第五讲 公共管理的过程

第五讲公共管理的运行学习要点：公共决策与公共管理公共决策程序公共决策系统的优化公共政策与公共管理公共政策的设计、执行与评估公共管理的执行与控制第一节公共决策一、公共决策与公共管理公共决策：是指公共组织在管理国家政务和社会公共事务过程中所做出的决定，它是公共管理的首要环节，并贯穿于整个公共管理过程的始终。具体来说：公共决策是公共管理的首要环节；公共决策是公共管理履行各项职能的基础；公共决策贯穿于整个公共管理过程的始终。举例：2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。在框架结构上，全会决定以当前亟待解决的重大问题为提领，按条条谋篇布局。除引言和结束语外，共16个部分，分三大板块。第一部分构成第一板块，是总论，主要阐述全面深化改革的重大意义、指导思想、总体思路。第二至第十五部分构成第二板块，是分论，主要从经济、政治、文化、社会、生态文明、国防和军队6个方面，具体部署全面深化改革的主要任务和重大举措。第十六部分构成第三板块，讲组织领导，主要阐述加强和改善党对全面深化改革的领导。

——习近平关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明二、公共决策系统及其运行公共决策系统是指由参与决策的机构和人员所组成的一种组织体系，包括政府组织体系和非政府组织体系。在公共组织体系中，每一个决策系统内部又可划分为信息子系统、参谋子系统、决断子系统与监控子系统。信息子系统是指由掌握信息技术的专职人员、设备及有关工作程序组成的专门从事决策信息的收集、加工、传递、储存等工作的机构。它是决断子系统的辅助机构，为政策制定提供资料。信息子系统在政策制定系统及其运行中的职能或作用是：①收集信息，就是广泛收集有关国家和社会公共事务各方面的信息，力求全面、准确，以完整地、真实地反映客观情况；②加工处理信息，把收集来的信息进行一番去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、归纳，抽取出精华资料，剔除多余的甚至是虚假的资料；③传递信息，就是把加工处理好的信息传递到决策者手中，为制定政策服务。信息传递要求及时、快速。参谋子系统是指由掌握各门类知识的专家、学者组成的机构，它也是决断子系统的辅助机构。参谋子系统在公共决策系统及其运行中的职能或作用是：①协助决断子系统界定决策问题，确立决策目标。参谋人员通过调查研究以及对未来发展趋势的超前研究和预测，提供有科学依据的判断，为决策者界定决策问题，确立决策目标作参考。②为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法。在决策方案选优时，要为决策者提供经过一系列定性、定量分析论证的初步方案，同时也要提供本系统以及其他咨询机构对方案的评审意见，以便决策者集思广益，从众多方案中选择出满意的方案。③对公共决策实施进行跟踪反馈分析。收集并分析决策实施中的问题，特别是决策实施过程中遇到障碍或偏离决策目标时，要及时提出应变措施，以使决策者、执行者及时矫正，确保公共决策顺利实施。决断子系统是指由拥有决策权力的领导者集体所组成的中枢机构，是决策活动的组织者，领导者决策制定的全过程。决断子系统具有权威性和主导性特点。决断子系统在公共决策系统及其运行中的作用是：①界定决策问题。决策问题的界定是政策制定的开始，它是首要的环节。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急，抓住事关全局的关键问题，作为政策问题确定下来。②确立决策目标。决策目标是否科学、正确，对整个政策过程具有决定性的影响。决策目标的确立必须建立在对决策问题的过去、现状及未来趋势较全面了解、把握的基础上。所确立目标必须切实可行，并留有余地，使之能满足上下平衡、左右平衡、前后平衡的条件。③设计决策方案。这是一项科学性、技术性很强的工作，一般是委托给参谋子系统承担。决断子系统在此的职责是根据决策问题的性质，组织熟悉这类问题的专家，组成高水平的设计组，并为他们的设计工作提供优越的环境和条件。④选择决策方案。决断子系统在这一环节的职责是建立方案选择的价值标准体系，对参谋子系统提供的各种方案进行比较、分析、平衡，最后拍板选定方案。监控子系统是指决断子系统之外的人员和机构，对决策行为以及决策方案的内容和执行依法进行监督和控制的机构。监控子系统在公共决策系统及其运行中的作用是：①防止决策者滥用决策权的可能；②促使政策内容切合实际；③监督执行机构及其人员正确执行政策。胡锦涛在十七大报告中指出：“推进决策科学化、民主化、完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律、法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”温家宝在十一届人大第一次会议的政府工作报告中指出，“通过各种形式征求专家、学者和人民群众的建议，接受新闻媒体和社会各界的监督，实行重大事项决策公示和听证制度。”关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的起草过程：2013年4月，中央政治局经过深入思考和研究，广泛听取党内外各方面意见，决定党的十八届三中全会研究全面深化改革问题并作出决定。4月20日，中央发出《关于对党的十八届三中全会研究全面深化改革问题征求意见》的通知。议题确定后，中央政治局决定成立文件起草组，在中央政治局常委会领导下进行全会决定起草工作。文件起草组成立以来，在将近7个月的时间里，广泛征求意见，开展专题论证，进行调查研究，反复讨论修改。其间，中央政治局会议2次分别审议决定，决定征求意见稿还下发党内一定范围征求意见，征求党内老同志意见，专门听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士意见。在征求意见过程中，各方面提出了许多好的意见和建议。中央责成文件起草组认真整理这些意见和建议，文件起草组对全会决定作出重要修改。——习近平关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明

