低碳壁垒措施与节能减排措施

低碳壁垒措施与节能减排措施

随着国际社会越来越重视环境保护，处理世界气候变化的日益重视，国际司法当局对低碳限制的研究没有遇到。在过去的几十年里,国际环境法的范围变化不大,而今,它不仅涵括环境保护、资源养护、减少污染等问题,还涵括有关自然资源利用、能源政策和影响贸易的环境管理等一系列问题,也就是说,国际环境法与国际可持续发展法的关系日益密切。(1)在这种背景下,对低碳壁垒的表现形式、特征、形成的法律背景,及其对我国出口贸易的影响进行分析,并寻求应对的措施,对有效协调国际环境保护与国际可持续发展之间的关系具有一定的积极作用,也有益于推进国际环境法与国际可持续发展法的深入研究。一、碳标签与碳贸易所谓低碳壁垒是指进口国以节能减排、保护人类与生态环境、应对气候变化为由,通过国内环境立法,公布严格的低碳技术标准,实施繁琐的监测、认证和审批程序,阻止国外高能耗产品进口,保护同类国产品的一种不公平的贸易保护措施。低碳壁垒主要通过征收碳关税、推行碳标签、实施生态设计要求等形式予以表现。碳关税是指进口国对高能耗进口产品(如钢铁、水泥、铝、玻璃、电机、化工、造纸、纺织等)征收的二氧化碳排放税。碳关税已被美国、欧盟等发达国家在2009年哥本哈根气候变化大会上提出,并且,美国已于2010年通过国内立法将其正式确定下来。而碳标签则是指进口国要求出口国在出口产品上加贴体现产品在整个生命周期产生的温室气体排放量的一种标识。碳标签已被英、日、法、美等国家采用,英国的特易购(Tesco)、法国的卡西诺(Casino)和美国的沃尔玛(Walmart)等国际大型连锁超市都已逐步要求供应商在产品上加贴碳标签。日本也对加工食品逐步实施碳标签制度。碳关税与碳标签的实施都必须依据碳评价技术标准,由于发达国家对环保要求较高,因而必然采用严格而苛刻的低碳技术标准,这对发展中国家的高能耗出口产品又是一道难以逾越的新型绿色贸易壁垒。低碳壁垒与其他绿色贸易壁垒一样具有许多共性,(2)其中最为突出的是,两者都以环境保护为名,行贸易保护之实;都采取征收关税(绿色关税和碳关税)和加贴标签(绿色标签和碳标签)的形式;都依据严格的环保标准。正因为如此,笔者将低碳壁垒纳入绿色贸易壁垒范畴,构成一种新型的绿色贸易壁垒。然而,低碳壁垒的特征十分明显。首先,它有特定的适用对象,即碳关税仅针对高能耗进口产品,而碳标签则针对所有高能耗产品。其次,碳关税的合法性受到质疑,它与其他绿色贸易制度不同,其出台既无国际法依据,又无WTO司法实践,1994年生效的《联合国气候变化框架公约》(以下简称《气候变化公约》)及2005年生效的《京都议定书》和WTO规则都没有关于碳关税的明确规定;而WTO争端解决机构虽已审理过许多涉及环境问题的争端案件,但从未接触过有关碳关税之类的争端实例。再次,碳关税的歧视性显而易见,它所针对的国家是那些没有温室气体减排指标的发展中国家,特别是像中国、印度、巴西等这样的主要新兴经济体,同时碳关税的实施是根据国内低碳技术标准,对来自这些发展中国家的高能耗进口产品在生产过程中的碳排放量进行严格而繁琐的检测。除碳关税和碳标签外,当下构成低碳壁垒的还有欧盟的生态执行措施,它们是根据2009年10月欧盟理事会发布的《ErP指令》(3)出台并开始陆续实施的。《ErP指令》对产品提出了生态技术要求,指出产品的设计不仅要考虑功能、性能、材料、结构、外观、通用性、安全性、包装、成本、标准、认证等常规因素,而且还应考虑产品整个生命周期对能源、环境、自然资源的影响程度。(4)随着欧盟各项生态执行措施的实施,我国出口贸易遭受低碳技术壁垒的阻击日趋严重。2010年1月至8月,我国出口贸易遭受贸易救济调查共38起,其中与低碳经济相关的低碳技术壁垒案件不断增多,是遭受贸易保护的最大受害国。