中国清洁发展机制的发展现状与主要问题

中国清洁发展机制的发展现状与主要问题

根据《京都协议》关于清洁发展机制的规定，发达国家的投资者（包括政府和个体经营实体）可以向那些有义务减少税收义务的发展中国家投资温室气体（ghs），以实现可持续发展。“修订措施（certianremotecontrol（cers）”。发达国家可以通过获得的监测减少量来减少其本国的温室气体排放义务，并形成一个由发达国家使用资金和技术对发展中国家排放权进行协商和管理的市场机制。据此,发展中国家得以被纳入国际碳排放交易市场。中国作为最大的CDM项目东道国,和其他发展中国家一样,仍然受制于发达国家的碳市场规则,在分享CDM所产生的可持续发展效益的同时,CDM项目所存在的问题也逐渐显现。特别是随着2012年“后京都时期”的到来,国际碳交易市场风险和环境风险逐渐提高,如何正确分析CDM所面临的问题,科学、合理评估国际碳交易市场中CDM的发展趋势,构建中国国内碳交易市场以提高中国在国际碳交易市场中的地位、促进我国可持续发展,显得尤为重要。1中国经营机械在中国的发展与问题1.1cdm项目的发展现状《京都议定书》生效后,巨大的减排潜力和低廉的减排成本吸引了众多发达国家投资者前来购买排放权,CDM在我国迅速发展。截至2010年11月12日,国家发改委批准的CDM项目已达2785个;截至2010年12月13日,中国在联合国注册的CDM项目已达1079个;截至2010年12月17日,中国在联合国成功注册的项目达到1100个,占全球东道国注册项目的41.94%,位列第一,且明显高于第二位的印度(582个,占22.19%),远超其他发展中国家。在全球碳市场中,中国已注册项目的年平均预期核实减排量占全球核实减排量的61.70%,位列第一;截至2010年12月17日,中国已签发核实减排量占全球总签发量的53.58%,位列第一。中国已成为全球核实减排量一级市场上最大的供应国,为平衡全球碳交易市场供需、稳定国际温室气体排放交易市场,尤其是欧盟等发达国家和地区的配额市场作出了巨大贡献,并为全球作出了实质性的温室气体减排。由表1可知,我国CDM项目发展的基本情况为:项目众多,但发展极不平衡。从获得批准的类型上来说,获得批准最多的新能源和可再生能源项目近2000个,而最少的造林和再造林项目却只有4个;从联合国注册的情况来看,虽然新能源和可再生能源仍然占居了注册项目的绝大多数,但注册成功率却不足50%,而11个获得HFC-23分解项目却全部获得注册,4个造林和再造林项目有3个获得了注册;从已注册项目的签发来看,不到30%的已注册新能源和可再生能源项目获得了签发,但HFC-23分解项目全部获得签发;从注册项目估计年减排量来看,虽然新能源和可再生能源项目数量占了绝大多数,但其估计减排量却只占了40.21%左右,而11个HFC-23分解项目的估计减排量已经占到了总减排量的25.42%。政策导向和利益驱动是CDM项目发展不平衡的主要原因。新能源和可再生能源项目在技术转让和促进新技术的应用以及改善居民生活条件、提高就业率方面贡献较大,具有明显的可持续发展效益,因此获批的项目显然较多;HFC-23和N2O分解项目开发成本、风险以及技术改进要求低,单个项目年平均核实减排量数量很大,但是此类项目除对缓解全球气候变化、增加东道国政府财政收入有利外,对东道国的就业机会增加、区域环境改善和可持续发展贡献并不大,从而出现了表中批准数量少但全部注册成功的情况。1.2cdm项目运行中中方参与企业义务的不全面通过上述分析,我国的CDM建设仍然存在许多问题,不利于中方企业和国家环境资源的保障,降低了企业CDM项目申请的积极性和主动性,不利于CDM市场的活跃和健康发展。主要表现在以下几个方面:1.2.1国内法律体系缺失,欠缺保障机制根据我国批准的《联合国气候变化框架公约》和核准的《京都议定书》的规定以及缔约方会议的有关决定,我国发改委与有关部门联合制定了《清洁发展机制项目运行管理办法》(以下简称《管理办法》)以及《中国清洁发展机制基金管理办法》。