三、公共决策程序思考：一个决策方案的最终出台，要经过哪些程序？（一）公共问题的界定（二）决策目标的确立（三）决策方案的设计（四）决策效果的预测（五）决策方案的选择（一）公共问题的界定——决策的起点1、公共问题的概念讨论：公共问题与社会问题的区分公共问题就是指那些已经影响到人们正常生活的社会问题。由于实际状态与社会期望、理想之间存在差距，导致产生了各种各样的社会问题。当决策者觉察到某一社会问题已引起社会广泛的注意和议论，这个社会问题本身也确实有解决的必要，并且也属于职权范围之内的事务时，决策者就会把它列入议事日程，作为公共问题进行研究处理。2、公共问题的两个基本特性（1）具有影响的广泛性：它不仅仅影响单个的个人或团体，而且将对多数甚至绝大多数人或团队产生普遍的影响。同时，公共问题可能超越地域的限制，而且对一国内部的公共生活产生相似的影响；它也可能超越国界的限制，而对人类的共同生活造成潜在或现实的影响。（2）具有影响的不可分性和公共性：公共问题对所有的个体或团体产生的影响都是相同的，没有一个个体或团体可以置身于这些问题之外，它超越了人为的地理界限。由此，我们将公共问题界定为：公共问题是指社会成员在公共社会生活中共同受到广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的那些公共性社会问题。公共性是公共问题与社会问题相区别的最本质、最内在的特性。3、公共问题的分类（自学课本第148-150页）（二）决策目标的确立决策目标就是决策者通过采取某项行动方案所要达到的期望效果。合理的决策目标应满足的条件有：①目标必须具体明确，有的放矢。②目标必须切实可行。决策目标必须立足现实，量力而行，超越现实生产力水平的目标是脱离实际的，不可取的。③目标必须系统化。这是由公共问题的复杂性、多层性决定的，要求决策目标也要形成多层级性与之匹配。④决策目标必须灵活可调，目标是针对未来的，目标的实现有个过程，而且问题的发展又具有不确定性，一成不变的情景几乎是不存在的。（三）决策方案的设计方案设计就是针对公共问题，依据决策目标，设计实现目标的各种可能性方案的过程。这一过程被形象地称为“大胆假设，小心求证”的过程，也就是首先大胆设想，提出各种方案设计轮廓，然后对方案轮廓进行严格细致的具体化加工。决策方案的细部设计，要是决策层次而定。层次较高的决策，方案设计只作概括性的、抽象的原则规定，便于执行者因地制宜、灵活掌握，而层次较低的决策，则细部设计要反复计算、严格论证、详细推敲，操作性要强。（四）决策效果预测决策是面向未来的，其实施过程是不可逆转的，所产生的效果既可能符合人们的主观愿望，也可能背离愿望。这就要求决策系统必须搞好预测，对未来的决策环境情景及对象的变化要有所把握。通过预测，帮助决策者认识和控制未来的不确定性，把对未来变化的无知减少到最低限度。预测包括两个方面：一是分析、判断决策对象在决策作用下可能发生的种种变化，提示其发展中的各种趋向；二是分析、判断实施过程中决策环境的变化。（五）决策方案的选择方案选择就是对设计出来的各种备选方案进行评价、比较、权衡利弊，从中选出比较满意的方案。决策方案的选择有个标准问题，一般认为必须符合下列条件：1、决策方案要有利于决策目标的实现，体现出尽可能大的效益；2、实现决策目标所承担的风险尽可能小；3、方案要有可行性；4、方案实施后的副作用(即负面效果)尽可能少。

选择决策方案是决策者的主要职责，为使方案合乎条件，决策者必须组织专家、学者进行可行性分析研究。具体包括技术可行性、经济可行性、政治与行政可行性等三方面的可行性论证。四、我国公共决策系统的优化

（自学课本第152-153页）（一）公共决策科学化（二）公共决策民主化（三）公共决策法制化第二节公共政策管理一、公共政策与公共管理（一）公共政策的概念不同角度的公共政策的理解（课本第154-155页）公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目标，经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。在公共政策过程中发展出来的各项方针、原则、策略、措施、计划和行为规范的总和是公共政策的主要表现形式。公共政策是公共组织（尤其是政府组织）管理国家和社会公共事务的重要准则，是公共管理实践的灵魂。（二）公共政策与公共管理的关系1、公共管理贯穿于公共政策过程始终

