新加坡创新型城市的创新政策

新加坡创新型城市的创新政策

20世纪60年代，新加坡独立以来，受到自然资源和人口的限制，技术基础薄弱，经济发展滞后。而如今,新加坡已发展成为亚洲地区重要的金融中心、物流中心、国际贸易中转站、世界电子产品重要制造中心、第三大炼油中心和亚洲创意枢纽,实现以创新驱动的产业多元化经济发展。期间,新加坡历经四次重大经济结构转型。先是从传统的转口贸易转向进口替代工业;然后转向出口导向工业化,再从劳动密集型产业转向资本、技术密集型产业,第四次是从效率驱动经济向创新驱动经济转变。尤其是21世纪初发起的第四次转型中,新加坡政府制定了一系列培育知识经济、鼓励创新的政策,成功将经济结构从高附加价值的资本、技术密集型工业和高科技产业,升级到生物医药、信息产业、数字传媒等知识密集型经济,完成从单一制造业经济向多元化创新经济的成功转型,稳固了新加坡的全球竞争力。1新加坡创新政策但来自亚洲其他国家的竞争压力与日俱增,上海、香港等城市纷纷发展优质的基础设施,争夺国际市场。随着经济全球化和科技进步,越来越多的制造业产品实现了标准化生产,使跨国企业在全球范围内寻求成本最低的生产基地。尽管新加坡政府已经通过各种方式减轻企业负担的劳动力成本,并增加工资灵活性,但包括土地租金在内的公司运营成本上涨压力依然难以缓解。诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼曾质疑新加坡经济增长的可持续性仅仅是有形生产资本和劳动力不断投入的结果,并不是通过效率改进实现的经济增长。此外,受1997年亚洲金融危机和2001年美国“911”事件导致的全球经济下滑等影响,新加坡经济都因其高度的经济依赖性而备受牵连。在这样的环境下,新加坡政府逐渐意识到,要实现经济可持续增长,经济结构升级势在必行,必须依靠本土科技产业,以创新驱动经济长期发展。事实上,新加坡早在20世纪90年代初便实施了创新政策。1991年,科技局(NSTB,NationalScienceandTechnologyBoard)成立并开始制定国家科技发展第一个五年计划。政府计划投入20亿新元,建立和完善研究设施,如建立公共研究所和科学园,资助本地企业研发,更新技术。第二个五年计划(1996-2000年)投入40亿新元,招募大批研究和工程技术人员,营造良好研发环境,提高本地加工业技术消化水平和创新能力,促进技术成果转化。经过这两个五年科技计划,新加坡2001年吸收应用新技术的能力接近世界前沿水平,但由于这一时期的创新政策定位于短期,强调改进和应用外部新技术,属于较低层次的技术研发,对技术研究和创新文化很少涉及,研发新技术的能力依然远远落后。2高度重视创新,确保竞争优势2002年,新加坡政府成立了专门的经济评论委员会(ERC,EconomicReviewCommittee)反思四十多年的发展经验,发现过去的经济增长主要基于传统制造业和服务业的投资驱动增长模式,但在新发展形势下,人类的创新与想象力———技术创新、艺术与文化创意、设计创新和创业精神等多维度的创新,将成为城市发展进步的引擎,是保持竞争优势的重要途径。伦敦、纽约和波士顿等世界级创新型城市的发展,为新加坡的发展方向指明了道路,即成为知识密集产业和人才的汇聚中心。以发展“全球化、创新化、多元化”经济为目标,围绕提升城市竞争能力,新加坡政府制定了一套创新政策。与之前的两个五年规划(1990-1995;1996-2000)相比,这一阶段的创新政策着眼于长期战略,不仅局限于技术密集的制造业,还拓展到知识密集的服务业创新,尤其是“创意产业(1)”(thecreativeindustry);从偏重技术应用转向研发新技术,加大基础研发投入;不仅针对跨国企业和国有大型企业,而且将中小企业创新成为重点帮扶对象;不但注重研发投入,而且重视企业家精神培育和社会创新观念导向。