《盐铁论》中的财政三大问题

《盐铁论》中的财政三大问题

在从秦朝到清朝2000多年的历史上，以及中国和徐朝的不断崩溃和复兴是一个特别显著的现象。晚清开始从皇朝国家向现代国家的转型,更令世人瞩目。如果将主导皇朝国家重生及转型的基本原则比喻为基因的话,那么为皇朝提供资源支持的财政制度和支持其不断重生及转型的基本原则,本文将其称为财政基因。笔者认为,这种财政基因已包含在汉代学者桓宽所作的财政学著作《盐铁论》1之中。在这部以公元前81年“盐铁会议”的“议文”为基础形成的著作中,有关学者对皇朝国家财政制度建设提出了一系列基本问题,对这些问题的回答形成了主导后世皇朝财政制度发展的基本原则。本文的目的,就是梳理和概括《盐铁论》中对立双方(朝廷的公卿大夫与民间的文学贤良)的观点2,探讨其中所蕴含的决定皇朝财政不断重建与常态运行的显基因,以及决定皇朝财政变异乃至近现代转型的隐基因。一、在战略优势下确立中华民族的基本政治秩序到汉武帝去世时,国家对外对内的基本格局已大体奠定。对外,向南和向西的版图扩张已接近极限,向北则处于战略优势中,由此确立了中华民族基本的生存空间;对内,通过官僚制度的深化和诸侯国问题的解决,确立了基本的政治秩序。在基本生存空间与政治秩序奠定后,国家职能应该采取积极主义还是消极主义?对这一问题的回答,决定了对财政支出规模的态度,这一问题也是二千年皇朝财政史中的经典问题。(一)“以县官流动,致益互助”“以佐助边费”公卿大夫持有积极的国家职能观,提倡运用暴力与法治的工具,来实现对外的安全和对内的秩序,要求积极干预经济与社会,也因此强烈主张大规模的财政支出方案,要求从多种渠道筹集财政收入以满足支出的需要。在他们看来,对外安全的取得,显然来自国家显示的武力,外部威胁者“非服其德,畏其威也”(《诛秦》),因此他们主张积极的征伐与充足的防备。要实现对外的安全,要满足支出的需要,就必须大力筹集财政收入,其基本方式显然是继续实行盐铁专卖等政策,“用度不足,故兴盐、铁,设酒榷,置均输,蕃货长财,以佐助边费”(《本议》)。在他们看来,运用所谓的德性感化手段,对匈奴这样的异类无效,并认为从长远看,武力征伐的成本并不高,“当世之务,后世之利也。今四夷内侵,不攘,万世必有长患”(《结和》)。在他们的理性计算中,对外军事行动,不仅是防范侵略的需要,而且在经济上也是有收益的,“边郡之利亦饶矣”(《未通》)。对内秩序的取得,在公卿大夫看来,主要是利用刑罚的力量惩罚作恶者,这样才能维护基本的社会秩序。“锄一害而众苗成,刑一恶而万民悦”(《后刑》)。只有大力提倡法治,严厉地惩罚犯罪,使民众畏惧,才能保证基本秩序,“令者所以教民也,法者所以督奸也。令严而民慎,法设而奸禁”(《刑德》)。在这种前提下,公卿大夫显然赞成在司法和行政管理方面的支出应进一步增长,并相应地增加财政收入。除了秩序外,公卿大夫还特别地对财政支出所能发挥的经济和社会职能充满自信,“故人主积其食,守其用,制其有余,调其不足,禁溢羡,厄利涂,然后百姓可家给人足也”(《错币》)。为了应对这一类支出的需要,增加财政收入是有益的,“是以县官开园池,总山海,致利以助贡赋,修沟渠,立诸农,广田牧,盛苑囿”(《园池》)。他们认为增加财政支出才能积极发挥国家职能,而对文学贤良提出减少财政支出进而降低财政收入的要求非常不满,反问道:“诸生若有能安集国中,怀来远方,使边境无寇虏之灾,租税尽为诸生除之,何况盐、铁、均输乎!”