当前基层年财政专户管理问题亟待理顺

-PAGE3-当前基层财政专户管理问题亟待理顺2011年04月18日00:00金融时报[夏淑萍]

访问次数：300字体：大中小当前,基层财政部门资金专户过多、资金管理分散是一个较为普遍的现象,由此也引发了一系列扰乱宏观政策协调管理的问题。就此,笔者提出如下对策建议:一要尽快对财政专用账户进行全面的清理整顿。建议人民银行会同财政部门开展一次针对财政专用账户的清理整顿活动。对检查中合理合规的账户给予保留,对性质相同的账户进行归并,对不合规的账户予以强制撤销。二要加强与规范财政资金专户管理。一是加强对财政专用账户开立的管理。对现行《人民币银行结算账户管理办法》进行相应修订,增加有关财政资金专户开立及对国库资金账户管理方面的管理规定,规范财政资金专户开立行为。同时,规范财政专用存款账户的开立流程,确保其账户开立的合法、合理、合规。二是切实做好财政部《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》的贯彻落实工作,并结合当前出现的新情况、新问题,出台新的整顿落实措施,限定整顿落实时限,督促地方各级财政部门加强财政资金专户管理。三要加快国库单一账户管理建设。严格按照《财政国库管理制度改革方案》有关要求,加快推进国库单一账户管理建设工作,逐步实现财政资金专户的“集中管理、分账核算、统一调度”,防止出现开户和资金拨付管理相脱节问题,使国库资金集中有效地综合利用,增强国库部门对财政专户管理的透明度。四要加强财政专户资金的日常监管。建立健全检查约束机制。人民银行会同审计、纪检监察等部门对财政专户资金进行不定期检查监督,及时排除资金管理安全隐患。研发对财政专户资金的非现场监管监测系统,将各金融机构行内系统、大额支付系统、小额支付系统、同城清算系统、国库会计核算系统等资金清算系统中,涉及的财政账户数据可实时接入汇总,并根据监管需要设计报表,确保财政资金安全、合规地使用。五要利用当前《预算法》修改时机,强化央行经理国库的监管职能。一是建议《预算法》应明确“中央国库由中国人民银行经理,地方国库由中国人民银行分支机构经理”,强化央行对预算的监督管理。二是建议不要将“财政专户”以及“国库单一账户体系”中的“体系”内容写入《预算法(修改稿)》,将相关条款明确为“县级以上各级政府财政部门应当在人民银行机构建立国库单一账户,所有政府收入和支出都应当纳入国库单一账户进行管理,实行国库集中收付制度”。我国财政专户管理浅析2011-01-0714:31:41|

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（中国人民银行济南分行

山东

济南

250021）

【摘要】财政专户的设置、使用与管理是否规范，不仅关系到各类专户财政资金能否安全、高效运行，而且深刻影响到财政国库管理制度的改革。本文通过阐述我国财政专户的产生和沿革，分析当前财政专户管理中存在的问题及其具体原因，提出了规范财政专户管理的措施及建议。

【关键词】财政专户

管理

财政专户的设置、使用与管理是否规范，不仅关系到各类专户财政资金能否安全、高效运行，而且深刻影响到财政国库管理制度的改革。多年来，财政专户开设过多、过滥以及大量预算资金滞留财政专户的现象越来越突出，已经成为影响公共财政体制建立和政府预算顺利执行的重要因素。

一、财政专户管理的产生和沿革

1、财政专户伴随着预算外资金的产生而产生（1958—1978）

建国之初，我国实行的是统收统支型财政管理体制，其主要特征是中央财政具有全部财政资金管理权限。为了调动地方的积极性，1958年，国家开始把原来预算内的一部分收入放到预算外管理，主要包括机关事业单位为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的游离于国家一般预算以外的各种财政性资金所形成的收支。随着预算外资金的产生，为了管理这部分资金，财政部门开始设立财政专户。

2、财政专户迅速膨胀阶段（1978—1996）

改革开放后，“分灶吃饭”的财政体制使各级政府十分关注自身的财政状况，由于国家财政管理粗放，各地化预算内为预算外资金的现象不断蔓延。随着预算外资金规模迅速膨胀，各种名目的财政专户也应运而生，财政专户管理出现较为混乱的局面。对此，国务院曾于1986年下发《关于加强预算外资金管理的通知》，要求切实加强预算外资金的管理，各级政府和财政部门对事业、行政单位管理的预算外资金，相继实行了“计划管理，财政审批，专户储存，银行监督”的管理办法。但是，随着我国经济体制改革的不断深入，开设财政专户的需求不断增加，而银行的监督效力有限，预算外资金财政专户管理存在的问题越来越突出。