新加坡政府的这一套创新政策,以培育创新人才和激励创新活动为出发点,涵盖管理机构改革、产业结构调整,中小企业发展和创新基础设施建设方方面面,是一个全方位的系统工程。2.1业服务业和创意产业成为重点战略产业2002年经济评论委员会(ERC)提出的报告中明确提到,新加坡将并举制造业和服务业为经济增长引擎,其中,具有更大创新潜力的高技术制造业(high-techsector)、知识密集商业服务业(KIBS)和创意产业(thecreativeindustry)被列为重点战略产业。2001年至2005年期间,新加坡政府投入70亿美元:基础和应用研究50亿,以应用研究为主,资助公共研究院和大学研究项目;20亿用于风险投资、技术转移和创新创业。2006年4月,新加坡政府宣布将在未来5年内投入8.8亿美元重点推动生物医药、环境与水处理以及互动、数字媒体等三大战略领域的科研发展。尽管长久以来,创新政策一直为制造业专享,但随着服务业经济地位的攀升,知识密集型商业服务业和创意产业也开始逐渐享受到创新政策的保驾护航。新加坡则是较早重视服务业创新政策的国家之一。(1)高新技术制造业部门转型以前,虽然新加坡的高技术制造业已有迅猛发展,但自主创新能力较薄弱,主要借助跨国企业投资引进、模仿和改进现有技术。随着来自中国和印度的竞争压力越来越大,新加坡政府逐渐意识到,要实现经济可持续增长,减少世界外部环境不确定性的影响,就必须从单一生产环节向产业价值链高端转移,如研发、品牌、设计、营销等,或加大基础研发投入,或开发商业服务业,提高产业竞争力。2000年以来新加坡的高技术制造业部门发展策略大致可以分为两部分:一是利用优惠税收等政策继续巩固现有的效率为导向的政策(如,吸引跨国企业投资、保持高效基础设施等成本竞争优势、引进新技术和开发新市场等),营造“即插即用”的商务环境,为制造业、研发活动和生产性服务业提供全方位高效支持。与世界其他创新型城市(波士顿、纽约、伦敦)相比,新加坡的成本竞争优势依然遥遥领先(表1)。二是进行长期自主性和基础性研发投入,培育本土企业竞争力。2006年成立“研究、创新和创意理事会”,为政府研究和创新政策制定提供咨询,成立“国家研究基金会”,资助长期性战略科研项目,优先考虑在一些选定的战略性领域建立起核心研发能力,吸引并培养大批科研人才,长期持续地进行尖端的研究活动。通过设立生物处理制造业技术中心(BMTC)和化学科学研究所(ICS)等公共研发机构,支持制造业发展;通过本地产业升级项目(LIUP,LocalIndustryUpgradingProgramme)和国际伙伴机制(iPartner,InternationalPartners),促进技术转移和国际市场开发。此外,新加坡政府注重升级创新基础设施,从知识产权保护到培育支持本地风险投资者、在位和新成立企业,再到多渠道吸引人力资本等,开展以技术创新为中心的“软”、“硬”基础设施建设。(2)发展成区域化和全球化服务枢纽知识密集型服务业在创新型城市形成过程中,发挥着关键作用。这是由于KIBS不仅为高技术产业内的创新提供强力支持,而且有利于创新扩散,甚至本身就是创新。虽然没有明确的界定,但通常意义上的KIBS包括法律服务、金融、IT服务和咨询等行业。2002年ERC报告中提到要充分利用现有的丰富人力资本、良好的基础设施、优越的地理位置和健康的法律环境,将新加坡发展成区域化和全球化的服务枢纽。