创新反家暴工作机制构建平安和谐家庭

创新反家暴工作机制构建平安和谐家庭——福建省莆田市建立反家庭暴力工作机制的做法与成效福建省妇联福建省妇女理论研究会福建省妇联法律服务中心课题项目指导：福建省妇联副主席王秋梅；课题项目指导：福建省妇联副主席王秋梅；主要编写者：福建省妇联权益部袁素玲、福建省妇联法律中心卞素娟、莆田市妇联徐素瑜。（2014年4月）[摘要]家庭暴力是世界性的问题，又是非常隐蔽性的问题，家庭暴力的存在极大地伤害妇女儿童的身心健康、家庭的和睦幸福、社会的安定稳定。从家暴行为的预防和制止、施暴者的教育和惩处、受害者的保护和救治等方面分析，妥善化解一起家暴案件，单靠一个部门或单一措施都难以有效遏制和解决家暴问题，也难以实现保护与救治、惩罚与教育的双重效果，反家暴工作需要各部门发挥职能作用，联手联动，共同配合，形成合力，才能从根本上预防制止家庭暴力。2005年开始，莆田市进行了一系列有效的探索和推动，联手综治、公、检、法等部门创立了独具特色的“莆田反家暴”模式，并在实践中取得较好的成效，为做好反家暴工作、维护妇女儿童权益、推进莆田和谐稳定做出了应有的贡献。[关键词]家庭暴力联动机制做法、成效及体会问题及建议一、项目背景家庭暴力不仅直接对家庭成员的身心健康造成严重伤害，而且破坏了家庭稳定和安宁，对社会安定和发展也产生了不良影响。据全国妇联统计，在整个婚姻生活中曾遭受过配偶侮辱谩骂、殴打、限制人身自由、经济控制、强迫性生活等不同形式家庭暴力的女性占24.7%①。2009年，莆田市妇联开展了“莆田市家庭暴力状况调查”，在被调查的285个家庭中，发生过家庭暴力的占37.9%，偶尔发生家庭暴力的占33.7%，发生过一次家庭暴力的占2.1%，经常发生家庭暴力的占2.1%。面对家庭暴力，50%的群众认为妇联、村（社区）委会调解比较有效，42.1%的群众认为公安机关依法严惩比较有效，33%的群众认为亲戚朋友劝说比较有效，10.5%的群众认为施暴者单位批评教育比较有效。调查数据显示，家庭暴力现象普遍存在，大部分家暴受害者希望妇联、村（社区）委会、公安机关等组织介入解决家庭暴力问题。如何预防和解决家庭暴力问题，无疑成为各级各部门当前着力破解的难题。为了有效预防和制止家庭暴力，建立平等、和睦、文明的婚姻家庭关系，促进和谐社会建设，2005年，莆田市妇联率先启动反家暴维权项目，推动建立了反家暴救助机制，切实维护家庭暴力受害者的合法权益。二、策划实施（一）健全领导机制市委、市政府高度重视预防和制止家庭暴力工作，市政府成立了以副市长为组长，宣传部、综治办、公安局、检察院、法院、司法局、妇联、民政局、卫生局、教育局等10个部门领导为成员的反家庭暴力工作协调小组，制定《莆田市反家庭暴力工作协调小组成员单位职责》，形成了党委领导、综治委牵头、法院主导、职能部门各负其责、协作配合的齐抓共管工作格局。市人大常委会妇女儿童工作组牵头组织成员单位围绕反家庭暴力问题进行认真调研、分析，在反家暴立法、司法、宣传、社会救助等方面进行了深入的探索。（二）实行部门联动市公安局于2013在福建省率先出台规范办理家暴案件的规范性文件——《莆田市公安机关办理家庭暴力案件工作规定》，完善了办理家庭暴力的工作流程、警情处置、询（讯）问要求及公安民警的执法职责。2013年11月5日《中国妇女报》头版头条予以报道。市检察院加大对残害、虐待妇女、儿童犯罪案件的打击、逮捕、起诉力度。市法院以该市荔城区、城厢区法院被最高人民法院确定为审理涉及家庭暴力的婚姻家庭案件试点法院为契机，探索预防和制止家暴的司法保护模式，成立“反家暴案件合议庭”，创新了“人身保护令”先行快速保护、亲情调解后续跟进、心理咨询源头治理、调判结合切实维权、跟踪回访巩固成果的“五环维权”工作机制。