3、财政专户管理探索阶段（1996—2001）

针对预算外资金制度与管理中存在的问题，国务院于1996年7月颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》。随后，财政部制定了《中央预算外资金财政专户管理暂行办法》，规定中央部门和单位经财政部批准，可以按照国家有关规定在银行开设专门用于预算外资金收支管理的收入过渡性账户和支出账户，并从制度上明确了中央财政专户的基本职责、账户设置与管理办法。然而，这一阶段财政性资金缴库和拨付方式仍是通过征收机关和预算单位设立多重账户分散进行的，不仅延滞财政资金入库时间，还大量资金经常滞留在预算单位，导致财政资金活动透明度不高，降低了使用效率。

4、财政部门统一管理财政专户阶段（2001年至今）

2001年，国务院办公厅转发财政部《关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见》的通知，取消各执收单位开设的各类预算外资金账户，改由财政部门按执收单位分别开设预算外资金财政汇缴专户，将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，由财政部门统一管理。在实行“收支两条线”改革的同时，2001年，国务院办公厅公布了《财政国库管理制度改革方案》，提出建立以国库单一账户为基础、资金缴拨国库集中收付为主要形式的国库集中收付改革，明确建立国库单一账户体系后，相应取消各类收入过渡性账户，预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一账户管理。财政国库集中收付改革以来，财政部门逐步规范了预算单位账户零余额账户管理，先后制定了《中央预算单位银行账户管理暂行办法》《关于零余额账户管理有关事项的通知》等办法，清理整顿了预算单位银行账户，但对地方财政专户及财政部门在商业量财政专户的存在。另外，地方政府处于自身利益的考虑，对财政专户的规范和清理没有给予充分关注，也导致财政部门弱化了对各种专户及预算外资金的管理，财政专户管理和使用中存在的问题越来越突出。

三是利益驱动。商业银行争抢财政资金资源导致预算专用账户增加。近年来，金融业发展较快，机构众多，竞争激烈，各行绩效考核压力大，财政资金成为各家金融机构争抢的资源，为平衡与各家金融机构的关系，各地财政部门将预算外资金和集中汇缴的行政事业性收费收入、专项收入、罚没收入等，分配到各金融机构，导致财政专账户的大量增加。

四、规范财政专户管理的措施建议

1、制定财政专户管理办法

尽快制定财政专户管理办法，系统地规定财政专户管理的具体措施，从制度上明确财政、人民银行、审计等部门在财政专户管理方面的职责，清理、撤销不合规专户，并统一规范财政专户开设、使用和管理。

2、明确界定商业银行财政性资金缴存范围

目前，商业银行一般将财政专户设置在单位活期存款科目下，作为一般性存款按照规定比例向中央银行缴存存款准备金，财政专户资金成为商业银行信贷扩张的重要基础。为确保财政资金的安全，建议尽快将财政专户资金列为财政性存款的划缴范围，要求商业银行按100%比例向中央银行缴存，以控制资金风险。

3、加强对财政专户的监督

财政部门要建立健全财政专户内部管理制度，上级财政要加强下级对财政专户资金使用的监督，各级财政要定期、不定期地向政府和社会公布财政专户资金的收支和结余等情况，接受社会的监督；人民银行要充分发挥中央银行对商业银行办理国库经收业务和开立银行结算账户的监管作用，通过加强对商业银行的监督，促进规范财政部门规范开立和使用财政专户；审计部门进一步加强对财政专户资金使用情况的审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。

4、取消财政专户，将预算外资金统一纳入国库单一账户管理

随着国库核算电子化程度的不断提高，尤其是国库直接支付财政补贴资金的成功实践，处于现代支付系统核心的中央银行更能够方便、快捷地为财政提供全方位服务，取消财政专户、将财政资金全部纳入国库管理的时机已越来越成熟。这样，既能实现资金的集成管理和集中监控，促进国家预算的顺利执行，又能保证资金的安全，进而增强政府权力运行的透明度和公信力。对加强县级财政资金专户管理的思考2010年04月08日12:59:16来源：中国金融界网近年来，随着财政管理体制改革的不断深化和财政收入的不断增长，财政部门采取了切实有效的手段切实加强对财政资金专户的管理，取得了较好效果。但是随着国库集中支付制度改革的不断深化和专项资金范围和总量的不断扩大，专户管理中存在的问题也逐渐暴露出来。这些问题需要我们在今后的工作中进一步理顺思路，创新理念，在确保财政资金使用效益和工作效率前提下，完善财政专户管理办法，管好用好财政专项资金。

