公共治理中的商业模式选择

公共治理中的商业模式选择

独立和多元的社会生活审美趋势是中国现阶段无法隐藏的深层背景。直面利益分殊的客观存在,认可多元社会利益的正当性并为之构建合法化、正当化的表达渠道,才有可能实现社会稳健转型。由此,当前公共治理的核心在于能否形成一套有效协调不同利益的制度化机制。在“利益一政治”过程中,利益表达既是逻辑起点,亦是现实基础;利益综合和利益协调则是依托于利益表达而展开。当前中国的语境中,公众若要实现利益的充分表达,需要何种治理理念及相应的制度设计?作为治理体系的一个有机组成部分,在此过程中传媒何为?对此,本文拟在商议民主理论的视阈中尝试进行论述。一、作为一种公共利益的“价值说”作为最近一波民主理论的新浪潮,商议民主(deliberativedemocracy)1理论勃兴于二十世纪九十年代——“1990年前后,西方政治哲学经历了一个商议的转向”(Dryzek,2000:1)。不过,其精神可上溯至公元前五世纪雅典直接民主所重视的决策前参与和讨论。在民主理论系谱中,商议民主在定位上可解读为“民主内部的修缮工程”,它是对选举民主的一种反拨和补充,在西方社会中的复兴与发展有其内在逻辑。现今的民主体制往往极度仰赖多数来裁决争论和定夺公共决策的走向;但是究其本质,“多数决乃是在全体意见一致(unanimity)不可得的情况下,用以裁定决策走向或选举胜负的量化比较(quantitativecomparison)”。针对“多数决在现实的实践中往往流于不同偏好的数量对决”这一缺憾,商议民主倡导“通过公开陈述理由的议论与相互理解”进行修补(许国贤,2000:63-76)。扼要而言,商议理论认为:民主不仅仅是单纯的投票,在投票前应有一个公共商议的过程,使得公民可以通过自由而公开的讨论,深化他们对共同利益的理解。它既和参与民主理论一样倡导普通民众对决策过程的参与,以提高政策制定的合法性和政策执行的有效性;另一方面它又强调通过公共商议来提升参与的品质、改善决策的质量。商议民主的重心何在?根本而言,它主要是强调“公民及其代表需要对决策之正当性进行证明”;其基本目标是“为处理政治生活中的道德分歧提供最具正当性的证明”。导致此种道德分歧的根源有四——“资源的稀缺性”、“偏狭的气量”、“无法调和的道德价值”和“不完善的理解”。有鉴于此,商议民主致力于四个相互关联的目标——“力图促进集体决策的合法性”、“鼓励公民本着公共精神来考虑公共问题”、“促进决策过程中的相互尊重”和“纠正失误”(Gutmann,Thompson,2004:3-12)。需要强调的是,商议民主的倡导者从不同的学术脉络出发,对商议的价值、地位、目标和范围有不同看法。尽管截至目前,他们之间仍尚未整合出一个具有高度共识的理论架构,但基本上都认为商议民主要求以下原则:公开性(publicity)、平等性(equality)、非专制性(nontyranny)和相互性(reciprocity)(黄惠萍,2005:39-83)。超越他们之间诸多观念歧异,商议民主可界定为这样一种治理形式:在公共决策过程中,平等而自由的公民在广泛考虑公共利益的基础上,相互陈述能够理解并接受的理由,说服他人或者转换自身偏好,从而赋予决策以政治合法性。商议民主是否适用于中国?中国的现实国情,包括诸如政治文化传统、公民政治素养以及民主发展阶段等方面的独特性,致使当前民主政治建设从发展目标、制度安排到路径选择,乃至所面临的问题,都具有非常鲜明的“中国特色”,与生发商议民主理论的西方社会极为不同。不过,民主政治的发展毕竟有其共性的一面。商议民主理论对于中国的民主政治建设同样具有特定的理论价值和实践意义。尤其是当转型期中国的公共治理应以“善治”为目标,已逐渐成为现今社会共识的前提下,在已有的制度框架内引入商议民主更有现实意义。“善治”是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理、是现代国家与市民社会的一种新颖关系、是两者的最佳状态。俞可平(2003:10-13)曾提出实现“善治”需要包括9个基本元素:合法性(legitimacy)、法治(ruleoflaw)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、回应(responsiveness)、有效(effectiveness)、参与(civicparticipation)、稳定(stability)、廉洁(cleanness)、公正(justice)。商议民主的基本精神是强调参与,其前提在于承认并接受多元社会的现实,以及不同利益主体之间存在差异和分歧;核心理念是强调面对争议性的公共政策时,应基于理性进行公共商议,参与各方应对其所持的论点提供合理的证成理由,并通过互相讨论寻求共识。