市司法局积极履行法律援助职责，为遭受家庭暴力的贫困妇女儿童开通“优先接待、优先审查、优先代理”的通道。市民政局加大对受家庭暴力妇女、儿童、老人的救助，依托救助管理站设立“家庭暴力庇护站”，为家庭暴力受害者提供临时的吃住服务、简单的医疗处置和心理康复治疗。市妇联成立“妇女维权法律服务中心”，专门为家庭暴力受害者提供法律服务，妇联主要领导对重大、疑难家暴案件亲自组织协调处理。各级妇联组织充分发挥维权服务平台联动功能，提前介入家暴案件，指导受害者收集、保存相关证据；对需要通过诉讼方式而经济又确实困难的案件，及时协调司法部门提供诉讼援助，委托律师收集证人证言、疾病诊断证明、保证书等证据材料，解决受害者取证难的问题。（三）着力法制普及重点加强普法宣传培训，协调市委党校安排教师到省妇干校学习培训，推动市委党校将马克思主义妇女观和男女平等基本国策列入领导干部培训、公务员培训等主体班次的课程，强化各级干部特别是领导干部的男女平等基本国策意识和性别意识。举办女性领导力提升和女选调生（选聘生）等优秀妇女干部培训班，把男女平等基本国策、《妇女权益保障法》、防治家庭暴力知识等法律法规政策作为培训的重要内容，增强机关干部和司法人员反对家庭暴力的责任感和自觉性。为了改变沿海农村家庭暴力频发和早婚、早育、未婚生育的传统陋习，莆田市妇联联合15个市直部门，深入秀屿区、北岸管委会开展为期半年的“进乡村、进校园、进企业”普法宣传培训。通过长时间、大范围、高密度、全方位的普法宣传，基层干部群众对传统陋习的认识有了较大的转变。（四）畅通服务渠道不断完善各级信访窗口、家庭暴力报警点、12338妇女维权专线、妇女维权服务站、网络等诉求渠道，为家暴受害的妇女儿童老人提供帮助。五年来，市妇女维权热线已化解信访案件1750件。组织社会力量参与处理家暴案件，把单纯的信访咨询拓展到信访答疑、法律咨询、心理咨询、女性健康、家庭教育五个方面，组建了一支涵盖法学、社会学、心理学、医学、教育学等领域的维权志愿者队伍。建立律师参与信访接待制度，为家暴受害妇女提供专业法律援助和指导。邀请心理咨询巾帼志愿者与家暴受害者和施暴者进行“一对一”的情绪疏导、心理干预、解疑释惑，让当事人得到及时的心理疏导和情感慰藉。同时，建立一案一卷的案件台帐，制定案件受理流程、岗位职责等制度，实行前期窗口受理、中期协调督促、后期跟踪回访的运行模式，保证援助工作规范运行。联合各级政法委、法院、检察院、关工委等部门和女企业家、巾帼志愿者等爱心人士，前往省女子监狱、看守所、少管所开展“庆三八亲情帮教”、“迎中秋、送关爱”、“爱心妈妈帮教”等活动，举办《妇女权益保障法》知识讲座，组织文艺队宣传莆田发展情况，走访慰问女服刑人员家属，与未成年犯、莆田籍女服刑人员和社区矫正妇女结对帮扶、倾情帮教，帮助她们早日回归社会。（五）着力多元防范加强各级妇联组织自身维权能力建设，依托基层“妇女之家”建立覆盖全市54个乡镇（街道）、969个社区（村）的1023个妇女维权站，形成横向到边、纵向到底、运行畅通的反家庭暴力维权网络，实现了信访接待、法律咨询、代写文书、诉前调解、支持起诉、调查取证、开庭应诉的一条龙服务。并充分发挥全市妇女调解员在消除家庭暴力中的特殊作用，对刑释解教、吸毒、酗酒、赌博等可能发生暴力的家庭重点跟踪，发现问题，尽快调解疏导。目前，已化解家庭暴力、夫妻矛盾、邻里纠纷等各类案件2034件，其中委托调解523件，协助调解1200件，确认调解251件，家庭暴力60件，有效地维护了妇女儿童的合法权益。