(5)据了解,首批《ErP指令》一实施,就使我国约80%出口到欧盟的办公室设备、冰箱、空调、机电、影像等产品被拒之门外。可以预计,其他工业发达国家如美国、日本等必将效仿欧盟《ErP指令》,修改或制定国内相关法规,对我国高能耗产品出口企业的影响不可低估。二、碳壁垒的法律依据及“环境例外条款”的适用低碳壁垒的形成主要依据国际与国内两个层面的立法。它与其他绿色贸易壁垒一样,也是因某些国际环境保护公约对国际贸易作出限制的规定,(6)并通过国内立法为各国实施低碳壁垒、保护本国相关产业提供了法律依据。从国际立法层面上分析,低碳壁垒的形成,最直接的国际法依据主要是《气候变化公约》及其《京都议定书》。《气候变化公约》要求各缔约方特别是工业化缔约方采取措施(如征收碳税或能源税)对引发温室气体效应的二氧化碳及其他气体的排放量加以限制;同时在第3条第5款中又规定:“为应对气候变化而采取的措施,包括单方面措施,不应当构成国际贸易上的任意或无理的歧视手段或隐蔽的限制。”而《京都议定书》更不限制温室气体减排的具体措施和执行方式,也不对某些国内措施和执行方式的合法性予以评判,却在其中第2条作出明确规定,要求附件1所列缔约方为实现各自关于温室气体量化的限制和减排的承诺,应根据本国情况执行或进一步制定政策和采取措施,在其中列举的八个方面的措施中,特别要求各缔约方应减少或消除所有违背《气候变化公约》目标的诸如财政激励、税收和关税减免以及补贴等措施。这些规定虽未明确各缔约方应采取征收碳税等措施,而实际上却为各缔约方任意采取各项影响自由贸易的措施,特别是对高能耗进口产品征收碳关税或实行其他低碳壁垒措施提供了借口或法律依据。低碳壁垒的形成,也与GATT/WTO规则密切相关,其中GATT第20条(b)款“为保护人类、动植物的生命或健康所必需的措施”和(g)款“与保护可用竭的自然资源有关的措施”的规定将是低碳壁垒措施实施国借保护环境之名行贸易保护之实的法律武器,也是最可能被援引用于证明低碳壁垒措施合法性的法律依据。综观各国已实施的其他各种绿色贸易壁垒措施,凡被诉至GATT/WTO争端解决机制的被诉方,都无不援引这些“环境例外条款”为其措施的合法性辩解。可以预测,低碳壁垒的形成与未来的实践,也必将以“环境例外条款”为依据。从国内立法层面上分析,低碳壁垒的形成直接源于国内环保立法,当前最具代表性的当属美国国会2009年通过的《美国清洁能源和安全法案》(ACESA),该法案授权美国政府自2020年1月1日起可以对来自包括中国在内的尚未实施碳减排限额的发展中国家的进口高碳产品征收碳关税,并在该法第3节中明确要求“环境保护署署长每年应向国会报告中国和印度两国是否采取温室气体排放标准(GHGemissionsstandards),该项标准至少应与该法规定的标准一样严格”。而2010年5月12日公布的《美国气候与能源法案》(草案)也明确规定,如果全球气候变化协议未能达成,本法案便要求对那些尚未采取减排限制措施的国家的进口产品征收碳关税,以避免发生碳泄漏。这些碳关税条款,形式上是避免美国同类国产品遭受不公平对待,实际上是限制进口,保护国内同类产业。目前世界范围内虽有碳关税之立法,然尚未有征收之范例。但须引起我们注意的是,目前已有许多国家如瑞典、丹麦、芬兰、荷兰、挪威、德国、瑞士、英国、日本、意大利、加拿大、斯洛文尼亚、阿尔巴尼亚、捷克、爱沙尼亚等先后开征了碳税和气候变化相关税;(7)法国也从2011年起在国内开征碳税,同时还提议将在欧盟边境对同类进口产品征收碳关税。目前虽仅有美国制定了碳关税条款,但不排除其他《京都议定书》附件B所列缔约方为履行其所谓减排承诺而出台碳关税立法。这样一来,碳关税的征收也就不可避免了。