可见,商议民主和“善治”二者之间有内在的契合性。“善治”有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同,没有公民的积极参与和合作,至多只是善政,而不会有“善治”。在现阶段的中国,倡导和发展商议民主,有利于构建合理的利益表达和利益协调机制,改善公共治理的质量,使其趋向“善治”,从而逐步实现中国社会的稳健转型。二、磋商式实体调查的实践运作商议民主思潮自勃兴以来就颇受瞩目,其中赞成和批评皆有之。在批评的声浪当中,共同的质疑是认为其言之容易、行之困难。的确,商议民主的不少倡导者将基本运作原则构思得很美好,对制度层面的具体实践方案却设计不足。但是,现任斯坦福大学商议民主研究中心主任的费什金(JamesS.Fishkin)教授于1988年首创的商议式民调(deliberativepolling)2,被认为是能有效地实践商议民主理论的一种制度设计。费什金(Fishkin,2008:1-8)提出:达成商议民主关键是兼顾“政治平等”(politicalequality)和“商议(deliberation)”这两种难以相容的基本原则。前者强调包容(inclusion),即考虑到不同人的偏好;后者则强调慎思(thoughtfulness),即需要权衡论证不同的观点。如何才能在民主实践中使审慎的公共商议和公众的政治平等能够相协调?商议式民调就旨在回应这一问题。因为尽管身处一个“民主实验”的时代,存在以多种技术和方式进行的民意调查,但是公众意愿仍难被完善地反映;有些民意调查所呈现的甚至是“哈哈镜”式的图景,对公众意愿进行了扭曲变形。他从古代雅典人通过抽签选择法官及立法者的民主实践中获得灵感,提出了商议式民调的设计理念:在现代可以采取随机抽样的方式选举一部分民众作为一个国家或地区的缩影(microcosm);然后提供适当的环境,让其有机会思考公共议题,在获得均衡全面信息的基础上,经由相互讨论再形成深思熟虑的民意。商议式民调将镇民会议(townmeeting)、准实验设计(quasi-experiment)、焦点小组讨论(focusgroupdiscussion)以及统计分析(statisticalanalysis)等多种形式进行了有机的结合。为了能够有效克服“理性无知”(rationalignorance)、“幽灵观点”(phantomopinion)、“观点聚类”(selectivityofsources)和民意“易被操纵”(vulnerabilitytomanipulation)等传统民意调查中存在的问题(Fishkin,2008:25),商议式民调的实践运作有着一套规范严格的流程,保障调查科学、准确的关键在于随机抽样、均衡信息和商议过程。进行商议式民调,首先得有两项准备工作:其一,组建委员会——由主办机构选择合适的人士、组织参与,以负责商议式民调的开展。委员会通常由商议式民意调查中心、一般民意调查组织、媒体和政府机构组成,委员会应保持中立以确保公信力。其二,确定议题——以普通民众关心、具有争议性、范围适中为选择标准。议题对效果有决定性的影响,应当慎重选择。之后,商议式民调的具体执行流程可分为5个步骤:1.根据议题以科学的方式从公众中随机抽取一个有代表性的样本,并对其进行第一次问卷调查。2.从第一次民调样本中再随机抽取一个有代表性的样本参与商议过程。3.商议之前,参与者会收到并需先阅读由专家审读过、与议题相关、均衡的说明材料。4.商议当日,参与者先进行第二次问卷调查,然后再被随机分配到小组进行讨论,由经过培训的中立、客观的主持人负责主持;参与者所在小组讨论结束后确定想要提出的问题,然后在大组交流中向专家和决策者提问。5.商议之后,进行第三次问卷调查,以获得经过深思熟虑的民意。专业人员将会分析参与者在商议前后态度的转变,为验证商议式民意调查的效果,通常还设计将“实验组”(experimentgroup)和两个“控制组”(controlgroup)进行对比分析。其中,“实验组”为参与商议的人士,“控制组”一为未参与调查的人士,“控制组”二为接受第一次问卷调查但未参与商议的人士。最终,调查结果将通过媒体公布。商议式民调的基本理论假设是:商议的过程可能会影响参与者的态度和意见。费什金提出(Fishkin,2008:33-43):商议过程的质量则取决于五个要素:1.信息(information)——参与者了解与议题相关的、合理而确切的信息的程度;2.实质性的平衡(substantivebalance)—从某一视角提出的论点获得从其他角度回应的程度;3.多样性(diversity)—公众主要立场被参与讨论者代表的程度;4.