。从秦朝县制建立之初到民国末年,我国县的数量和设置一直比较稳定,变化不大。但新中国成立后,县的数量上升很快,这不仅加重了社会负担,影响管理效率和品质,与社会发展趋势不符,而且也成为推行“省直管县”体制的一个最大障碍。目前在国内,关于县市规模过小和县市合并的研究有很多,很多学者从经济发展等角度展开了充分的研究,但本文仅从“省直管县”角度对规模过小的县、市合并问题进行分析。一、中国城市和城区数量和规模的基本地图1、过多的普遍存目前,我国共有县、市2003个,其中县级市367个,县(旗、林区、特区)1636个,这一数字和其他任何时期相比都是明显偏多的。如清朝末年疆域比现在要辽阔,但全国只有1326个县;民国时期,全国也只有1500个县1。除了2003个县、市以外,我国还有855个市辖区也同属县级行政区域2,而这些市辖区绝大部分都是由县改建而来的。如考虑到这一因素,我们便会发现,在近一百多年的时间里,我国净增加了近1000个县市。县市的数量过多直接导致了我国县市的规模偏小。如表一所示,我国27个省区(不包含北京、上海、天津、重庆四个直辖市以及香港、澳门特区和台湾省)平均每个省区下辖73.2个县市,全国县(市)均人口为46.5万,GDP为75.2亿,地方财政一般预算收入为3.3亿。而2010年,全国县域经济百强县(市)的平均人口为83.49万,GDP为407.10亿元,地方财政一般预算收入为22.93亿元3,全国百强镇——东莞市长安镇的人口、GDP分别达到了67万、237.1亿4。很明显,不管是与全国经济百强县(市)的平均规模相比,还是和东部沿海一些强镇相比,我国县市的平均规模都明显偏小。目前,我国还有数百个人口不足20万的“袖珍县”。这些规模偏小的县不仅在西藏、青海等人口较少的省区大量存在,而且在四川、河北等人口大省也不少见。如在人口大省河北,还有8个县的人口少于20万;而在人口大省四川,更是有50个人口不足20万的县,其中29个县的人口不足10万,人口最小的县只有2.5万人。2、省、区、市的数量和规模不平衡总体上讲,我国县市数量过多,规模偏小。但具体到不同的省区,其县市数量与规模又具有极大的不平衡性。二、年以后将增加省级行政单位的数量,全面推行“省直管县”体制目前,对于省级管理幅度究竟多大为合适,在国内尚没有定论。但一个不争的事实是,若在全国全面推行“省直管县(市)”体制,我国大多数省(自治区)的管理幅度都将明显过大。如表一所示,若在我国全面推行“省直管县”制度,将所有的县、县级市都变为省直管,则除吉林、海南、青海、宁夏四个省(自治区)之外,其余所有的省(自治区)的管理幅度①都将超过50,全国平均省(自治区)级管理幅度为85.5,更有8个省(自治区)的管理幅度将超过100,其中管理幅度最大的四川省将达到159。很明显,全面推行“省直管县”制度后,我国绝大多数省(自治区)的管理幅度都将明显过大。当然,也有很多人认为可以通过增加省级行政单位的数量,缩小省级行政单位的规模来解决这一问题。这种思路不是没有道理,但在我国,增加省级行政单位的数量是异常困难的。首先,从法律规定上看,我国宪法第六十二条第十二款明确规定:批准省、自治区和直辖市的建置的权力只能由全国人民代表大会行使。其次,从建国后我国省级行政区划的变动情况来看,仅仅在建国之初的上世纪50年代,我国省级行政区划有过较大的调整,除此以外,在之后的50多年时间里,我国省级行政区划基本上保持了大体的稳定,仅有三次小规模的变动,即1969年恢复天津直辖市,1988年新设置海南省,1997年设立重庆直辖市。最后,从省级行政区划变动的影响来看,由于涉及到历史、文化传统、少数民族、国防安全等诸多因素,省级行政区划的变动往往是牵一发而动全身,对其进行调整也是异常困难的。因此,在我国如要全面推行“省直管县”体制,合并规模过小的县、县级市不仅是必然之举,更是全面推行“省直管县”体制的基本前提。只有通过合并规模过小的县、县级市,减少各省区县市的数量,使“省直管县”体制推行后省的管理幅度维持在一个合理的范围内,“省直管县”体制才能很好的推行并发挥其积极作用。