我国城乡居民社会养老保险制度的现状与改革

我国城乡居民社会养老保险制度的现状与改革

一、调查问卷的提出居民和老年人的养老金保险（1）是全社会养老金保险制度的重要组成部分，是促进社会和谐的必然前提。2013年3~4月,我们在湖北、甘肃、河北、贵州、山东、江苏六省12市县区,(2)对城乡居民养老保险问题进行了深入的调研,其中对74位各类城乡居民进行了深度访谈(访谈居民结构见表1),了解到了城乡居民家庭的实际生存状况、养老保障情况,引发了对我国养老保障制度的一些思考。二、保险的需求和耐城乡居民的生存状况决定了他们对养老保险的需求和承受能力。接受访谈的居民有不同的生存业态,多数家庭收入有限,事实上采取的是多支柱的养老保障。(一)农民家庭的构成由于逐步的少子化和年轻人外出打工,接受访谈的农村居民家庭有的是三代人同堂,也有两代人同堂,还有一代人家庭。家庭里一般有三种生存业态:大龄的在自家土地上务农、从事养殖业和打零工,很多人都是兼业状态;年轻的则外出或在本地打工从事非农产业,在县城从事自主经营的多是农民;还有在农村从事农业规模化生产经营的。农村居民外出打工一般从学校毕业开始,年轻人成家后到生育子女时,一部分人会回到老家,转而在当地就业;多数会继续外出打工,直到孩子上学后,一部分人会稳定在家;还有一部分则会一直在外打工,往往生了大病或工伤后,只能返回家乡。因此,农村会有较多的老人、留守儿童和妇女,中青年人、特别是男性大多外出就业。农民多是兼业状态,纯农户越来越少。务农的收入很低,多数家庭的来自自家土地的年人均收入都在2000元以内,基本不能维持正常的家庭开支。一个中等收入的农村家庭必须有2/3的收入来自非农收入。农村家庭的支出主要包括生活费用支出、农资投入、水电支出、份子钱、药费、子女教育等。在农村,住房是有保障的,都有宅基地;自家院里种点菜、买点粮,基本的温饱都不是问题。家庭最大的负担是非义务阶段的教育支出,家庭财力有限,延长受教育年限既增加家庭负担、又不能尽快改善生活,尽早外出打工成为农村青年的普遍选择,这是农村青年平均受教育年限低的根本原因。药费也是一些家庭中的重要支出。总之,大额现金支出是农村家庭最大的困难。接受访谈的居民中,中等收入农民家庭的人均年收入从4000元到10000元不等,中等收入农民家庭的人均年支出从3000元到8000元不等。从各地中等收入家庭人均年收入和年支出情况看,农民增收有瓶颈,一般农民家庭收入水平还不高;但支出有刚性,一般农民家庭每月人均正常支出都要200~300元;农村居民消费层次受地方经济发展水平影响,支出并不与收入同比例正相关。在农村,收入高的往往是中青年人,他们体力好,主要从事非农产业,收入要高于年龄大的人。在农村,越是收入高的家庭,家庭负担往往越轻,其基本生活费支出因而不一定高;相反,越是收入低的家庭,家庭负担往往越重,其基本生活费支出反而较高。土地是农民最重要的生产资料和生活资料。农民种地有补贴;不种地可以出租,很多人把土地承包出去,如河北大厂农民每亩地一般以500元的价格流转出去;被征地还有补偿,还可以作租二代。因此,土地是农村居民最大的保障,是农村居民的命根子。在农村,家庭养老还是比较普遍,子女有钱的出钱、有力的出力。再加上新农合、新农保、低保、五保优抚等,农村居民的生活和养老基本上是有保障的。(二)社会支出、保障费用是主要支出,在社会接受访谈的城镇居民一般都是核心家庭,但不严格,亲属之间相互帮扶比较普遍。家庭的生存业态也有三种:一是自主经营,二是打零工,三是稳定就业。城镇居民的收入来源相对单一,自主经营的收入相对较高,而打工的收入一般都不高,稳定就业的收入也相对稳定。城镇居民家庭的支出结构不同于农村家庭。城镇居民还有一部分人没有住房,房租、物业费、水电燃气供暖都是硬性支出;城镇居民也没有土地,吃穿基本温饱是一笔大额支出;城镇青年接受高等教育的比重高于农村青年,非义务阶段的教育支出度更高;同样,药费也是一些家庭中的重要支出。总体上,城镇的生活成本比农村更高,每月人均支出至少也需要400~500元。城镇居民没有土地,还有很多城镇居民没有自有住房,工作也没有保障,一旦失业,就没有生活来源,无法支付日常生活开支,需要完全依靠社会保障体系,包括失业保险、低保、居民医疗保险、居民养老保险等。