此外,我国尚无国家层面法律法规对CDM项目的运行进行规制。《管理办法》共二十五条,就CDM项目的许可条件、管理和实施的机构、实施程序进行了概括规定,但只对中方参与企业的义务进行了规定,没有就CDM项目运行本身的监管、认证和评估标准、项目实施中的中方权利、外方权利和义务作出详细的规定。1.2.2项目类型集中、周期长,减排潜力发挥不充分我国的CDM项目数量虽多,但类型非常集中,且注册通过率并不高。新能源和可再生能源项目占了所有已注册项目的近80%,远远高于只占8.34%的节能和提高能效项目;已注册的该类项目中也只有28%已经获得了核实减排量签发,其估计年减排量只占总量的19.95%,温室气体减排贡献率不高,减排潜力未能充分发挥。1.2.3引进技术缺乏评估,技术类型较少,核心技术少CDM的运作手段是发达国家用资金和技术换取发展中国家的核实减排量,因此,转让减排技术是发达国家应尽的义务,但实际情况并不理想。首先,缺乏对转让技术额外性的科学评估机制。技术的额外性要求参与CDM项目的发达国家进行实质性的先进技术转让。虽然《管理办法》第十条明确规定了“清洁发展机制项目活动应促进有益于环境的技术转让”,但没有就所转让技术先进性、减排效益等作出可操作的规定,无法对技术额外性进行科学评估。其次,技术类型较少。我国项目类型集中,相应的技术引进类型也相对集中,不利于核心技术的引进和产业的升级发展。再次,项目技术含量低。如前所述的HFC-23等项目,风险低且产生的核实减排量数量大,但对发展中国家的可持续发展作用较小,因此,即使受到发展中国家的限制也仍然受到发达国家的青睐。迄今为止联合国签发碳信用额中的50%左右出自HFC-23项目。表1中我国目前的11个HFC-23项目也全部获得了注册和签发。1.2.4中介服务机构少,政府指导欠缺,核实减排量价格低廉,市场地位被动中国CDM项目众多但大部分参与企业缺乏运作CDM项目的经验,相关的专业咨询、服务等中介机构少,缺乏项目申请、谈判、运作等方面的专业指导和政府部门引导,使得我国企业在CDM项目运作中往往处于被动和不利地位,常以低廉价格出售核实减排量,结果损害了中国企业的商业利益,使其在国际碳交易市场中处于被动地位,降低了参与国际竞争的能力。2国际碳排放市场的发展与中国cdm的风险和预防2.1cdm市场份额现状2005年《京都议定书》生效之后全球碳交易市场飞速发展,集中于发达国家之间的配额碳市场,而唯一连接发达国家与发展中国家的CDM项目市场却呈下降趋势。2009年配额市场的交易量达73.62亿tCO2e、交易额为1228亿美元,均占全球碳市场的85%,而CDM,JI等以项目为基础的市场份额却只有15%,其中CDM一级市场交易量则更是少之又少:2009年CDM市场的交易量仅为2.11亿tCO2e,仅占全球碳交易量的2.4%,较2008年下降了48%,交易额仅26.78亿美元,仅为全球碳交易额的1.9%,较2008年减少了59%,由此可见,发达国家占据了国际碳交易市场的主体地位,发展中国家处于碳交易的初级市场,参与程度不高。由于我国减排成本的不断提高,市场份额近年来已经有所减少。根据报告分析,在全球CDM一级市场中,2008年中国的份额为84%,但在2009年,这一数据下降为72%;而非洲及中亚地区发展迅速,市场份额均翻了1番。可见,发达国家开始将CDM项目逐渐向减排成本更低的发展中国家和地区转移。从本质上说,CDM项目是发展中国家的减排,发达国家内部并没有作出实质性的减排。因此,碳交易市场增长而CDM市场份额的下降,一方面可以说明发达国家整体上所作出的减排努力,但另一方面也可说明,发展中国家的减排成本在不断提高,阻碍了发展中国家减排潜力的发挥和技术的引进,并在一定程度上降低了碳交易利润。