一个简单的公共政策过程主要包括四个步骤：公共政策设计（公共政策问题、公共政策议程和公共政策制定）；公共政策执行（或实施）；公共政策评估；公共政策终结或公共政策调整。2、公共管理是公共政策实施的重要手段（三）公共政策的性质1、利益倾向性2、目标导向性3、合法性与强制性4、稳定性与时效性5、多样性与多效性二、政策过程和政策分析的任务公共政策过程之一：公共政策的设计1、公共政策问题

只有当公共问题进入政策议程后，才转化为“公共政策问题”。疑问：（1）什么是政策议程？

（2）私人问题、公共问题与政策问题三者之间的关系式怎样的？

政策议程（PolicyAgenda）安德森认为，“在人们向政府提出的成千上万个要求中，只有其中的一小部分得到了公共决策者的密切关注。那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取行动的要求构成了政策日程。

伯克兰（ThomasA·Birkland）认为，议程就是“一系列问题的集合，是对那些引起公众和政府官员注意的公共问题的原因、标志、解决方法和其他方面的因素的理解。”

金登认为，“所谓议程，就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目。”

政策议程：是有关的社会问题或公共问题受到社会、政府及公共组织的高度重视并被正式纳入政策讨论或被确定要予以解决的过程。私人问题、公共问题与政策问题私人问题：单个人的问题，不具有外部效应，或者没有与人共享公共问题：单个人的问题有外部效应，或者很多人所面临的交织在一起的问题单个人的感冒不是公共问题，但流行性感冒是公共问题政策问题指基于特定的社会矛盾和冲突，由政府列入政策议程并希望通过公共行为加以解决的问题政策议程的建立政策议程，决定了什么问题、以什么样的方式进入到公共政策过程，即政策问题的确认。这一问题是否需要政策回应？对问题的本质认定对问题重要程度的认定从公共问题到政策问题的跨越如何实现？公共问题是否为政策问题搁置进入政策议程（是什么性质的问题？重要性？）NY政策议程引发的“扳机”安德森：公共决策科布、爱尔德：

美国政治中的参与：确定议程的动因琼斯：公共政策研究导论金登：议程、备选方案与公共政策1、政治领导人2、危机/引人注目的事件3、抗议活动4、大众传播媒介内在的引发机制：外在引发机制：1、政治运动2、对大量人员造成威胁的事件3、大规模的宣传4、个人努力5、先前政策的应用政府内部参与者政府外部参与者1、自然灾害2、意外的人为事件3、技术变革4、民权抗议5、工会罢工6、生态变迁1、战争行为2、武器技术的革新3、国际冲突4、世界性联盟的变化1、行政当局（总统、总统办事人员、政治任命官）2、文官3、国会1、利益集团2、学者、研究人员和咨询人员3、媒体4、与选举有关的参与者（竞选者、政党）5、公共舆论议程建立的三种方式根据政府在议程建立中所起的不同作用（即直接提出或间接提出政策问题）以及创始者扩散问题的程度和方向，提出三种模型：外在创始模型（Outsideinitiationmodel）动员模型（Mobilizationmodel）内在创始模型（Insideinitiationmodel）外在创始模型属非政府团体创始政策问题的过程，通常先散布到公众议程，再介入政府议程。它适用的情境包括：创始者身处政府结构之外；表达或提出一项需求；试图将问题散布到其他社会团体，以先行进入公众议程；最终向决策者施加足够的压力，以进入政府议程。该模型通常在民主和平等的社会中比较常见动员模型属政府直接创始政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程。该模型下的政策问题一般都能顺利地进入正式议程，但为了以后更好地执行该项政策，政府也需要将该问题提交公众议程加以讨论。在该模型下，政府领导人及其有关机构的主要任务是考虑如何将政府正式议程中的政策问题提交到公众议程。该模型通常出现在不太民主的社会中，在那里领导者和政府具有超自然的权威，公共政策问题通常都是由官方首先提出，再通过一定的形式提交社会讨论。内在创始模型属政府因解决纯政府内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程当中的过程。该模型企图排除社会大众参与的情形，使得此类问题远离公众议程，社会大众便没有任何参与的机会和希望；在该模型下，仅限于政府内部的单位或接近于决策者的团体才能提出此类政策问题；问题最多会扩散到一些认同性团体，以争取更多力量的支持，向决策者施加足够的压力，促使决策者将此类问题列入正式议程。2.公共政策制定公共政策制定的原则（1）公共正无偏的原则（2）资源集中分配原则（3）个人受益原则（4）延续性原则（5）预见性原则（6）信息完备原则（7）一致性原则（8）弹性政策原则公共政策制定的基本步骤（1）确立公共政策目标（2）估计需要（3）确定要达到的具体目的（4）设计公共政