论教育政策的内涵

论教育政策的内涵

一、教育政策的边界1.是否有政策制定主体从力学的角度来看，政策、公共政策和教育政策是三个下属概念之间的关系。换句话说，公共政策是下一个概念，教育政策是公共政策的第二个概念。政策是外延最广泛的概念。从制定主体的角度来看,政策主体可以是政府、政党、社会团体(组织)、甚至是个人,如卡尔·弗雷德里奇认为,政策是“在某一特定的环境下,个人、团体或政府有计划的活动过程。”1安德森也认为,政策主体分为官方主体和非官方主体,官方的政策制定者包括立法者、行政官员、行政管理人员和司法人员;非官方的政策制定者包括利益集团、政党和作为个人的公民。2这是对政策的最广泛的理解。公共政策是一个国家或社会政策整体的最主要的组成部分,它特指由政府及其官员和机构所制定的政策,也就是安德森所说的由官方主体所制定的政策。公共政策的基本目的是利用国家公共权力来解决社会的公共问题。在不同层级的公共政策系统中,有人认为,政策科学所关注的往往“是宏观的公共政策制定系统,即地方级、国家级和跨国级的系统。宏观政策制定中的次级元素,即个人、小组、团体的过程,应由决策科学或微观政策研究承担。”3西方政策科学的主要代表人物Y·德洛尔也认为政策科学的主要任务在于关心如何理解和改善整个社会的发展方向,特别要关心对于社会发展方向具有重要意义的宏观层次的国家政策制定系统的改善。4在日常社会生活和政策科学研究中,人们在许多情况下,把公共政策直接称为政策,二者基本上是互换使用的,这是对政策的一种狭义理解。关于教育政策,有的国外学者是从广义的政策意义上来理解,如霍根认为制定教育政策的主体包括官方主体和非官方主体。官方主体包括:①国家层次,如国家元首、国会、政府首脑、执政党、内阁;②教育部长、教育主管部门及其下属机构;③负责考试、课程设置与发展等活动的其他教育机构;④咨询机构;⑤中介组织。非官方的政策制定主体包括各种利益集团、在野政治党派和大众传媒组织。5我们也可以对教育政策作狭义的理解,教育政策是公共政策的一部分,它是由政府及其机构和官员制定的,调整教育领域社会问题和社会关系的公共政策。2.从宏观上讲,主要内容是对教育政策的广义的理解关于教育政策与教育法律的关系,在以往的研究中具有两种不同的认识倾向:一是对教育政策采取广义的理解,从教育政策与教育法律统一的角度,认为教育政策与教育法律没有本质性区别,教育政策包括教育法律,教育法律是教育政策的一部分。例如,列宁曾把法律看作是政策的一部分,认为“法律是一种政治措施,是一种政策。”6国外许多政策研究学者也往往采取这种理解。如美国的伍罗德·威尔逊认为,政治学应当关心公共政策的发展,应当细心地分析法律、法令的产生和变迁的历史。7这里很显然,威尔逊是把公共政策与法律、法令等同起来看待。在美国比较新近的关于教育政策研究的著作《教育政策指南》中,虽然作者并没有对教育政策与法律的关系作出明确说明,但在该书的第一章中,作者运用关于教育的法案来说明和解释教育政策问题,把关于初等和中等教育的法律问题作为教育政策的基本问题和研究对象。8也说明作者是把关于教育的法律作为教育政策的一部分;二是对教育政策采取狭义的理解,既看到教育政策与教育法律的联系,又特别强调两者本质的差异,认为教育政策与教育法律具有本质性的区别,国内有关文献大多是从这样的角度来理解教育政策和教育法律的关系。我们如果从人类社会发展根本趋势来看,从人治走向法治是任何现代社会或国家发展的一个总体趋势,依法治国是现代国家和社会的一个根本标志。这个趋势决定了政策的法律化是现代国家依法治国的客观要求。政策和法律都是人们管理国家和社会的工具,但是一个法治化的国家和社会应当是法律调整、管理的社会关系和社会事务越来越宽,而政策的数量和调整范围越来越少。而且,在政策法律化的过程中,只有那些对国家或社会的政治、经济、教育、科技、文化等全局性社会公共事务具有重大影响的政策,才具有法律化的必要。因此,从这个意义上说,如果在宏观公共政策意义上讨论教育政策,那么教育政策与教育法律的差异性随着一个国家和社会法治化进程的发展就会越来越小,而二者的趋同性则会越来越大。所以说,从现代国家法治化的发展趋势和政策法律化的客观要求出发,我们可以对教育政策作广义的理解,即教育政策包括法律化教育政策(教育法律)和非法律化教育政策两部分。并且需要从三个维度上理解它们的关系:首先,两者在教育政策总体结构中所占的比例在不同法治化程度的国家或社会中各不相同。在现代法治国家和社会中,一方面,宏观意义上的非法律化教育政策与教育法律是趋同的,即在宏观意义上说,现代法治国家和社会的教育政策绝大多数是以教育法律(或法令、法规)的形式存在;另一方面,现代法治国家和社会管理教育事务主要是利用法律化教育政策,即教育法律;其次,法律化教育政策的地位要高于非法律化教育政策,一切教育政策活动(如政策制定和实施、立法与司法)都必须遵循法律化政策的规范。二、教育政策的价值特征表现为之“合法性”与“有效性”在不同的维度上,教育政策的基本价值特征具有不同的表现。