对于占CDM市场份额主导的我国来说,这一不利影响更甚。2.22《日本组成》的效力《京都议定书》的法律效力将于2012年到期。从联合国气候变化大会坎昆会议的情况来看,延续《京都议定书》的效力或者制定新的国际减排协议的可能性微乎其微。此外,2013年后欧盟排放交易体系所允许使用的碳信用额类型尚不明确,使得全球共同行动对抗气候变化的前景并不明朗,2012年之后的CDM交易风险日增。2.2.1碳信用额更不发达地区2012年“后京都时期”的不确定性,使整个CDM行业都更加谨慎,投资方谨慎投资,买方谨慎出手,导致了CDM注册项目的减少。作为最大的CDM一级市场出让国,中国CDM市场必然受到冲击,且这一冲击已经开始显现。碳点公司(PointCarbon)对2012年后市场的调查显示,各类买家已经开始回避来自新兴经济体(如中国和巴西)的碳信用额并逐步倾向于更不发达地区。此外,发达国家也慢慢趋向于投资国内碳信用市场以避免投资发展中国家CDM项目所带来的风险。例如,法国国家储蓄银行(CaissedesDepots)的下属部门CDCClimat公司已经投资6000万欧元参股投资法国国内减排项目的碳基金,而这一公司今年早些时候的调查则表明:52%的碳基金不会购买2012年之后产出的碳信用额,愿意购买的只有25%,另有19%尚未做出决定或不愿意表明倾向。当然,也存在乐观的声音。法国世佳碳资产总经理史蒂芬·柯林(StephaneColin)预测,在30%的减排目标下,欧盟碳市场的需求会持续走高,尤其是在2013-2020年,排放交易计划第三阶段需求巨大,而第二阶段结束(即2012年底前)时碳价即可爬升至20欧元以上,催生10.4亿t的碳交易市场。这就意味着,面对巨大的减排压力和较小的减排潜力,欧盟势必求助于境外碳信用额度,这对于我国等发展中国家来说也是一种契机。2.2.2cdm市场在国际市场规则制定权的限制上更加受限制我国等发展中国家处于全球碳交易市场的最低端,在当前碳市场中的受益相当有限。2009年全球碳市场中,完全由发达国家参与的配额碳市场占全球碳市场的85%,而发展中国家目前能够参与的CDM一级市场的份额不足全球碳市场的2%,且未来发展完全受制于配额碳市场的规则。发达国家利用掌握的市场地位、规则制定权和价格制定权,以低价向发展中国家购买排放权,经过包装、开发成价格更高的碳金融产品在国际市场上进行交易。发展中国家成为发达国家减排的廉价工具。我国是CDM一级市场的最大供应国,这也意味着我国受到发达国家市场限制更多、承担CDM市场风险的可能性也更大。无法直接参与国示碳交易二级市场、无自身市场规则,导致我国在碳交易市场中的地位被动、成为核实减排量价格的接受方,CDM市场的进一步变化和动荡必然对我国的CDM项目产生重大影响。此外,“碳政治”的作用也让我国的CDM项目发展阻碍重重,不容乐观。从哥本哈根会议前夕开始,中国的风电项目就屡屡遭拒,共计有近百个项目被联合国清洁发展机制审核理事会(EB)拒绝通过。我国的大水电CDM项目也进入了欧盟拒绝的视线,反映出碳交易过程中政治力量、国家利益与市场交易之间的密切联系,同时也反映出掌握碳交易上游机制的发达国家对中国利用CDM机制取得成就的疑虑。2.2.3cdm未来发展面临的挑战碳泄漏是指在部分国家和地区设立减排义务的情况下导致不设立减排义务的国家和地区排放增加的现象。随着欧盟、美国等发达国家国内减排目标的提高以及CDM项目的逐渐减少,尚未建立国内强制减排义务的发展中国家,碳泄漏的危害将加剧。我国等许多发展中国家并没有设定国内强制性减排义务,对于发达国家来说,无疑是重新部署生产、投资和进口商品以实现其国内减排需求的有利选择,而对于急欲发展经济的发展中国家来说,也非常具有吸引力。例如,根据欧洲环境署的报告,欧洲一直在向国外转移碳排放污染的证据已经十分明显:截止2009年底,欧盟27个国家的排放已经比1990年减少了17%以上,然而,欧洲进口产品的内涵排放,即欧盟国家消费的商品和服务所产生的排放增加幅度却已经超过40%。