三、分析大型城市和大型城市的可能性1、在人口、自然条件方面的相似性目前,不包括四个直辖市、两个特别行政区和台湾省,我国共有省级行政单位27个。这些省份大小规模不一,所辖县市数量与规模也各不相同,为了对规模过小的县市进行合并的可行性进行更好的论证,本文以江苏、河北两省作为样本进行分析。之所以选择江苏与河北两省,一方面是由于上述两省在人口总量、地理环境等很多方面都就有相似性,具有较强的可比性。从人口总量上看,江苏省2009年的户籍人口数为7725万,河北2009年的户籍人口数为7034万,两省的人口总量差距较少;从地理环境等自然条件上看,江苏省位于长江中下游平原,河北省位于华北平原,且两省都属于东部沿海地区,拥有较长的海岸线。另一方面则因为江苏、河北两省人口、自然条件相似,但县市的数量与规模却相差悬殊,具备很强的对比性。从表一可以看出,在我国目前的人口大省中,江苏、河北两省的县市数量与规模形成了鲜明的对比。江苏的县、县级市数量较为合理,全省共有26个县级市、25个县,即使全面推行“省直管县”体制,其省级管理幅度也只有64;而河北的县市数量则明显过多,全省共有22个县级市、114个县,县市数量在全国仅次于四川,若全面推行“省直管县”体制,其省级管理幅度最大将达到159。2、县域经济规模比较如表二和《河北统计年鉴2010》所示,河北现有136个县市,其中人口最少的县仅有11.8万人,人口数小于20万的县为7个,人口在20万到30万之间的县市有26个,人口在30万到40万之间的县市有34个,人口在40万以下的县市总计为67个,占全省县市总量的49.3%,全省县市平均人口数也仅为43.5万。从经济规模上看,河北现有136个县市,其中经济总量最少的县GDP仅为14.9亿,GDP小于20亿的县为7个,GDP在20亿到30亿之间的县市有13个,GDP在30亿到40亿之间的县市有13个,GDP在40亿以下的县市总计为33个,GDP少于50亿且地方一般财政预算收入少于2亿的县市总计为55个,占全省县市总量的40.4%,全省县市平均GDP仅为87.3亿。很明显,县和县级市人口太小,规模偏小,是河北省县市数量过多的主要原因。四、本文论述了市、区一体化的原则和标准1、促进县市级行政区划的合并与调整县制在我国有着悠久的历史,从秦朝建立县制至今,县作为行政区划的一种,在我国已经有2000多年的历史。因此在进行县市合并或调整县(市)级行政区划时,首先必须考虑顺应历史、文化、传统习惯等因素,尽量将具有深厚历史渊源关系,文化习俗相近的县市合并在一起,形成规模适当的新县市。其次,要考虑“经济互补”因素5。在进行县市合并或调整县(市)级行政区划时,应充分发挥强县的集聚和辐射作用,带动相对较弱的县经济的发展,这样不仅可以带动经济较弱的县的发展,也可以让强县借此获得更大的发展空间。最后,要因地制宜,不同的省份应根据自己的省情进行操作。在进行县市合并或调整县(市)级行政区划时,应考虑到面积、人口、交通、地理环境、民族构成等因素。2、长期直接管理,维持省级行政单位管理笔者认为,通过对国外情况的借鉴,并结合我国国情,我国省级管理幅度维持在50左右,也即省级行政单位直接管理的县、市(包括地级市和县级市)数量为50个左右,将有利于在政府的管理层级和管理幅度之间获得一个较好的平衡点。当然,直辖市和人口较少的省(自治区)完全可以少些。3、对于市场需求的确定在县市的规模与设置标准上,目前我国仅有的法律依据是1993年国务院批转的民政部制定的《关于调整设市标准的报告》,以及宪法中对县市行政区划调整的权限的规定,缺乏明确县市人口、地理、经济等规模标准的法规,所以才导致我国县市数量偏多,规模相差极大。笔者认为,在交通和通讯都比较发达的今天,决定县市管理幅度和规模的最主要因素是人口数量,因此,应该把人口数量作为县市合并的最主要标准。对于这个问题,已有学者进行过研究。如张光等学者通过数学方法进行实证分析,得出湖北省的最优人口规模是119.4万6,河北省的最优人口规模是80万左右7,福建省的最优人口规模是96.46万8,浙江省的最优人口规模是93.63万9,江西省的最优人口规模是98.125万10;内蒙古自治区的最优人口规模是45.5万11