城乡居民最关心的都是医疗保障问题,如果没有医疗保障,一些家庭就会因病致贫、因病返贫。疾病不等人,因此,医疗保障是居民反映的最急迫的需要。由于年轻劳动力的不断外出,农村的老龄化程度高于城镇,但是,由于城镇人口没有土地、家庭养老的观念较弱,城镇居民对社会养老保险的需求程度更高。三、有的改保措施有的参保。在一般接受访谈的城乡居民中,有的参加了城乡居民养老保险(居保),有的参加了城镇职工基本养老保险(职保),有的享受了失地农民养老保险,有的购买了商业保险,还有少部分人没有参加任何养老保险计划。(一)城乡居民养老保险制度好的受害者普遍2012年实现制度全覆盖的城乡居民养老保险给广大居民提供了基本养老保障。受访者中,有7位居民曾经参保缴费现已领取了养老金,有13位未曾缴费但已领取了养老金,有38人参保缴费但尚未到领取养老金的年龄,还有16人未参保。这20位60岁以上没有职业养老金的老年人,都领到了每月55元的由中央财政支付的基础养老金,再加上地方财政补助,大多数人每月的基础养老金都超过了60元。其他受访者家庭中60岁以上没有职业养老金的老年人,也都领到了基础养老金。对于贫困地区的低保家庭,养老金是家庭重要的收入来源,即使是对较发达地区的老年人,养老金虽然数量有限,但老年人有了自己的收入,他们将养老金主要用于补贴生活、看病、人情费用等,从此底气十足地有了尊严。他们感到国家重视老年居民了,有了尊严感;花钱不用看子女眼色了(有1/3~1/4的家庭老人感到压抑),有地位了;他们把钱集中起来给子孙、亲戚人情,感觉有了自主权。受访者都反映,城乡居民养老保险制度好。大部分受访者认为能够承受较高缴费档次,但也有不少家庭提高缴费档次仍然受到家庭收入水平和支出变动的影响;由于受“多缴不多补”政策宣传的影响,绝大多数人选择较低档次缴费参保,但像甘肃陇西这样经济发展水平相对落后的地区,很多人会选择500元的缴费档次,政策宣传对参保缴费很重要;另外,“多缴多得”的政策宣传也有效果,由于居保的进入门槛低、待遇低,一些家境富裕的居民会因为多缴多得的政策宣传而选择高的档次参保缴费,也出现了一些地方上不封顶、居民一次性缴纳3万元、5万元的情况。受访者普遍反映,目前的养老保险金水平偏低,中央财政拨付的基础养老金每月55元,地方各级财政有一些补贴,调查的12个市区县的基础养老金从55元到160元不等,再加上个人账户养老金,这样,一般人每月的养老金也就百元上下。受访者普遍反映,居保规定参保年龄起点为16岁,但16岁以上的青年中80%还在读书,学校毕业后的若干年中,因为工作没稳定,很多青年人并不确定自己将来的就业地,因而也不确定是否参保和参加哪种保险,进而很多人都没有参保缴费。一般25岁以后基本上可以稳定下来。因此,很多年轻人既没有参加职保,也没有参加居保。(二)养老保险的补偿我国城镇化征用农民土地从20世纪80年代就开始了,很多地方的征地持续了20多年,各地建立了被征地农民的养老保险制度。如甘肃定西陇西县农民土地当年以2万元/亩的价格被征用,现在60岁以上被征地农民每月领取的失地农民养老保险金为145元/月,他们同时领取新农保基础养老金55元/月。湖北宜昌远安县安泰社区征地的时候,政府是41400元/亩给予征地补偿,被征地农民60岁后享受每人77元/月的低保,同时领取城乡居民养老保险60元/月。武汉江夏区郑店街完全被征地农民养老金为568元/月,部分被征地农民享受100元/月养老金。贵州都匀是2008年征地一亩补偿37800元。被征完地后,人们都进楼了,受访者反映,征地后生活水平下降了,等征地补偿款花完了就会去找政府。近年来,一些地方的被征地农民直接进入职保,包括湖北、北京等地,重庆财政投入50亿元,解决了50万老的被征地农民的社会保险。今后被征地农民将统一纳入职保和居保。(三)灵活就业人员养老保险由于职保的养老金远高于居民养老保险,很多居民都希望参加职保,在这种情况下,有些地方职保针对不同的群体出台了不同的参保规定,总括起来大约有7~8种类型,包括村干部养老保险、民办教师养老保险、“五七工”和家属工(1)养老保险、灵活就业人员养老保险、退役人员养老保险、乡村医生、放映员、社区居委会干部、基层经办人员等的养老保险,甘肃临夏永靖县有的社区出台政策,为社区社保员以灵活就业人员身份参加职保给予补贴。