同时，市综治办、信访局、莆田市妇联联合制定下发《关于推行妇女信访代理制度的实施意见》，在全市推广妇女议事制、妇女信访代理制、妇女互助制（即妇女维权“三制”），通过建章立制、项目运作、示范带动，推进妇女维权“三制”的制度化、规范化。目前，我市村居（社区）妇女维权“三制”覆盖面达80%以上，1006名信访代理员成功代理案件966件，839个妇女议事会通过对村里的中心工作、妇女儿童关心的事务等问题的集中议、现场议、走访议，使议事会成为凝聚妇女力量、化解矛盾纠纷、参与社会管理的舞台，让妇女有了话语权，也真真切切地改善了生活。（六）做好家庭文章为了预防减少家庭暴力，各级妇联做足家庭文章，促进家庭和谐。大力评选、表彰、宣传一大批“五好文明家庭”、“孝亲敬老好儿女”、“好婆婆、好媳妇、好丈夫”等先进典型，开展文明礼仪、家庭教育、家庭和睦、先进性别文化等公益大讲堂进机关、进企业、进农村（社区）、进高校、进军营等活动，加强公民家庭美德教育，积极倡导男女平等、尊老爱幼、尊重妇女、家庭和睦的社会主义新风尚。特别是2007年以来，在全市广大家庭中开展以“七无一好”为内容的“平安家庭”争创活动，极大地增强广大家庭成员的守法意识、安全防范意识和健康文明意识。莆田市妇联牵头的平安家庭创建连续四年蝉联全市平安系列考评工作第一名。（七）发动社会支持莆田市妇联始终重视对重大、典型家暴案件的跟踪督促，通过向有关部门发出妇女维权建议书，妇联干部人民陪审员直接参与案件审理，联合人大、政府、政协、纪委等部门督查督办，既做到保持中立、不干预司法公正，又充分发挥妇联维权职能，确保家暴受害者权益得到充分保护。这种全方位、多角度、全过程、跟踪式的维权服务，既是妇联保护家暴受害者权利的必要手段，也是宣传、解释法律法规的重要渠道。妇联的倾情帮助，赢得了广大妇女群众的信任，也得到了各级各部门和社会各界爱心人士的关心和支持。2006年，为了解决大部分家暴受害者经济困难、无生活来源的问题，莆田市妇联成立关爱妇女儿童协会，向社会募集爱心款241万元，为贫困妇女儿童提供经济帮助。多年来，市关爱妇女儿童协会已救助贫困妇女儿童2400人次，发放救助资金150万元。（八）营造工作氛围充分发挥媒体、妇女之家、妇女维权站的宣传教育功能，以提高妇女法律意识，增强妇女维权能力，提升妇女维权水平为重点，组织开展丰富多彩的宣传教育活动。为了形成人人反对家庭暴力的良好社会氛围，莆田市妇联联合公检法司等部门以“三八”节、国际禁毒日、国际反家庭暴力日、法制宣传日等重大节日为契机，开展“三八”维权周、“百万妇女学法律、家庭平安促和谐”、“家庭拒绝邪教”、“不让毒品进我家”、“下基层、访妇情、办实事”等系列活动；公安、司法、妇联等部门编发“让暴力远离家庭”、“家庭暴力——公安机关为您支招”等宣传资料；各基层派出所充分利用警务宣传栏、村居委公开栏等各种宣传阵地，向广大群众宣传预防和制止家庭暴力的法律法规，并对家庭暴力的典型案例曝光，以案释法；司法部门录制反家暴典型案例在莆田《公民与法》栏目播放，妇联、法院、公安分别制作反家暴典型案例图片展进基层宣传；法院、妇联联合深入开展“预防和制止家庭暴力，促进男女平等”、“零家庭暴力社区（村庄）”创建等系列活动。各部门通过开展形式多样的反家暴宣传活动，转变群众“家丑不可外扬”的错误观念，引导群众学法、知法、用法、守法，提高妇女自我保护的意识，形成人人反对家庭暴力的良好氛围。三、效果评价莆田市在反家庭暴力工作中的创新举措，得到了上级领导的高度肯定和社会的广泛关注和认可，取得了良好的效果。