其发展重点放在信息通信技术、金融服务和法律服务方面。一是通过政府服务外包(如基金管理、IT方案解决服务)等形式扩大国际国内服务市场需求;二是加强国际法律合作,定期评审各国法律标准,笼络国际法律人才;三是建立专门的知识产权院(IPA,2003年成立),提高管理知识产权能力,预防新加坡注册的专利外流;四是加强财富管理能力,定位于亚太顶级风险管理中心,创建世界一流商务环境。此外,与制造业相比,KIBS产业的发展更倚重人力资源。加坡政府在继续投入技术人才和工程人才教育的同时,开始注重在国际贸易、经济法律、金融等领域的人力资本教育和培训。(3)是创意产业发展的指标2001年以前,在公共政策和出口需求的支持下信息通讯技术产业(ICT)迅猛发展,占创意产业增加值的70%,就业人数占总创意产业就业人数的一半以上。但是,近年来,随着国际环境的变化和新加坡创新政策的调整,多媒体(如游戏、远程教育、表演艺术、电影/电视/音乐等)在创意产业中的地位逐渐受到重视。在欧美等发达经济中,创意产业已经取得飞速发展。2005年,英国创意产业占总增加值比重达7.3%,1997-2005年平均增长率约为6%,创造就业机会并带动出口增长。在此背景下,为实现向创新型城市转型,新加坡政府又一重要举措是将创意产业定为新兴战略产业。据新加坡定义的创意产业(1),包括艺术与文化、设计和媒体三大方面。新加坡政府明确提出要努力打造成为一个“亚洲创意中心”,并在2002年制定了创意产业发展战略:“文艺复兴城市2.0”、“设计城市新加坡”和“媒体21”。从市场需求、创意人才、基础设施三方面,目标是将创意产业的GDP贡献从2003年的3%提高到2012年6%“文艺复兴城市2.0”是新闻、通讯及艺术部(MICA)与旅游局共同协作,开发文化艺术活动潜力,发展文化与艺术基础。“设计新加坡”是指由企业、政府和设计社区抽调出来的专员组成的一个高端顾问委员会,协助企业通过设计提高竞争力。“媒体21”是以打造“全球媒体城市”为目标,发展媒体交易中心,吸引媒体资本入驻,开发高附加值的媒体研发与制作。近年来,新加坡政府尤为重视吸引和培养创意人才。2008年MICA联合国家艺术委员会(NAC)、国家遗产委员会(NHB)推出“文艺复兴城市III”(RCPIII),预计到2015年将新加坡建设成为“新加坡人的最好家园”和“人才的国际磁极”。设立350万美元“艺术创造基金”,支持未来5年内新艺术品创作;启动“艺术家居住计划”,吸引国际和新加坡裔艺术人才入住,将新加坡打造成亚洲艺术界的文化中心和门户。除此以外,新加坡劳工发展局(WDA)与新闻、通讯及艺术部(MICA)和企业合作,通过创意产业劳动技能认证(CIWSQ)评估、培育和提高创意产业的劳动力创意能力。而且,2008年,媒体发展局(MDA)与新加坡创意社区联合启动创意企业项目(CEP),力图开发创意人才的创业精神。此外,国家艺术基金委、国家遗产委员会、设计新加坡基金会和媒体发展局共同设立创意产业奖学金,培养本土创意与创新人才。可见,新加坡将创新政策贯穿于三大战略性产业的发展,体现了创新政策与产业政策的高度契合。高技术制造业的创新主要体现在技术创新方面;对KIBS产业和创意产业而言,关键是创意或思维创新。以创新为特点的三大战略产业发展,为创新型城市的建设勾勒出整体框架和发展格局。新加坡既提升了重大产业技术自主创新能力,活跃激发了文化创意,增强了经济的全球竞争力。2.2新加坡科技创新计划向创新型城市转型之前,新加坡创新政策重点服务于吸引并支持跨国企业创新。但据统计,新加坡中小企业占企业总数的92%,主要分布在制造业和服务业,吸纳劳动力人数比重达51%,创造的总产值占34%,是推动经济发展的重要力量。