三、减少发展中国家出口贸易的障碍在国际金融危机背景下,碳关税作为一种主要的低碳壁垒措施已得到美国国内法的确认,欧盟等发达国家也有效仿之意。该措施的实施必将影响发展中国家的出口贸易,削弱其在出口贸易中的传统优势和成本优势,打击碳减排成本高的新兴经济体,特别是中国、印度、巴西等国家,以达到保护本国相关产业之目的。碳关税一旦实施,我国出口贸易将直面一道新型绿色贸易壁垒,负面影响不可小视。(一)碳等金融体制对我国能耗产品出口的影响碳关税的提倡者和拥护者主要是美国、欧盟、日本、加拿大、澳大利亚等工业发达国家,而这些国家都是我国长期以来的主要出口大国,且多集中于高能耗产品的出口。它们目前虽未实施碳关税,但已经开始推行碳标签制度,而欧盟已实施《ErP指令》,并有可能影响美、日等国而效仿采取类似的生态技术标准。事实上,我国某些高能耗出口产品已遭拒绝。同样,出口到其他工业发达国家的高能耗产品,也可能遭遇低碳壁垒而导致我国出口贸易总额下滑。根据世界银行的研究报告,如果碳关税全面实施,在国际市场上,中国产品可能将面临26%的关税,出口量因此可能下滑21%。(8)(二)碳关税和碳税成本高有学者认为,碳关税对于出口企业而言,确实会成为一个沉重的负担,一个实实在在的威胁。他们为了我国高能耗出口企业若被征收碳关税而应当支付的成本做了估算,得出结论:在遇到某些国家征收高碳税的情况下,碳关税最高可达出口总额的32.8%,碳税成本可达总的主营成本的13.4%;即使在遇到某些国家实施中等碳税的情况下,碳关税总额也高达出口总额的10%。(9)这显然是我国高能耗产品出口企业难以承受的负担。另外,碳标签制度的推行,以及应对欧盟《ErP指令》,高能耗产品出口企业为使其产品符合进口国要求也需要加大投入。因此,低碳壁垒的实施,将导致高能耗产品出口企业成本的增加,从而带来的必然是企业利润的下降,而且产品的国际竞争力也将大大削弱。一些缺乏环保技术或减排技术落后的高能耗产品出口企业,其出口产品若不符合碳标准或碳标签或生态技术要求,则面临被淘汰的风险。四、年年的国家进展我国为了履行《气候变化公约》及其《京都议定书》关于发展中国家缔约方的义务,在发展中国家中,我国是最早制定并实施《应对气候变化国家方案》的国家,近年来又制定了一系列节能减排与应对气候变化的法律法规。在减缓温室气体排放方面,我国已公布了《煤炭法》、《电力法》、《可再生资源法》、《节约能源法》,目前《能源法》(草案)已上报国务院审议,之后将提交全国人大通过,预计于2011年公布实施。为了促进清洁生产和发展循环经济,国家还公布了《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》。在适应气候变化方面,我国已逐步建立健全了以《农业法》、《草原法》、《土地管理法》、《森林法》、《野生动物保护法》为基础的改善农业生产、提高森林和其他自然生态体系适应气候变化能力的法律法规体系。目前还在起草《自然区保护法》和《湿地保护条例》等法律法规。2009年12月的哥本哈根气候变化大会领导人会议上,温总理在其重要讲话中明确提出了我国今后的减排目标,同时指出要将这一目标作为约束性指标纳入我国中长期规划,并保证承诺的执行接受法律和舆论的监督。为了实现这一目标,我国的节能减排、清洁生产和循环经济立法还须加快完善。尤其是欧美等工业发达国家在哥本哈根会议谈判中提出的征收碳关税问题,以及美国碳关税立法的出台,更迫使我国不得不从立法层面上寻求应对的有效措施,保障我国能够在可持续发展框架下应对气候变化,实际上是有效协调贸易与环境的关系。笔者以为,应对国外低碳壁垒似可从以下四个方面着手:(一)开征碳税对高能耗企业的碳排放效应我国虽已初步形成了节能减排、清洁生产与发展循环经济、应对气候变化的法律体系,但该法律体系还不能满足我国提出的减排目标的要求,也无法有效应对国外碳关税等低碳壁垒。