在现象形态上,教育政策的价值特征表现为一系列的“价值选择”;在本体形态上,教育政策的价值特征表现为价值选择的“合法性”;在政策过程的意义上,教育政策价值特征表现为价值选择的“有效性”。价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个向度。1.教育政策的基本价值特征在现象形态的层面上,教育政策表现为由政府等政治实体关于教育领域的政治措施组成的政策文本或文本的总和。任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蕴涵着政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择。正如托马斯·戴伊所说:“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。”9因而在现象层面上,教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的,即一项教育政策作出了什么样的价值选择。教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求,体现了政策系统的某种价值偏好,表达着教育政策追求的目的与价值。教育政策的价值选择既包括观念中的选择,又包括实践活动中的选择。观念中的选择是政策价值目标的确定,实践活动中的选择是政策过程中的创价活动,即价值目标的实现和获得。所以,教育政策的价值选择是一个过程,包括目标的选择、手段的选择和结果的选择,例如,教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等等。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策指向解决什么样的教育问题,其价值选择就体现什么样的具体内容。教育政策价值观是教育政策制定者及其所处的社会对教育政策活动中价值关系的根本性的总的认识,它是教育政策价值取向的主要内容。政策制定者有什么样的教育政策价值观,就会作出什么样方向或性质的价值选择。教育政策价值选择的内容和方向是由特定的政策问题和政策价值观决定的,同时又表征着教育政策的基本价值特征。不同类型和层次的教育政策具有不同的价值选择内容,因而具有不同的价值特征。2.评教政策的法性本质在本体形态上,教育政策的根本目的是在社会范围内进行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择所决定的。教育政策价值选择一旦作出或在具体进行教育利益分配操作的过程中,所有相关的利益主体最为关心的问题是:自身的需要和利益是否得到了充分表达和满足?同时必然伴随着他们对于价值选择和教育利益分配具体操作的肯定性或否定性的认识和评价。这些认识和评价在社会范围内就表现为:政策的价值选择是否是正当的或合法的?也就是集中表现为教育政策价值选择的合法性问题。10因而在本体层面上,教育政策的基本价值特征集中表现为教育政策价值选择的合法性问题,即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当的?是否具有合法性?合法性(legitimacy)是一个多有歧义的概念。一般认为,合法性“表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础,至于具体的基础是什么(如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑),则要看实际情境而定。”11或者说,合法性“是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。”12合法性这个概念一般用于在社会学和政治学中讨论社会秩序、社会规范、国家统治类型和政治秩序等问题。13按照哈贝马斯的限定,合法性是与政治秩序相联系的一个概念。哈贝马斯认为:“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性,只有它们才需要合法化。”14正是从这个意义上,哈贝马斯指出:“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”14或者说“合法性的基础是同意,”是“对统治的同意”。15教育政策作为政府的一种政治措施,是一个国家或社会政治秩序的重要组成部分。因此,本文是在哈贝马斯所限定的意义上使用合法性的概念。所谓教育政策的合法性,是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等,并由此在社会范围内被承认、认可、接受和遵守。合法性是教育政策被承认的基础,是教育政策价值选择存在的价值依据和理论基础,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本质是教育政策价值选择的符合目的性,也就是价值选择符合人们的需要、价值理想和追求。