这类灵活职保要么是给予参保人缴费补贴,要么是降低缴费基数,规定可选择不同比例的缴费基数,有的是趸交,其共同的特点是,缴费基数低、待遇也低,大多是地方性政策,其中一些是在《社会保险法》出台前一次性解决体制性问题、解决一个群体的问题而出台的特殊政策。这些特殊政策为居民参加职保开了口子,引起了许多群体的攀比,纷纷要求纳入这些特殊的养老保险范畴。根据工作人员介绍,职保中有1/3是以灵活就业人员身份参保的。居民中还有享受事业单位职工养老保险和机关公务员养老保险的,包括公务员、教师、医生、科研人员等事业单位的员工。(四)养老保险经营模式居民的保险意识不断增强。有能力的居民都选择购买了商业保险。如江苏大丰的一个果树种植大户购买了人寿商业保险,家里两人每年共缴了15000元,70岁之后,每年可以拿1800元,可以一次性地取;还购买了合众保险,一年缴1300元,缴十年,55岁之后一年可以领取1400元。(五)灵活就业人员参保城乡居民中的灵活就业人员是一个特殊的群体,他们的参保情况值得特别关注。我们走访到的灵活就业人员一般有以下三种情况:一类是曾在外多次打工,然后回乡村的就业不稳定的人员,他们打工时可以参加职保,但由于是农村户籍,回乡后很多地方就不能参加职保。另一类多数是县级企业下岗失业人员,年龄一般在30岁以上,一般难以打工,只能自谋职业,以灵活就业人员身份参保,负担过重,湖北远安县城里有7000人以灵活就业人员身份参加职保,主要是这类下岗失业人员。还有一种灵活就业人员,他们实际上在单位工作,但是与企业没有劳动合同或者企业没有给缴保险,这种类型的灵活就业人员比重很大,包括原来有养老保险和没有养老保险的人。事实上,绝大多数的劳动年龄内人员,只要身体允许、家庭允许,都在单位打工、自谋职业和自主就业,因此,灵活就业的比重是很高的。相对同等水平的雇佣就业,自主就业的灵活就业人员的收入高、风险也大,而打零工的则收入低。受访居民反映,年龄大的,打工没人要了,小企业工资低且没保障,年龄大的找工作难、稳定就业难。受访的灵活就业人员,有合伙经营美容店的,有在物业打工的,有当社区协理员的,有帮夜市摊主串烤串的,有照顾家做家务兼打零工的,有在工地上做小工的,有发挥业余爱好赚外快的如卖字画,有看门的,有拉人力三轮车的,有做木工的,有做保洁的……在很多地方,一旦失业,要实现正规再就业都非常困难。很多年龄较大的人实际上成为政府政策帮扶对象,如公益岗位等,然后等待退休安置。访谈中,灵活就业人员参保有几种情况:以前有过正规就业经历的,一般坚持以灵活就业人员身份参加职保,也有断保的;而没有职保参保经历、没有职保参保资格、或经济能力弱的人则参加了居保;还有一部分人没有参加任何类型的保险。灵活就业人员参保遇到的问题主要有以下几个方面:一是缴费标准高、缴费基数增长幅度大,使一部分灵活就业人员缴不起职保,中断参保,想参加居保,但还没有办法转;二是大龄灵活就业人员无法参加职保,只能参加居保;三是省外打工回来的农民工因为是农民身份,不能参加职保,进居保的话,待遇太低,最终导致退保;四是现在我国有较大比例的人员是异地灵活就业,如果经营顺利,他们会继续在流入地就业,一旦生病或其他不顺,他们中的一些人会回到原籍,因此,迫切需要打通医保等各项社会保险,如在流入地参加了职保,需要转为流出地的居保。四、居民和老年人的社会保障体系存在一些问题城乡居民在参加养老保险时,反映的最主要问题还是居保和职保两项制度不衔接的问题。(一)参加居保的居民能更早地领取养老金居保领取养老金的年龄统一为60岁,但职保女职工退休领取养老金的年龄是50岁,藏区领取养老金的年龄更早。领取养老金的年龄不同引起群体之间的攀比,参加居保的受访居民希望能更早地领取养老金。同时,很多参加职保、从事体力劳动的人员,都期盼着尽早领到养老金,因为他们再就业困难、收入低,领到养老金是他们改善生活的主要途径。一方面,人口预期寿命不断延长,领取养老金的年龄不宜提前;另一方面,确实有大批就业困难群体等待退休领取养老金,如果延迟退休领取养老金的年龄,将使他们退休前的生活异常困难,也增加就业扶持的难度以及用人单位的负担。