主要体现在：（一）反对家庭暴力成为党政部门共识2003年市委政法委、法院、检察院、公安局、司法局、妇联六个部门联合制定的《莆田市预防和制止家庭暴力行为的暂行规定》对部门基本职责、任务等进行规定。2014年，市委政法委牵头制定的《莆田市反家庭暴力工作协调小组成员单位职责》，进一步规范完善了反家庭暴力工作的职责分工，形成了一个纵横交织、整体联动的家庭暴力防治体系。如全市67个基层派出所和警务室设立了“家庭暴力报警点”，把家庭暴力列入出警范围，将接处警情况列入公安系统绩效考评，规范做好出警记录、询问笔录、伤情鉴定等工作，2010年以来，共受理家庭暴力案件1200多起，切实做到公安干警“人人知责，人人尽责”。（二）“人身保护令”成司法维权亮点莆田市反家庭暴力司法审判工作走在全省前列，各级法院共受理76起涉家庭暴力案件，已发出人身保护令46份，人身保护令的自动履行率达95.65%，快速制止家庭暴力并有效保护了家庭暴力受害者的合法权益，对施暴者产生很大的威慑力。社会上很多群众知晓法院设立“反家暴合议庭”，许多家暴受害者主动要求将案件移送到“反家暴合议庭”审理。城厢区法院反家庭暴力审判创新经验受到了全国人大法工委、内司委，中央综治办、国务院法制办、全国妇联等部门的充分肯定。2012年2月，城厢区法院受邀参加由全国妇联召开的“反家庭暴力立法建议”座谈会，并作发言。2014年2月，最高人民法院公布10起涉家庭暴力典型案件中，有2个案例出自城厢区法院反家暴合议庭的司法实践。《中国妇女》杂志、《中国妇女报》也多次刊登推广其经验。（三）个案维权获得群众信任2009年，涵江区的翁某在家中被丈夫陈某用电棍、水果刀、啤酒瓶殴打，陈某扬言要杀死翁某后自杀。陈某的暴力造成翁某身上11处刀伤，左手2节手指肌腱断裂，缝了61针，经鉴定损伤程度为轻伤。邻居得知情况后，拨打报警电话并向妇联组织反映。妇联及时组织专家团介入处理，通过刑事立案、司法调解、心理辅导、困难救助等一系列援助工作，尤其是高度重视发挥社会各界的帮助支持，促使这起典型的家暴案件得到妥善处理，结束了翁某长期被家暴侵害的痛苦。再比如，家暴受害者祁某，因没有按照丈夫王某要求提供赌资，被砍断腿部神经，造成七级伤残。案发后，祁某向市妇联申请法律援助，市妇联立即协调专家顾问团介入，由公安机关立案侦查，法律援助律师提前介入收集证据，指导祁某向法院提起刑事附带民事诉讼和离婚诉讼。在法律援助过程中，穷凶极恶的王某不同意离婚，扬言出狱后找祁某及其家人讨回“公道”。专家顾问团深感案件棘手，为了彻底解决问题，法律援助律师、妇联法律援助工作者、审判法官多次对王某进行耐心教育，动之以情，晓之以理，促使王某最后同意离婚并赔偿祁某相关损失。（四）联动机制赢得中外各方肯定莆田市预防和制止家庭暴力工作在社会上引起巨大的反响。城厢区综治委《关于构建预防和制止家庭暴力联动机制的若干意见》被全国妇联作为基层维权典型经验全文刊登。2013年6月，最高法院刑一庭、澳大利亚人权委员会联合在莆田举办“中澳涉家暴刑事司法改革研讨会”，莆田市妇联、莆田市公安局、城厢区法院分别介绍了反家暴的经验做法和成果，与会代表对莆田反家暴联动机制给予了高度评价。同年10月，全国妇联、全国人大法工委到莆田进行反家暴立法调研，高度称赞该市形成反家庭暴力工作联动机制、城厢法院积极探索反家暴司法审判新路子，为推进反家庭暴力国家立法提供了重要的参考依据。2014年4月24日，由最高人民法院刑一庭主办，福建省高级人民法院和莆田市中级人民法院共同承办的“中澳莆田市反家暴联动机制试点启动仪式”在莆田市举行，这是最高人民法院“涉家庭暴力刑事司法改革”调研课题组与澳大利亚相关机构合作开展“中澳反家暴联动机制试点”的最新工作进展。