(《国疾》)(二)德治以德治之利作为民间知识分子,文学贤良认为治国仍应遵循过去时代的德治要求,用以身作则的教化手段,来实现对外的和平和同化,对内的秩序与和谐,这样做就可以减少财政支出。对外方面,文学贤良承认,安全与秩序的需要在财政上确实有其地位。不过,他们更多地强调,对外扩张不应是力的征服,而应是德的感化,用和平的手段处理问题,“不劳而王,恩施由近而远,而蛮、貊自至”(《诛秦》)。文学贤良并不反对国家的扩张,只是认为应该用文化渗透而非武力征服的手段,“既以义取之,以德守之……夫文犹可长用,而武难久行也”(《繇役》,因为文化渗透成本更低,对财政支出的要求更少,不会过分干扰民众的生活。他们特别提出了国家扩张的自然边界问题,即国家扩张到一定程度,为扩张而付出的(边际)成本已远高于(边际)收益,继续扩张并不合算,“今去而侵边,多斥不毛寒苦之地,是犹弃江皋河滨,而田于岭阪菹泽也”(《轻重》)。在对内治理方面,他们认为国家最为重要的职能是要使人民有品德(仁义),而不是追逐利益与效率,“治人之道,防淫佚之原,广道德之端,抑末利而开仁义,毋示以利”(《本议》)。他们批评公卿大夫,“能刑人而不能使人廉,能杀人而不能使人仁”(《申韩》)。在他们看来,治国的关键在于德治,即在上位者的模范带领下,民众自觉遵循各种“德”的要求,从而达到天下大治。采用德治手段,自然对财政支出的要求就很小,治国者就不需要用种种与民争利的手段来增加财政收入,“是以王者不畜聚,下藏于民,远浮利,务民之义”(《禁耕》)。他们一再强调,在当时情况下,国家的职能已过度扩张,以至于财政负担过重,伤害到民众,“(今)郡国繇役,远至三辅,粟米贵,不足相赡”(《疾贪》)。因此,必须减少国家职能,降低财政支出对收入的要求,尤其是要废除盐铁等专卖政策,“方今之务,在除饥寒之患,罢盐、铁,退权利”(《水旱》)。特别重要的是,文学贤良一再强调,政府和皇室消费扩大会对社会生产造成伤害,这也是后世中国财政史一再重复的话题:“方今公卿大夫子孙,诚能节车舆,适衣服,躬亲节俭,……如是,则气脉和平,无聚不足之病矣”(《救匮》)。这是因为,皇朝国家是以君权来代行公共权力的,由于君主和官僚的行动打着国家和公共的旗号,因此皇室与官僚的消费支出缺乏可靠的制约机制。所以文学贤良一再坚持,财政支出规模小,才可以节约财富,财政征收减少,百姓才能富裕,“异时,县官修轻赋,公用饶,人富给”(《击之》)。二、小农家庭的工商业经过秦皇汉武时期的大规模征战,国家的主体疆域已大体确立,这就是长城一线以内的农耕区。在这一区域内,以家庭为单位的小农经济,成为帝国的主要经济基础。按照杨宽先生的说法,从战国到清中期,占经济主导地位的一直是五到八口之家的小农家庭,耕种32亩左右的土地(自有土地或租佃而来的土地)。小农经济是皇朝国家的主要经济基础,皇朝财政也因此主要依靠以农户上缴的田赋作为正统收入形式。问题是,如何处理工商业?一方面,工商业可以动员和集中大量资源,可以实行劳动分工而提高效率,从而创造出极大的财富,并成为国家财政收入的来源;另一方面,工商业从业者及其财富,在相当程度上属于自由资源,易于流动与集散,可能会破坏社会的稳定与各阶层势力的平衡。对这一问题,公卿大夫和文学贤良的意见严重对立。(一)《力耕》的论述以今天的眼光来看,公卿大夫显然更为正确地认识到工商业对社会财富的作用,认为社会财富的实现,“待商而通,待工而成”(《本议》),强调“故工不出,则农用乏;商不出,则宝货绝”(《本议》)。