(二)养老金调整机制不完善。在待遇受访居民普遍反映的一个问题是职保和居保待遇差的问题。职保的养老金可以是居保养老金的10倍甚至更多,因此,很多居民都希望能参加职保,更多的居民希望提高居保养老金到每月200~300元的水平。受访居民反映的另外一个问题是养老金调整机制的问题。职保的缴费基数和养老金水平每年都在调整,物价一直在涨,工资也一直在涨,而居保和失地农民养老金却一直没有调整,没有一种动态调整机制。受访居民反映的待遇差问题还有丧葬费的问题。居保没有丧葬费安排,但职保有,失地农民保险也有,江苏大丰失地农民的丧葬费为一次性2000元。(三)参保人员参保受访居民反映的另一个主要问题,是制度内和各项保险制度之间的相互转换衔接问题,特别是异地不同险种之间的转换接续问题。一是外出打工人员回乡后,如果不继续在企业打工,由于是农村户口,有的地方规定不能参加职保,也不能参加城镇职工医疗保险。二是农民工在外打工,有一半人参加了职保,要转回原籍,只转个人账户,统筹部分不转,当地财政支付压力增大、个人待遇下降,转不回来,所以很多人就退保了;而且多处打工,可能有多个城保账户,各地的衔接政策不同,他们回来怎么办仍然是个问题。三是一些下岗职工、私企打工者以灵活就业人员身份参加了职保,但缴费困难,尚无法转入居保。四是完全失地纳入职保,部分失地参保的政策也需要明确。还有的村干部考上了公务员,也存在保险接续转换的问题。此外,也存在重复参保的问题,即在外打工的人既参加了职保、也参加了居保;年轻人在工作之前参加了居保,工作后职保没有筛选机制,又参加了职保;参加了失地农民养老保险的、也参加了居保。五、万老年人的基本保障是重要的民生2012年,我国60岁以上老年人口的数量接近2亿人,占总人口的比重达到14.3%。我国老年人口在未来的40年间将持续快速增长,预计在2050~2055年达到峰值5亿人上下,占到总人口的1/3左右。即使以后的人口老龄化速度会有所放慢,但总的趋势是2100年时老年人占总人口的比例将维持在较高的水平。从这个意义上讲,给亿万老年人提供基本保障是重要的民生。应根据国力的发展不断提高老年人的保障水平,实现老有所养。(一)养老保险制度要素应是内养老保险是保障公民养老权益的制度安排,必须坚持公平的原则,即实际待遇水平可以有差异,但基本制度要素必须一致;不管是哪个制度,都是国家养老保险体系的组成部分,涉及公民权益的事项应统一考虑安排,不能各自为政;同时要协调好养老保险制度与医疗保险等其他保险制度的关系。确保将居民全部纳入养老保险体系,实现全覆盖、低水平、多层次、可持续。(二)全球思维1.单位补充保障+个人家庭保障+商业保障鉴于城乡居民养老保险的实际状况,我国总的养老保险制度体系应该是:国家基础保障+单位补充保障+个人家庭保障+商业保障。这样就可以将各项保险统一起来,实现制度公平。居民由于没有单位,因此,保障水平可以低于职工。为了提高城乡居民养老保障水平,应鼓励家庭早参保、高投保、长投保,鼓励有能力的子女尽早为老人购买养老保险。2.线保与职保衔接如保持居保缴费档次下限不变,同时提高居保缴费档次上限,与职保不同缴费档次衔接;加强基金投资运营,做到基金保值增值;尽快出台居保和职保的转移接续办法等,使城乡居民能够根据自身情况顺畅、连续地选择参保。3.待遇地区按统一原则进行统一调整的原则按照物价水平变动等统一原则,对职保、居保、失地农民保险待遇每年按统一原则进行统一调整,因为都是生活在同样条件下的公民,不应因为制度原因导致待遇差。4.农村集体经济转移我国城镇化速度将会加快,农业劳动生产率必须提高,只有将农村劳动力转移到非农产业,才能提高农民收入。农民打工时被要求参加职保,回乡后也应允许不受户口和工作限制参加职保。他们实际上是未来的城镇就业群体,可以根据居民的劳动性质决定参保类型,而不是根据户口性质。5.强化城乡居民缴费投保在保持福利功能不变的前提下,应增强居保的保险功能,调动城乡居民参保的积极性。财政按人头补、不按缴费补,并且只能低标准补。应强化居民缴费投保。对非规模经营的纯农户必须有补贴和帮扶,促进其参加居保待遇的提高。(三)关于具体立法1.推行延迟年龄鉴于城乡居民中灵活就业的比重高、高质量就业比