一、目前县级财政资金专户的基本情况据调查，目前县级财政资金专户大部分以财政部门及其下属科室的名义设立财政资金专户。按照支出划分，有社会保障资金专户、国债资金专户、政府采购专户、教育专户等；按集中存储代管账户分有基本养老基金专户、失业保险基金专户、医疗保险基金专户、计划生育救助金专户、行政事业性收费代管账户；按财政核算管理体制分会计核算中心专户、国库集中支付专户。同一专户在不同商业银行还有不同的银行资金账户。

财政资金实施专户管理起到了一定的效果。一是保证了资金优先供应，从一般预算资金中分离中来，优先保证社会保障资金的及时到位；二是有效防止专项资金倒流用于弥补正常经费的不足以及专项资金横向流动用于其他方面的支出；三是约束了政府和财政部门的不规范行为，促进了争取的项目资金和投向的一致性。

二、当前财政资金专户管理中存在的主要问题

1、政府考核促成了同一专户在不同的金融机构相继开立。

近年来，地方政府为了鼓励县域金融机构增加对地方的有效信贷投入，市政府连年出台了对金融机构的考核办法，明确规定“机关团体和财政性存款的调整与各金融机构对地方信贷支持力度挂钩。由财政部门对各金融机构年度信贷支持进行审查，并提出相应的机关团体和财政性存款在各金融机构的分配比例，报考核领导小组批准后执行”。而近几年由于国有商业银行对县域信贷投放的力度减小，而地方性商业银行对县域信贷投放的力度加大，财政专户资金被政府部门从原国有商业银行逐渐转移到了地方性商业银行。同时原有的国有商业银行财政资金专户并没有撤销。因此当前在银行中呈现出财政资金专户遍地开花的局面，主要涉及的是社保专户和其他基金专户。

2、财政核算体制改革的变化造成了财政资金专户重复开置。财政部门在实行会计集中核算时，设立了会计核算中心，相应的以会计核算中心的名义设立了一批财政资金专用账户。现在随着财政集中支付改革的推广，财政部门又以国库集中支付管理局的名义开设了一批财政资金专用账户。原核算中心管理的财政资金专户没有得到及时的清理，形成了两种财政核算体制下的财政资金专用账户并存，重复设置的局面。

3、部分财政专户为财政虚增财政收入提供了方便。每年财政部门为了完成当年地方财政预算收入、预算支出任务，均存在在财政局部门开设的专户上空转收支的现象；同时，为了控制财政收入过快增长，又将非税收入专户当作调节预算收入进度的蓄水池。

4、混淆分户管理与分账管理的概念。本来部分专用资金要求进行收支分账管理，而财政部门片面理解为分户管理，对财政资金专户管理存在认识上的误区，专户管理被狭隘的理解为银行账户管理，一味的增加银行账户。如社会保障资金可以只开设一个专户对所有属于社保性质的资金进行分账核算，而不必对同属于一个性质的资金开设十几个专户。

5、开立财政专户的依据不符合规定。根据《财政部关于加强与规范财政资金专户管理的通知》[财办(2006)12号]的规定，财政资金专户应当经国务院、财政部以及省级人民政府或省级财政部门以正式文件批准后开设。当前县级的财政专户开立依据大部分为本市（县）级政府文件，甚至财政部门的一个证明。

三、原因分析

导致上述问题出现的原因，一方面是商业银行之间的激烈竞争，基层商业银行为完成存款任务，纷纷向财政部门争取存款，造成财政存款搬家，往往因资金周转需要，财政总预算把专户结余资金借到预算外资金帐户，再由预算外资金帐户把资金存放在各商业银行帐户，由于款项额大、频繁地在帐户之间转存，不利于商业银行资金来源的稳定和运用，影响到财政政策与货币政策对宏观经济的调控，也给专项资金在使用过程中带来风险隐患。另一方面是财政核算体制的变化、管理体制的改革以及政府的干预，特别是财政集中支付管理改革，多家代理银行的选择人为的增加了财政专户。

四、切实加强财政专户管理的对策建议

1、集中清理财政专户。建议财政部门和人民银行一道，组织各商业银行及其他职能部门，对财政资金专户进行一次彻底清理、归并或撤销。对原财政会计核算中心设立的专用账户进行清理和撤销。整合开户行，按照“规范、统一、高效、精简”的原则，对开户银行进行整合，保留在国有或国有控股银行或者通过公开招标选择的银行开设的专户，对在其他银行开设的专户予以撤并，确保财政资金安全、高效运行。人民银行充分利用账户管理职能，对增设的财政资金专用账户严格审核，凡未不符合开户条件的专户，一律不予核准，对属同一性质或相似性质的财政资金不单独开设专户。

2、进一步完善财政、国库单一账户体系。将各专户统一归口管理。一方面：财政国库已开始实行国库单一账户核算，财政预算专项资金应统一存放人民银行国库部门管理，以确保国库资金的高效、安全调度