他们明确提出,“富国非一道,……富国何必用本农,足民何必井田也?”(《力耕》)在辩论中,公卿大夫列举了大量的事例来说明富裕的城市与个人,是如何通过工商业致富的,“诸殷富大都,无非街衢五通,商贾之所凑,万物之所殖者”(《力耕》)。现代经济学认识到,自愿交易对于经济有巨大的作用,如改善交易双方的效用,将资源投入到更有效率的使用中,并因此实现总效用的提高和财富的增值等。对此,公卿大夫也有深刻的认识,并作出了很好地阐述,“财物流通,有以均之。是以多者不独衍,少者不独馑。若各居其处,食其食,则是橘柚不鬻,朐卤之盐不出,旃罽不市,而吴、唐之材不用也”(《通有》)。而面对工商业带来的巨大财富,公卿大夫认为应该将其作为财政收入的源泉,以应对财政支出的需要。(二)反对工商业的财政也只是优化划分的收入来源文学贤良则对此时国家的农耕基础,有着更为清醒的认识,“草莱不辟,田畴不治,虽擅山海之财,通百末之利,犹不能赡也”(《力耕》)。文学贤良虽然也认识到工商业对农业的重要性以及财富的增值效应,“山海者,财用之宝路也。铁器者,农夫之死士也”(《禁耕》),但仍坚持反对工商业的发展,反对将其作为财政的收入来源。为什么文学贤良如此反对将工商业作为财政的收入来源呢?原因至少有两个方面:一方面,工商业的发展会败坏社会风气,破坏社会的道德基础,“散敦厚之朴,成贪鄙之化”(《本议》),这是与工商业资源所具有的自由流动特性相关的;另一方面,在成为政府及其大小官吏盘剥百姓的工具方面,工商业显得更为便利,“于是兴利害,算车舡,以訾助边,赎罪告缗,与人以患矣”(《击之》)。三、以商品自愿买卖的方式来积累取暴利暴利性资源商品,指的是那种因生活必需或具有致瘾性而需求价格弹性低的资源商品,这些商品即使价格上升,消费者的消费量也不会减少或减少不多。这样,政府可以实行全面垄断(专卖),以商品自愿买卖的形式来牟取暴利,这被认为是一种“取民不怨”的好方法。在汉代,这样的商品主要是盐和铁,本次盐铁会议就是为怎样管理这样的暴利性资源商品而召开的。(一)管理体制以平衡社会势力对于这样的暴利性资源商品,公卿大夫坚决主张继续实行全面垄断政策。他们提出的理由有两个方面,一个是财政收入方面的,另一个涉及运用财政手段管理社会。显然,后一个理由更为他们所强调。在财政收入方面,公卿大夫继承了管子以来利用盐铁等低弹性商品获取财政收入的观点,认为从这样的商品中获取财政收入,在提高政府财政收入的同时不会影响百姓的生活,“盐、铁之利,所以佐百姓之急,足军旅之费,务蓄积以备乏绝,所给甚众,有益于国,无害于人”(《非鞅》)。在运用财政手段管理社会方面,公卿大夫认为盐铁若由国家全面垄断,就可实施统一标准化管理,这样可给社会带来很多好处,如价格稳定、规格一致、杜绝欺诈行为等,即“故有司请总盐、铁,一其用,平其贾,以便百姓公私”(《水旱》),“县官设衡立准,人从所欲,虽使五尺童子适市,莫之能欺”(《禁耕》)。在财政管理方面,最能为盐铁实行国家垄断提供辩护理由的,是其对于平衡社会势力的作用。就是说,如果这些暴利性资源商品落入私人手中,会使得部分豪强势力过于庞大,从而危害社会稳定。因此,公卿大夫认为,盐铁由国家垄断,暴利由国家获得,可以避免社会势力的失衡,“令意总一盐、铁,非独为利入也,将以建本抑末,离朋党,禁淫侈,绝并兼之路也”(《复古》)。(二)整合盐铁资源的形成垄断是破坏国家稳定的需要对于公卿大夫为盐铁的全面垄断所作的辩护,文学贤良给予了猛烈的抨击,强烈要求放弃这一政策,实行民间经营。