我国近年来控制碳排放的手段是行政强制性手段,收效不佳。而国外则早已启动了碳排放交易和碳税征收等市场手段,并通过立法分别开征碳税、二氧化碳税或气候变化税等名称不同的碳税,收效良好。笔者以为,我国出口贸易应对国外低碳壁垒最有效的办法之一就是通过碳税立法开征碳税,理由有三个:第一,开征碳税能使国外碳关税措施失效。以美国为首的国家之所以提出要对来自不承担强制性减排义务的国家的产品征收碳关税,理由是其同类国产品因被国内征收碳税而导致价格竞争优势减弱,碳关税的设置完全是为了公平对待进口产品与同类国产品。然而,美国碳关税条款保护国内生产的目的却十分明显,我们只要进行碳税立法,对高碳出口产品征收碳税,进口国就不能对我国出口产品再征收碳关税,因为双重征税与WTO规则不符。第二,开征碳税能促进高能耗企业节能减排,生产低碳产品。开征碳税虽然会加重高能耗企业的生产成本,却又能抑制这类企业扩大高能耗产品的生产,加快高能耗、高排放落后工艺的淘汰进度,从而迫使这类企业研发或采用节能减排技术和设备,在国家政策引导和刺激措施的支持下,必能逐步走上低碳发展之路,生产符合消费者需求的低碳产品。第三,开征碳税能攻破国外低碳技术壁垒。欧美、日本等凭借其在节能减排方面占据的技术优势,一方面对同类国产品有较高的低碳要求,如日本的节能产品领跑者制度和节能标签制度,就是为了不断提高产品的技术进步标准值和标识产品的能耗级别而设置,反映出其对低碳产品的追求。另一方面对进口产品也将实施严格的碳含量检测标准。显然,我国出口高能耗产品必将难以通过进口国的低碳技术检查。因此,开征碳税在很大程度上迫使高能耗企业加大投资研发和采用节能减排技术,根据进口国的低碳技术标准生产符合其要求的产品,进口国的低碳技术壁垒也就不攻自破了。碳税立法除了对我国出口贸易能在上述三个方面起到应对国外低碳壁垒的作用外,还能对完善环境税制、转变经济增长方式、缓解国内可持续发展压力和国外减排要求压力起到积极的作用。碳税的制定应考虑以下几个问题:1.石油及石油产品关于征税范围的确定,各国不尽相同,但大多确定为煤炭、天然气、石油及石油类产品,也有的国家将电力纳入征税范围。根据我国“富煤、少气、缺油”的资源条件和我国能源以煤为主的高能耗结构这一实际情况,碳税征税范围应当包括煤炭、天然气、石油及石油类产品。2.终端用户根据美国的不同碳税征收方案,其征税对象包括:相关产品的制造商、进口商、石油加工企业和电力的终端用户。我国可以借鉴这一规定,并按照我国的实际情况,将煤炭、天然气、石油及石油产品的开采、加工企业、销售部门和进口企业确定为征税对象。3.碳氟1.5%关于税率的确定,各国无一相同,就是同一国家的不同时期,不同产业,税率也各有差异。如《美国能源安全保护基金法案》将煤炭、石油及石油产品、天然气的税率规定为:每吨二氧化碳15美元,每年增加10%;而《美国拯救气候行动方案》则将这类能源产品的税率定为每吨二氧化碳10美元。(10)而芬兰定为每吨二氧化碳20欧元;瑞典定为107.15欧元,丹麦定为12.10欧元。(11)各国碳税税率的差异现象,完全是由各国的税制差异及其所承担的减排指标差别所决定的。因此,我国同样应根据不同产业、不同时期的发展情况,确定企业所能负担,又能保证持续发展的税率。笔者赞同在初征阶段采用低税率,逐步建立动态机制以及对不同行业实行差别税率的观点。(12)4.实行部分或部分碳税返还各国一般都将碳税优惠作为碳税立法的一个组成部分。这种优惠通常包括碳税减免和碳税返还两个方面,前者是指对个别行业如采矿、电力行业、非燃料使用的中间投入等在某一时期免征碳税,而对高能耗的部分工业部门减半征税,瑞典、芬兰等国均采此种做法;后者则是一种积极的刺激手段,即对那些加大自主研发投入,采用节能减排技术和设备,且减排效果显著的企业,实行全部或部分碳税返还制度。