此外,虽然目前我国尚不需承担强制性的减排义务,但这并不意味着我国将来也不需承担减排义务。我国的CO2排放量位居世界第二,甲烷、氧化亚氮等其他温室气体的排放量也居世界前列。2009年11月25日,国务院常务会议研究决定,我国控制温室气体排放的目标为:至2020年,我国单位国内生产总值CO2排放比2005年下降40%-45%。可以肯定,我国温室气体减排压力较大。一旦将来我国需要受到国际强制性减排义务的约束时,则必将面临减排能力下降减排成本增加的局面,从而影响我国在国际碳交易市场中的竞争,并进一步阻碍我国的可持续发展。总体来看,根据当前国际碳交易市场发展情况和未来发展的前景,我国完全依赖国际市场势必增加我国碳交易的不确定性和风险,进一步利用发达国家技术与资金的可能性也正在变小,CDM的未来发展仍然是个未知数。以现有CDM发展经验为基础,构建国内排放权交易市场、构建自身的排放权交易规则、积极主动参与国际碳交易市场,成为我国正在进行的清洁能源产业升级、实现可持续发展的必然要求。3总量控制政策下的排放控制排放交易市场的构建牵涉的问题很多,包括国家总量控制政策的确定,排放配额的确定以及分配,对排放的监测核实,对交易市场的管理,责任机制等,对此,我们简要从以下几个方面进行论述。3.1碳反渗透膜立法如前所述我国尚未在国家法律层面对CDM进行调整,也没有设定温室气体排放交易市场和交易规则的法律、法规制度。因此,建立碳排放交易市场,可以从以下几个方面构建必要的法律支撑体系:首先,可以对现行《环境保护法》、《大气污染物防治法》等相关法律、法规进行修改,将构建碳交易市场的内容纳入其中。不需要制定新的法律,降低了立法的成本。美国的“酸雨计划”即是在《清洁空气法》修正案的基础上得以建立和运行。其次,或者通过制定新的《温室气体排放交易法》、《温室气体排放交易实施细则》等专项法律法规,对减排行动作出法律上的认可,对减排活动所产生的利益作出法律上的确认和保障,对排放权交易规则、程序作出规定。目前,我国发改委制定的《中国温室气体自愿减排交易活动管理办法》即将出台,这在一定程度上能起到专项立法的作用。第三,仿效欧盟、丹麦、英国的做法,直接制定具有法律强制执行效力的“温室气体排放交易计划”,从而单独设立排放交易的运作体系,构建完整的排放权交易市场。3.2市场模式的选择在国际上,碳排放交易的模式主要有两种,一种是强制减排交易,另一种是自愿减排交易。3.2.1缺乏购买的动力目前我国尚无具有法律强制性的温室气体排放总量控制,没有量化的上限,买方就缺乏购买的动力。据权威机构预测,直至2030年,中国的碳排放总量都将不会出现排放上限,因此,结合我国目前的经济发展水平和要求来看,实施强制性的温室气体总量控制仍然为时尚早,短期内构建强制减排交易市场的可能性微乎其微。3.2.2建立统一的自愿碳减排交易机制自愿减排无论在国际还是国内发展的情况并不乐观。自愿减排是在没有法律责任的情况下,企业出于社会责任自愿购买减排指标,即依靠企业的自觉性。这一市场的问题在于,自愿减排行为和需求具有很大的不确定性,短期内很难形成规模性的市场。对于自愿减排市场来说,应当着力解决以下问题:首先,必须构建一个自愿减排交易体系。这是自愿减排交易的基础和平台。我国首例自愿碳减排与国内最大的自愿碳减排市场都在上海形成,上海环境能源交易所基本建立了与国际同等水平的自愿减排交易系统,这为进一步拓宽自愿排放市场打下了基础。其次,设定统一的自愿减排标准。目前全球同时存在多个有影响的标准,没有形成统一的标准,包括项目认证的标准、认证机构的标准等。构建我国自主的统一减排标准,积极参与国际交易规则的制定,减少配额之间较大的价格差异,从而使碳交易市场稳定和扩大,并逐步走向规模化。2010年10月19日,在上海世博会联合国馆正式发布的《中国自愿碳减排标准》,是我国参照国际规则自主研发的