文学贤良的批评,分为以下几个层次。第一个层次,与前面批评工商业相似,他们批评盐铁由国家垄断,破坏了国家的真正基础,“今郡国有盐、铁、酒榷、均输,与民争利。散敦厚之朴,成贪鄙之化”(《本议》)。第二个层次,他们鲜明地指出,对盐铁这样的低弹性商品实行国家垄断,只是以自愿交易为形式掩盖财政征收的实质,严重伤害了百姓。一方面,这种伤害体现为剥夺了民众的财富,毁坏了国家的财源基础,“且利不从天来,不从地出,一取之民间,谓之百倍,此计之失者也”(《非鞅》)。另一方面,强制性地统一标准化管理盐铁,不能做到因地制宜,严重影响了百姓的生产和生活,“县官笼而一之,则铁器失其宜,而农夫失其便”(《禁耕》)。第三个层次,他们认为,盐铁由国家全面垄断,超出了官吏的管理能力。这体现为以下两个方面:一方面,大小官吏并无能力真正经营盐铁业,而只是简单地将其转化为百姓财政负担,“县邑或以户口赋铁,而贱其平准。良家以道次发僦运盐铁,烦费,百姓病苦之”(《禁耕》);另一方面,各级官吏没有能力从盐铁经营中获利,而只是简单地抬高盐铁价格,导致百姓无力消费,“盐、铁贾贵,百姓不便。贫民或木耕手耨,土櫌淡食”(《水旱》)。第四个层次,他们驳斥盐铁国家垄断可抑制私人势力、维护社会平衡的说法。文学贤良认为,将暴利性资源从民间转到国家手中,并未使这些暴利转为国家的财富,而只是将其转移到权力拥有者之手,最终使权贵阶层获得了巨额财富,“自利官之设,三业之起,贵人之家云行于涂,毂击于道,攘公法,申私利,跨山泽,擅官市,非特巨海鱼盐也;执国家之柄,以行海内,非特田常之势,陪臣之权也”(《刺权篇》)。因此,破坏社会势力均衡、影响国家稳定的,不是盐铁的民间经营者,而是因政府垄断盐铁而得到垄断权的官僚们,他们才是破坏国家稳定的力量,“工商之事,欧冶之任,何奸之能成?三桓专鲁,六卿分晋,不以盐铁。故权利深者,不在山海,在朝廷;一家害百家,在萧墙,而不在朐邴也”(《禁耕》)。四、文学贤君主义的主张综上所述,在上述财政基本问题上,公卿大夫的主张主要有三条:(1)财政支出规模应大,以支持国家履行积极的职能;(2)工商业应该予以重视,并使之成为财政收入的主要来源;(3)暴利性资源应该掌握在政府手中,实行国家全面垄断。而文学贤良的主张则与此相反,主要是:(1)财政支出规模要小,国家在履行职能方面应该持消极主义;(2)应该重农轻商,不应以工商业作为财政收入的来源;(3)暴利性资源应该分散给民间经营,不应掌握在国家手中。在后来的历史发展中,上述观点反复交锋,并不断予以实践。有意思的是,支配后世皇朝财政讨论话语权并体现在财政制度与实践中的,是文学贤良的第一和第二个观点,以及公卿大夫的第三个观点,这成为皇朝财政的显基因。公卿大夫的第一和第二个观点,文学贤良的第三个观点,在皇朝财政思想与制度实践中也始终未绝,只是成为隐伏在财政中的隐基因。显基因,决定了皇朝国家重建及常态运行时的主要样态;隐基因,在皇朝国家危机、变异时更多体现出来,并在皇朝国家近代转型中发挥着重要作用。(一)第二,从财政收入来源的角度而言,汉武帝时代是以“农”为中心的内部配置经济,实行“以农为本”的,出现了“从“结果”在历史上,皇朝不断崩溃也不断得以重建。皇朝国家在重建过程中,财政基本制度也不断地重建,并以此为国家提供资源支持。以下几个方面,既是皇朝财政制度重建时的基本原则,也是其常态运行时始终贯彻的原则,就是说它们是皇朝财政的显基因。