马克思主义认为,人类的实践活动具有两种尺度,即内在尺度和外在尺度。16内在尺度即是需要的、目的的尺度。人们的社会实践活动包括教育政策活动总是从自己的目的出发,追求满足自己的需要。只有那些体现了实践主体的目的,满足了主体需要的活动才是正当的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活动中,人们也是从自身的内在尺度出发,评价教育政策的价值选择是否符合自己的目的,是否满足了自己的需要,从而决定是否肯定、支持、服从或者否定、反对、抵制某种政策的价值选择。在这个过程中,教育政策获得其合法性或者丧失其合法性。3.效率及其在教育政策过程层面上,任何教育政策都要追求顺利、经济地解决教育问题,分配教育利益,调整和理顺教育领域的社会关系。这样一个过程,从价值的角度来看,就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败、失真实际上就取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化,也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的“有效性”(efficacy)。因而,教育政策过程的“有效性”表征着教育政策在过程层面上的基本价值特征。关于“有效性”这个概念可以从许多不同的角度理解。在政策科学研究的相关文献中人们比较普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,来表达政策活动效率高、效益大、效果好等意义,一般不对其作具体解释;“有效”有时指有效率,有时指有效益、有时指有效果。实际上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三个概念的意义有很大的区别。“效果”主要侧重于对活动成果的考察,强调的是活动的结果,例如一所学校培养出数量更多质量更好的人才,就被认为效果是好的,而得到这一成果所付出的代价则并不是效果考虑的问题;“效率”则不同,《辞海》中把“效率”定义为:“消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率”,17说明效率是劳动量的消耗与所获得劳动成果的比较,也就是指投入与产出的对比关系。效率的意义包括效果,但效率更关注获得效果所付出的代价及其与效果的比例;而“效益”是指社会活动所消耗的劳动量所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较。它包含有两层含义:一是投入与产出的对比关系;二是产出必须符合社会需要。从这个意义上讲,效益包含着更广泛的意义,效益除了包含效率的意义以外,还具有“有益性”的意义,即活动的产出必须具有正价值,而效率则不关注活动结果的性质,高效率的活动可能具有正价值,也可能具有负价值或零价值。所以,效益、效率、效果三者的内涵是依次减小的。我们这里所讨论的教育政策的“有效性”(efficacy)是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的统一,其含义是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果,是教育政策功能和效益的最大化。另外,在法理学和法哲学的研究中,涉及到法律规范的“有效性”(validity)问题。E·博登海默认为:“一条法律规范是有效的,这就意味着这条法律规范对于它所指向的那些人具有约束力。”18探讨法律有效性问题主要是“试图确定一项法律规范是否应当被遵守,亦即私人或政府官员是否应当遵守它。”18法律有效性“所涉及的是法律规范在理论上是否存在的问题,而不是人们在实际的现实世界中遵守或执行法律方面的可见的行为。”19可以看出,博登海默所谓的法律规范有效性是一个自然领域的问题,而不是法律规范的“实效”,他认为“一项法律规定的有效性必须同其在社会秩序中的实效(efficacy)区别开来。”19所以,博登海默所谓法律规范的有效性是指合乎正义的法律规范对所有的人具有法律效力,一项法律规范之所以具有有效性,是因为它符合人们的正义要求,人们应当遵守它。从这个意义上说,法律的有效性与我们前面所讨论的教育政策的“合法性”是同一性质的问题。并且博登海默认为,如果离开了法律的有效性,法律的实效就会受到威胁甚至丧失。19例如,“对于一个被要求遵守某一法律命令而他本人却认为该命令是不合理的人来说”,法律的实效就会大打折扣,也就是说,法律的有效性是法律的实效的必要条件。我们讨论教育政策的有效性问题,主要是讨论教育政策的“实效”(efficacy)问题,即在实际的政策活动中政策的效能。