为了鼓励中小企业技术创新和研发人员的创业精神,自2000年开始,新加坡政府对相关法律进行修订,并出台了一系列重大措施。2000年,《新加坡中小企业21世纪十年发展规划》致力于培育富有创意的高增长中小企业。2003年,为培育一批具有国际竞争力的高成长性的本土中小企业,又推出《技术升级促企业发展计划》(GET-Up,GrowingEnterpriseswithTechnologyUpgrade),主要资助本地企业或本地资本占30%以上的合资企业的研发和人才培训。该计划是由新加坡科技研究局(A*STAR)下的科学与工程研究委员会(SERC)发起的,针对技术密集型中小企业面临的问题,量身打造全方位的金融服务、市场开发和组织运营指导,派遣技术顾问,共享研发设施,帮助本土中小企业提高技术竞争力。2006年,新加坡推出《企业科研创新计划》,旨在促进十多万中小企业的科技创新。计划在5年内投入1.5亿新元,建设中小企业从事科技研发所需的配套基础设施,提高研发能力,并通过专家讲座等形式强化中小企业的创新意识。2003年5月,政府与私人两部门共同设立的创业行动社(ACE),目的是促进新加坡创业环境,改善融资渠道和构建便利的网络关系。ACE推出一系列活动,以协助推动不同领域(包括制度,融资,文化,国际创业高管知识产权和国际化)的企业家精神。2010年2月经济战略委员会(ESC,EconomicStrategicCommittee)发布研究报告,提出支持中小企业创新的几项建议,其中包括鼓励跨国公司(MNCs)与本地中小企业合作开发创新性产品或服务,支持中小企业针对跨国企业或全球性企业的本地需求进行技术升级等。可见,新加坡政府从中小企业的发展特点出发,以提高技术吸收、技术创新和管理创新能力为目标,加强各部门合作,提供全程“保姆式”服务支持。具体地,与大学等教育机构合作,培训高级管理人员,规范企业运营管理;与科技研究局合作共享技术创新基础设施、知识产权的利用、保护;与国际企业发展局合作帮助中小企业熟悉国际商务规则,建立商务联系,了解外国技术和贸易标准,拓展海外市场。2.3智慧创新基础设施创新能力基础设施是与效率基础设施相对概念。效率基础设施,是指为了提高经济运行效率而发展的起来的公共服务、交通系统、电信系统、市场管制、良好的公司治理和低税率政策。创新基础设施,为促进城市创新活动而发展起来的,包括“硬”和“软”两种形式。“硬”创新基础设施,通常指研发设施、明晰的知识产权法、风险投资便利性;而“软”基础设施指的是企业家创新精神、教育和培训等有助于吸引创新型人才的软环境,包括休闲娱乐配套设施、公共空间、文化带以及诸如更具包容性的生活方式,鼓励多元化和非对抗的思维方式。良好高效的基础设施,素来是新加坡吸引跨国企业投资和国际人才的重要优势。根据世界银行的一项调查显示,新加坡的高效基础设施是吸引跨国企业创新业务(如研发、设计等环节)落户的重要因素。除了持续每年加大基础研发经费投入,新加坡更注重创新软环境的建设。具体表现在:(1)新加坡知识产权保护管理体制专利机制是激励创新的重要工具。随着创新经济的形成,为了鼓励创新并吸引跨国投资,新加坡对创意产业和高附加值产业实行了积极的知识产权保护政策。具体保护措施主要有服务、管理、调解、执法和教育等五个方面。在服务方面,其核心是对专利、商标和设计等登记注册。为方便注册申请,提高效率,建立了网上商标(eTrademarks)和网上专利(ePantents)注册系统,为申请人提供了便捷的“一站式”服务;此外,作为配套服务,2003年建立知识产权港口SurfIP,提供跨数据库专利查询和其他商业服务。