第一,以有限的财政支出来应对相对固定的国家职能,轻徭薄赋是财政收入的理想原则,量入为出为财政的基本管理要求。中华传统国家很早就达到了职能相对固定的地步,这使得扩大财政支出的必要性不足。在对外方面,正如文学贤良所指出的,中华国家在汉武帝时期就已达到扩张的边界。因此,以相对固定的军事支出维持对外的防守态势,利用和平手段进行渗透,在财政上是最为合算的事情。对内治理比起对外扩张,当然更为重要,但这些都是常规化任务,在基本的经济和社会结构没有大变化的情况下,财政支出同样无需扩大。此时,财政的对内任务主要是进行再分配,即在穷人与富人阶层间、青黄不接与丰收时节的时间之间、物资资源分布不均的空间上,进行财政的调拨。财政支出相对有限,自然对财政收入的要求也不高,因此轻徭薄赋是皇朝国家财政征收的最高理想。同时,为了实现财政支出的有限性,财政管理上始终将“量入为出”作为最高原则。这一原则,既是农业社会中家庭财务原则(以控制消费支出不超出农业生产能力)在国家财政上的反映,又有基本的政治考虑,即以财政收入的相对有限性来约束君主的权力。在后世财政实践中,君主们虽然经常在实践中突破量入为出原则,但在理念上仍高度认同这一原则。第二,以农业收入为主要财政收入来源,财政上确保履亩而税,政治上实行“重农抑商”。皇朝国家的基础是农耕文明,因而依托农业收益来获取财政收入就成为标准做法。由于小农经济的有效性与强大的恢复能力,皇朝国家毁灭后,只要能给小农家庭配置适当的土地,就能以此为基础恢复经济和社会结构,并重建皇朝国家。为了实现小农对适当土地的占有,财政上可以做的事情主要有两个方面,一是国家直接给小农分配土地,二是实行履亩而税。前者通行于某个皇朝重建初期,因为此时国家掌握着大量可分配的荒地。但是,到该皇朝中期以后,就不再具备这样的条件,此时贯彻实行履亩而税至关重要。所谓履亩而税,就是拥有土地的人根据田亩数上缴田赋,这样做可以将财政负担落实到有能力的人身上。小农只是根据自己占有的田亩数上缴田赋,若无土地则不缴田赋,此时小农可通过租种地主耕地实现正常的生产和生活。占有大量土地而有负担能力的地主,则根据自己的土地数量上缴田赋。如果能够这样成功地实现履亩而税,就能以农业收入为基础维持皇朝国家。但在现实中,地主往往能够凭借其拥有或分享到的政治权力,将负担转嫁给小农,从而破坏履亩而税和皇朝国家的财政基础,并进而造成小农破产和财政危机。工商业是皇朝国家中的异类,一方面它是小农经济的有益补充和连接纽带,正如公卿大夫在和文学贤良的辩论中屡次提及的,另一方面由于工商业资源的自由流动特性,而成为威胁皇朝稳定和破坏农耕文明的力量。因此,皇朝国家在后世发展过程中,一再试图用国家权力限制工商业在资源上的自由流动特性,这是皇朝时期重农抑商政策的内在动因。但这种做法却使得工商业往往落入权力拥有者手中,成为君主和官僚个人财富来源而非国家的财政收入来源。不重视工商业在国家中的地位,没有正式规则的保护与约束,而任由工商业落入权力拥有者的私人庇护下,这是传统中国工商业始终无法发达的原因所在。第三,暴利性资源由政府统一掌管,但不断引进民间力量。皇朝国家的财政以农业经济为基础,按照履亩而税的原则获取财政收入。这一做法的最大问题是,财政收入缺乏弹性,难以在紧急时期获得大量的、可增长的货币收入。因此,在后世财政实践中,虽然文学贤良在财政支出规模和财政收入方式方面的主张都占了上风,但在暴利性资源方面却遵循了公卿大夫的主张。