四、经验体会反家暴工作是一项长期而艰巨的工作，莆田市的反家暴工作之所以能取得实效，主要体会是：（一）领导重视、齐抓共管是开展反家暴工作的根本保障预防和制止家庭暴力是一项艰巨而复杂的社会系统工程，只有突出社会管理创新理念，通过党委、政府加强领导、部门联手各方参与，形成多部门联动机制，才能在反家暴工作中取得标本兼治的效果。市政府制定的《2011-2020年莆田妇女、儿童发展纲要》，将维护性别平等、反对家庭暴力纳入了各部门的职责范围，明确了对家庭暴力、受教育限制、就业性别歧视的公权干预范围、办法等等，为反对家庭暴力工作提供了强有力的政策支持。（二）构建平安、促进和谐是开展反家暴工作的内在要求家庭是社会的细胞，只有细胞健康，社会才能健康。家庭和谐是社会和谐的重要基础和保障，只有家庭和睦，社会关系才能和谐顺畅。预防和制止家庭暴力是推进“平安家庭”创建工作的重要内容，是构建和谐社会的必然要求，把反家暴工作与“平安家庭”、“文明家庭”、“零家庭暴力社区（村）”的创建紧密结合，引导家庭成员树立正确的价值观、婚恋观，提高家庭成员的文明素质，约束引发家庭暴力的不良行为，将家庭暴力问题解决在基层，消除在萌芽状态，营造和谐社会的良好氛围。（三）改变观念、广泛宣传是反家暴工作的重要内容“打老婆是家务事”、“家丑不可外扬”等传统观念在现代社会的一些人或家庭中仍然存在，也是家庭暴力产生的重要原因。因此，通过媒体进行反家庭暴力的宣传，有利于社会成员形成反家庭暴力的共识，掌握并形成反家庭暴力的社会习惯和优良风俗，以约束个体的暴力倾向和行为，逐步使广大群众树立对家庭暴力的正确认识，并拿起法律武器，有效抵制家庭暴力，让施暴者得到应有的惩罚，使其不敢为、不能为乃至不愿为，最终让和谐回归家庭，让暴力消于无形。（四）协调联动、形成合力是反家暴工作的重要支撑各级妇联注重完善制度建设，调整充实了反家庭暴力工作协调小组，推动出台了《莆田市反家庭暴力工作协调小组成员单位职责》，明确反家暴的部门工作职责。各级公安、检察、法院等部门出台了办理涉家庭暴力案件的规范性文件，并积极主动地建立统筹联动机制，充分发挥各方力量，形成了反家暴工作的合力，为受暴的妇女儿童共同撑起保护伞。五、问题反思虽然，近几年我们在反家暴及其相关援助上做了大量工作，也取得了很大成效，但也存在一些困难和问题。主要体现在以下几个方面：家暴案件高发多发从莆田市妇联近四年受理的家暴案件投诉量看，家庭暴力案件长期居高不下，2010、2011、2012年、2013年家暴案件分别是110件、113件、126件、118件，占当年度婚姻家庭案件总量的38%、41%、35%、31%。现实生活中，还有很多妇女碍于情面和“家丑不可外扬”等传统观念影响，对家庭暴力忍气吞声。损伤鉴定标准过高一些屡次遭受家暴的受害者在初次报警后，因伤情鉴定标准过于苛刻，伤害程度达不到轻伤，公安机关的处罚只停留在批评教育、训诫、罚款和行政拘留上，不足以对施暴者产生威慑力。同时，一些受害妇女囿于各方面因素所限，取证意识和能力不强，并认为“家庭暴力是家务事”，“清官难断家务事”，导致受到家暴侵害后，往往因担心报警“无用”，甚至可能引发更严重的家庭暴力，只好选择默默忍受家暴。定罪量刑不够统一目前，家庭暴力引发刑事犯罪的定罪量刑标准不一致，对家庭暴力行为如何定罪量刑存在一定的差异。司法机关认为家庭暴力犯罪社会危害性较小，对这类犯罪容忍度较高，往往会选择适用故意伤害罪、虐待罪、遗弃罪等处罚较轻的罪名，无法达到惩罚施暴者，预防、制止家庭暴力的目的。男女平等观念不强当前，传统性别文化中有关“男尊女卑”、“干得好不如嫁得好”、“男主外女主内”的