目前,新加坡已成为世界顶级的专利备案和知识产权资产持有国家。在管理方面,在新加坡出台的有关规定和法律中,对知识产权代理人应具备的资格、资格申请程序、从业执照的获取以及从业行为等都做了明确的规定,活跃了中介市场,为技术发明人提供了专业服务。加强专利信息传播,延伸专利信息的交流平台。在执法方面,新加坡加大了对盗版行为的打击力度,2004年修订的版权法,将盗版行为划为刑事犯罪的范畴,条文规定,初犯予以罚款2万元和/或监禁半年的处罚,重犯罚款5万元和/或监禁三年;版权法对个人盗版行为做了明确的界定,非法下载歌曲和电影等都属于犯罪行为。在教育方面,在学术、公众、商务以及公共部门等部门开展增强知识产权保护意识、专业人才培养和专利管理等一系列教育活动。此外,其管理机构也进行了调整。2000年新加坡知识产权办公室改制成为负责管理知识产权系统的半自治法律委员会。新加坡知识产权局与工业部合作,推出三项激励政策增强本地知识产权基础设施。一是组建专利顾问团队,由经验丰富的专利专家组成,为法院处理知识产权案件提供支持。二是成立知识产权研究院,不仅为经济运行、学术研究和政府立法提供综合培训,而且监控国际知识产权保护的最新政策动态。三是以税收激励知识产权服务业发展。新加坡政府通过完善知识产权政策、促进中小企业和公共研究机构对知识产权的使用。(2)创新人才培养政策新加坡非常注重吸引外来人才。1991-2000年,外来移民对新加坡经济贡献率高达41%,智力型和技能型移民的贡献占37%。2002年两万多名研发人员中,78%为外来人才。例如,新加坡通过A*STAR设立国家科学奖,EDB的人才培训计划和生物医药人才委员会(BMAC)多渠道吸引和培养生物医药领域尖端人才。与此同时,尤其是近年来,新加坡持续扩大教育领域投资,逐渐提高国际人才定居门槛,强化基础教育和在职培训质量,致力于培养本创新人才。2001年推出“全国创新行动计划”,提高创新意识,加强创新教育,改善政府创新环境,促进技术市场化。创新投入与创新人才是自主创新的两大基石,以往的政策设计偏重创新投人政策,对于创新人才政策重视不够。《实施国家中长期科学和技术发展规划纲要一年的若干配套政策》中分别就科技投人和人才队伍建设提出了相关措施,各地区为了更好地吸引高层次创新人才,也出台了相关优惠政策。人才队伍建设越来越受到重视,但是创新人才培养尚未建立起完善的政策体系。(3)政府支持,重点支持1999年起,新加坡国家科技局先后设立了科技风险投资基金(TIF)和政府投资基金(GIF),又成立了经济发展委员会投资公司。为发展成为区域风险投资基金管理营运中心,新加坡政府采取一系列税收优惠措施,如风险投资损失、股权交易损失或因风险投资事业清算导致的损失可扣除免税,若风险投资引进先进技术则可免缴5-10年所得税,风险投资管理公司管理费与红利收入最高享受10年免税等。同时,新加坡政府还采取对等投资方式吸引国际风险投资基金,并提供风险投资的职业培训。目前,鼓励风险投资措施侧重于创新相关产业领域,着眼于提高制造业技术水平和服务业水平,对现有公司新产品、新技术开发等方面进行奖励,充分鼓励民间研发创新及创业投资,为向创新型经济转型提供了有力的金融支持。2.4技术创新方面受土地面积、人口和自然资源等约束,新加坡在发展之初就重视经济增长与环境保护的双重目标,在土地规划利用、污染控制等方面进行了坚持不懈的努力和探索。2009年可持续发展部间委员会(IMCSD,Inter-MinisterialCommitteeonSustainableDevelopment)发布《可持续发展蓝图》。