按照博登海默的逻辑,教育政策的“实效”必须以其应然存在的根据为前提,即教育政策的有效性必须以教育政策的合法性为必要条件。关于这个问题,将在下面具体进一步讨论。由于教育政策的有效性与政策过程相联系,所以,有效性主要是一个程序性或操作性问题,即如何才能作出理想的价值选择,确立理想的政策目标?如何才能完整实现政策目标?如何进行政策活动才具有“有效性”?从这个意义上来看,教育政策有效性的本质是价值选择——观念中的选择和实践中的选择——活动程序的合规律性。这里所谓的合规律性,既包括按照集体选择或社会选择的“规律”获得合法性,又包括按照科学的、客观的规律从事政策活动,顺利高效地实现政策价值。教育政策的价值选择、合法性、有效性是从形式上描述、认识教育政策价值特征的三个抽象的向度,不同的具体教育政策在三个不同的向度上具有不同的实质性内容。三、教育政策的价值选择合法性按照对合法性的界定,教育政策价值选择的合法性来自于政策实践主体对政策价值选择的认可、承认乃至自觉的服从。戴维·伊斯顿认为,任何一个政治系统都有两种主要的输入——“要求”和“支持”。简单来说,“要求”就是与政治系统相关的人们的各种各样需要或意向的表达;而“支持”就是人们对于某些特定“要求”的挑选、选择和赞同。例如“在A以B的名义从事活动,或者在A对B表示赞同的时候,我们就说A支持B。这里B可以是一个人,也可以是一个团体,或者是一个目标、一种思想、一个机构。”20为什么特定的“要求”会被挑选和赞同呢?这就涉及到合法性问题。在伊斯顿看来,合法性是维持政治系统“支持”的必要条件。而合法性有三个方面的源泉:意识形态、结构和当权者个人的品质。20实际上是说,政策实践主体或伊斯顿所说的“共同体”对政治系统的意识形态、结构、当权者个人品质的认可、承认和服从形成了政治系统的意识形态合法性、结构合法性和个人合法性。这里,伊斯顿所谓的“意识形态”主要是指政治系统的价值原则。20教育政策系统作为国家和社会政治系统的一个子系统,其合法性也可以从意识形态合法性、结构合法性、个人合法性三个方面来认识。只是本文主要集中讨论教育政策价值选择的合法性,即教育政策系统的价值原则(即伊斯顿所谓的意识形态)的合法性问题。对教育政策的价值选择表达自身的承认,并使其获得合法性的政策实践主体,主要包括政策决策主体(政策制定者)、执行主体和利益主体(公众)。教育政策的决策主体和执行主体对教育政策价值选择的认可并遵从是必然性的,他们代表国家或政府赋予教育政策政治理想和价值原则,并努力推动其合法化,否则决策主体和执行主体自身的合法性就会受到质疑或威胁。教育政策利益主体对教育政策价值选择的认可则具有明确的“或然性”。因为,教育政策价值选择合法性的本质是其合目的性,只有那些符合并最终能够满足利益主体(公众)的需要和利益的政策选择才会被他们认可、承认和自觉服从。否则政策选择就会被他们抵制或反对。按照韦伯和哈贝马斯对合法性的理解,合法性表示处于下层的被统治者对政治秩序的承认。21所以,来自于利益主体对教育政策价值选择的认可和承认对教育政策合法性具有根本性的关键性的意义。而且,在理论上,利益主体的认可和承认应该是自愿的和非强制性的,正如P·塞尔茨尼克所说:“每一个想要为自己聚敛特权或剥夺他人特权的统治团体,都必须遵守一个被共同体承认为判断权力存在与否的原则。这种教条就是合法性原则。其作用是建立与赤裸裸的权力截然不同的权威。当大多数应该服从的人是自愿地和非强制地服从一个规则时,这个规则便是以权威为基础的。”相应地,规则便获得合法性。22所以说,合法性必须是与民主或民主化进程相联系的。教育政策利益主体必须具有自由表达自己愿望、需要或意向的权利和途径。而在社会实践中,依靠专制的制度和手段使人们“承认”、“服从”和“遵守”某种规则或规范而获得的“合法性”,并不是真正意义上的合法性。四、教育政策的有效性标准和条件1.政策价值目标与政策结果的一致性讨论教育政策价值选择有效性的标准所要追问的问题是:教育政策如何选择价值和如何创造价值才是有效的?判断有效性的标准是什么?从一项教育政策的全过程来看,决策过程是根据政策问题提出和确立政策价值目标、方案并赋予其合法性,这是一个选择价值的过程;政策实施过程是执行政策方案,把政策价值目标变成政策结果的过程,这是一个创造价值的过程。很显然,判断政策是否有效的一个根本标准就是政策价值目标是否实现了——政策价值目标与政策结果之间是否具有高度的一致性?也就是R·M·克朗所强调的“系统中价值的一致性”。23在政策过程中,政策价值目标与政策结果之间可能存在三种典型的关系:一是政策目标与政策结果之间呈正相关关系;二是政策目标与政策结果之间呈零相关关系;三是政策目标与政策结果之间呈负相关关系。显然,只有在第一种关系中当二者之间具有高度的正相关关系时,政策才具有有效性。2.坚持“目标与结果的高度一致性”的教育政策标准讨论教育政策价值选择有效性的条件所要追问的问题是,要达到政策价值目标与政策结果的高度一致性需要哪些条件?对于这个问题,由于政策环境各不相同,不同的具体政策的有效