参照国际通行做法,我国也应实行碳税优惠制度,而且优惠范围和程度应适当放宽,因为我国作为最大的发展中国家,不仅肩负着相应的减排义务,更承担着可持续发展的重任,各项措施的采取都应当考虑在贸易与环境之间寻找平衡点。(二)碳标签的问题目前,英、法、美、日等国家的碳标签实践已反映出碳标签日受重视的发展趋向,在国际贸易中推广碳标签或将成为现实,一旦碳标签与其他环境标志一样被普遍使用,它必将成为某些国家限制高能耗产品进口,保护同类国产品的新型绿色贸易壁垒,对发展中国家,特别是作为全球最大的发展中国家和第二大出口国的中国来说,又是一道难以跨越的新门槛。如果进口国强制要求某类产品须加贴碳标签才能进口,那么我国大量高能耗产品将被阻拦在发达国家的大门之外。因此,碳标签问题应当引起我们的高度重视。笔者以为,应对碳标签壁垒,我国似应局部实行碳标签制度,即在部分产品上加贴碳标签。实行该项制度应先制定具体的碳足迹估算方案、标准和实施办法,确定实施碳标签的产品目录,再针对进口国对进口产品的低碳技术要求,对出口产品进行严格的碳排放量检测和认证,之后在产品上贴上表明产品在生产、包装和销售过程中产生的二氧化碳排放量的碳标签。该项制度的实施,同样会加大企业的生产成本并带来许多麻烦,然而它是一项顺应发展潮流,符合时代要求的新制度,对我国出口产品走向国际市场,攻破低碳壁垒将起到积极的作用。(三)实现我国的资源回收和再生利用制度我国已经实施了强制性产品认证、自愿性环境标志产品认证、自愿性节能标志产品认证、自愿性可再生能源产品认证等制度,但尚未实行碳标签制度,这说明了改革现行环境标志产品认证制度的可行性、必要性和迫切性。环境标志(也称环境标签、绿色标签或生态标签)是一国政府认证机构根据环保法律法规和标准经过合格认证后,在相关产品上张贴的图案,用以标识该产品从生产到使用以及回收的整个过程均符合环保要求,又对生态无害或危害极小,并易于资源回收和再生利用。(13)该项制度的改革,既有利于我国出口产品攻破国外环境技术壁垒和低碳壁垒,又有利于我国在可持续发展框架下应对气候变化。为此我国应重点改革以下问题:1.应健全环境标志认证的法规体系。我国虽已实施了该项制度,但认证工作仅凭《环境标志产品认证管理办法》、《中国环境标志产品认证委员会章程》、《环境标志产品种类建议》等文件运行,这种立法缺位现象在当前高度重视环境标志制度的形势下已经不能再继续下去了。因此,健全包括认证管理办法、认证规则,认证产品目录在内的环境标志产品认证法规体系已势在必行。2.局部实行强制性环境标志产品认证制度。我国环境标志制度的实施始于1993年,自愿申请原则进一步得到《清洁生产促进法》第30条的确认,一直以来未改自愿申请的做法。然该原则与当前发达国家日趋重视推行环境标志与碳标签的形势显然不符,长此下去,我国出口贸易攻克国外绿色贸易壁垒的难度将不断加大。随着人们生活质量的改善,环保意识不断增强,对产品的绿色要求日益提高,不说发达国家人群,就是国人也有青睐绿色消费的趋向,无论国际抑或国内都将呼唤绿色产品问市。笔者以为,根据我国企业目前的环保技术水平和国人的消费能力,宜对部分绿色含量要求较高,对人命安全与健康有直接影响的产品,如农产品、纺织品、妇女儿童用品等实行强制性环境标志认证。这样做,既有利于相关出口产品打入欧美和日本等国家市场,又有益于对国人生命安全与健康的保护,让国人放心消费。(四)明确节能减排的税收优惠政策我国环境资源法律体系中与节能减排相关的主要法律如《清洁生产促进法》、《节约能源法》、《可再生资源法》和《循环经济促进法》无不