其中,通过科学技术实现新加坡可持续发展目标是四大发展战略之一。研究太阳能利用技术,开发可再生能源;倡导节能房屋;改进交通工具;提高水与土地等资源利用效率;加强废弃物回收处理等等。其中,技术创新是必不可少的核心环节,如同血液一样贯穿于可持续发展战略。在技术创新驱动城市经济增长,改善生活环境方面,新加坡政府正进行积极深入的尝试。新加坡政府计划以继续加大相关产业的研发投入为出发点,利用新技术满足当地生活需求,在促进资源效率、清洁能源和城市规划方面加强研究,成为世界城市可持续发展问题的解决方案供应商。目前,新加坡政府计划在清洁能源和供水技术方面投入6800万美元,支持研究、试验床项目和人才储备项目。而据粗略估计,到2015年,仅清洁能源和供水技术部门就可以创造34亿美元的经济增加值和18000就业岗位。新加坡国立大学已经建立起多个顶级研发中心,如DHI-NTU水与环境所、新加坡膜技术中心(SMTC)、新加坡戴尔福特水务研究联盟(SDWA)、新加坡太阳能研究所(SERIS)。同时设立丰厚的奖学金,奖励此类领域内有杰出贡献的个人,以培养和储备技术人才。2008年,环境与水业发展委员会(EWI)奖励给西门子供水技术公司400万美元进行海水向饮用水转化的电子——化学工艺创新。同年,国家发展部(MND)建立起一个5000万美元的研究基金资助绿色房屋技术类研究,并且邀请世界各地的建筑专家组成小组协助房屋与建筑局(BCA)开展绿色房屋建筑工程。此外,BCA还开展了一项激励计划,对那些与国际专家合作通过新房屋设计节能50%以上的开发商奖励500万美元。近期,城市再开发局(URA)、国家公园委员会(NParks)、国土交通局(LTA)、房屋与发展委员会(HDB)以及新加坡国立大学将联合对高密度城市规划、空间利用等方面进行研究,并在MarinaBay和Jurong湖区进行试点。3警告和借鉴新加坡的创新型城市实践对于我国当下加快经济发展方式转变,实现自主创新和可持续发展无疑具有重要启示与借鉴。3.1新加坡创新型城市发展的必要性新加坡政府在向创新型城市转型的过程中发挥了积极的主导作用,无论从经济战略的制定,到产业政策的协调,再到创新基础设施的建设,均由政府各部门牵头发起。实践证明,新加坡创新型城市的建设成绩斐然,但这背后有三个关键前提:高效政府、成熟的制造业基础和开放的人才战略。这三个要素对于创新型城市转型缺一不可。新加坡政府素以“高效廉洁”著称。如果缺乏高效政府运营机制,新加坡政府主导制定的创新政策难以得到系统化执行,产业政策效果也将大打折扣。与创新相关的各种配套设施难以同步发展,各项支持性工作无法有效推进,以创新驱动经济发展只能成为一纸空谈。成熟的制造业,是新加坡创新产业发展的有力保障。在新加坡创新型城市的转型前,创新必备要素(成熟的工业,跨国公司,研发机构、研发人员、制度环境等)事实上均已具备。以跨国公司投资为主的发达制造业,一方面为新加坡的技术创新提供一定基础(技术人员、研发机构),另一方面对生产性服务业产生专业化需求,奠定知识密集型商业服务业的发展基础。如果制造业发展尚不充分,政府主导下的创新与创意产业发展空间有限,将无法驱动经济发展。长期以来,新加坡多渠道吸引人才,开展精英教育。人力资本在创新型城市发展中的重要性不言而喻。开放积极的人才战略,为新加坡积累起丰富的人力资本,培育出创新型人才。要实现创新驱动经济持续蓬勃发展,必须积极培育创新创业精神,重视创新人才。这三个前提条件表明,建设创新型城市是需要先决条件的。在现阶段,并不是所有的城市都能够向创新型城市转型。因此,针对目前各大城市纷纷提出各自创新型城市发展