就是说,皇朝财政的普遍性做法是,由政府控制暴利性资源,在获取弹性财政收入的同时,使其不至于落入民间豪强手中。但是,文学贤良所指出的这一做法的缺点,仍是无法回避的。所以,对于暴利性资源的政府管理,后世有一个变化与探索过程,以便纠正或至少减缓其中存在的问题。以盐业为例,其总体趋势是政府逐渐放弃全面垄断,不断增加民间力量在该行业中的地位。变化的发生,首先是放弃全面垄断政策,只在收购与批发环节实行垄断,放开生产和零售环节,而代之以行政许可的方式,并由此获得财政收入,即只许可特定盐商从事零售,向他们收取许可费。唐代刘晏的盐政改革,其核心正在于此。后来,许可的对象、方式及收取许可费的形式,在宋、明、清等皇朝又有一些变化,不过总体趋势仍是不断引进民间力量参与生产和经营。从现代财政眼光来看,国家对暴利性资源进行某种形式的垄断,并借此获取财政收入,其做法本身并无不妥。但如何监管和限制垄断权?正像文学贤良所批评的,这种垄断权可能会落入大小官吏的私人之手,成为他们获利的渠道,而伤害民众的利益。在皇朝国家时期,这一问题始终难以解决。这一问题直到现代国家才得以解决,其答案是以民主来制约垄断。(二)现代财政的变异与转型虽然根据显基因的上述三个方面,皇朝财政制度不断得以重建并常态运行,但隐基因始终隐伏在政治实践中。在皇朝国家遭遇重大危机时,隐基因就会浮现出来,成为主导财政变异的力量,直至近代成为主导皇朝财政转型的重要力量。第一,在危急时刻,财政支出可能不得不大幅增加以应对现实需要,这样轻徭薄赋的理想就被突破,财政上不得不实行“量出为入”。由于传统中国疆域的自然限度以及农耕经济的简单性,一般来说财政支出是相对有限的。在正常情况下,破坏支出有限性的主要力量来自于皇室与官僚对支出的要求。就是说,随着某个皇朝的兴起与长期延续,依附于皇室的宗室人员以及官僚队伍会越来越庞大,由此导致皇室支出与官俸支出大幅增加,并带来财政支出的大规模增长,最终突破小农经济提供的财政收入基础。此时,历史上常见的现象是,皇朝发生更替,以相对小规模的新皇室与官僚队伍,来代替已无法控制的旧皇室与官僚队伍,从而强制性地缩小这两种支出并恢复财政的平衡。从这个角度看,皇朝兴衰是皇朝国家自我维持的一种财政手段。但是,在特定时期,皇朝国家可能会面临巨大的外部威胁而急需财政支出的增长,此时依靠王朝更替已无济于事。在皇朝国家史上,至少有过两次这样的危机:一次是宋代中后期,面临着游牧国家大规模入侵的威胁;一次是清代末期,面临着西方列强带来的亡国灭种的威胁。此时,为了军事支出的需要,就必须大幅度增加财政收入,原先的量入为出原则不得不被突破,财政上需要为不断增长的支出需求(主要是军事支出)寻找财政收入,而这种财政收入只能依赖于下文将述及的工商业。宋代中后期寻找财政收入的努力是失败的,由此带来国家的毁灭;而清代后期开始直至今日寻求财政收入的努力是相对成功的,由此带来皇朝财政乃至皇朝国家向现代的转型。第二,在危急时刻,由于支出的需要,财政收入不得不以工商业为基础,由此带来重视工商业的要求。在皇朝国家的常态中,“履亩而税”带来的农业收益可以为国家的财政支出提供支持。但在上述国家危急时刻,财政支出呈现爆发性增长。此时除了以附加形式临时性地增加来源于农业的财政收入外,只能转向工商业寻求收入支持,这就会带来皇朝财政的变异乃至转型。转向工商业获取财政收入,主要有两种方式,一种是由国家全面垄断工商业以获取垄断利润,另一种是放开工商业让民间经