尽责(conscientiousness)——参与者真诚负责地权衡论点的程度;5.平等考虑(equalconsideration)——所有参与者论点被平等对待的程度。只有上述诸要素实现的程度越高,才越有可能形成高质量的商议,从而才能有效避免出现部分参与者“主导”(domination)讨论以及观点“极化”(polarization)的现象。商议式民调的效果具体可用以下指标进行衡量:1.政策态度的变化(changesinpolicyattitudes);2.投票意愿的变化(changesinvotingintention);3.公民能力的变化(changesinciviccapacities);4.集体行动一致性的变化(changesincollectiveconsistency);5.公共对话的变化(changesinthepublicdialogue);6.公共政策的变化(changesinpublicpolicy)。实践显示,对于这些指标,商议式民调能在不同程度上实现。3实现的程度主要取决于议题是否合适,以及上述具体流程执行是否规范。自从1994年至今,商议式民调已在英国、美国、丹麦、澳大利亚、意大利、北爱尔兰、巴西、保加利亚、希腊、泰国、中国等多处得到70余次实践。其中,既有全国性的议题,如丹麦是否加入欧盟;亦有地方性的议题,如美国德州的能源政策。既有面对面的商议,也有虚拟空间的网络商议。此外,它还超越了单个民族国家的界限,欧盟2007年以“明天的欧洲”为题,从27个欧盟国家中抽取362位公民举行了一次商议式民调。心截至目前,中国的相关实践集中在地方性议题上。其一,浙江省泽国镇自2005年起已进行了三次商议式民调,并且民调结果被用作当地政府财政决算决策的重要依据。其二,澳门特区政府委托民意调查机构就是否修改《出版法》和《视听广播法》进行商议式民调,于2011年12月4日举行,分为公众组和专业组,共有277名市民代表和29名媒体代表参加,另外还有近60名来自全球各地的专家学者、媒体人士作为活动过程的观察员。商议式民调的主要目的并不仅仅在于“预测民意”,更重要的是“一个实践民主政治的过程”。此即:“提供一个思辨的场所,尝试了解在一个资讯充分以及民众能够审慎思考和互相辩难的理想状况下所呈现的民意”。与传统民意调查相比,它有着明显的优势,但是缺陷亦很突出:耗费成本过高、执行程序繁琐之外,“样本的代表性”(representativenessofsample)和“对实验安排的反应”(reactivearrangement)等方法上的限制也遭诟病(黄东益,2000:123-143)。不过,这些问题都在可控范围之内。总体而言,商议式民调具有可行性,是一种有效落实商议民主理论的制度设计。三、创新并进行议事职业教育参考察现阶段内地的公共治理状况,无庸讳言,社会话语机制呈现出明显的断裂和失衡的特征,诸如新生代农民工等社会弱势群体的话语权利,往往陷入了文本的重视与实际的边缘化之间的尴尬境地。作为整合各种话语力量、平衡各阶层利益需求的公共政策,也相应出现了一定乃至相当程度的偏差和失灵。建设和健全多元的民意表达空间已成为实现“善治”的必需。为此,不但要在众声喧哗中尽可能打捞那些沉没的声音,而且要使更多基于深思熟虑的声音能被倾听。在普通民众关心的、具有争议性的、范围适中的公共政策议题上,应当引入和发展商议式民调。通过小组讨论、专家答疑、大会辩论等过程,促使公众慎重地进行分析与判断,尽可能地避免一己之偏见、随意乃至盲目的选择。推动商议式民调发展,则是传媒可以有所作为的一个新领域。从新闻实务的层面而言,这是媒体民调报道发展的一个新机缘。近年以来,由媒体主导并策划实施的民意调查方兴未艾,如《中国青年报》的“青年调查”、《新京报》的“京报调查”等等。此外,新浪、搜狐、网易、腾讯、凤凰等网站也频繁地操作各种议题的网络调查。尽管可圈可点之处不少,但是质量仍然亟待提升。其中,一个关键的问题就是调查方法的科学性程度。目前,绝大多数媒体民意调查在形式上都给归入费什金教授(Fishkin,2008:21-23)所言的“自我选择听众民意测验”(self-selectedlisteneropinionpoll,缩写为SLOP)一类。SLOP的参与者并非通过随机抽样的方式选择出来,而是通过毛遂自荐的方式产生,他们主要是那些热情高涨或怀有特殊动机的人,有时候还会是有组织的。因而,所获取的数据可能是误导性的,所提供的并非是“草根”民意,实际上甚至只是“人工草皮”。社交网络的兴起和参与在一定程度上助推了这一趋势。对于一些重要议题,媒体可尝试进行商议式民调,通过提供多元的资料,加强公众对议题的认知和了解,让他们在获得较为全面均衡信息的基础上,进行深化的讨论和深入的思考,从而形成深思熟虑的民意。由于需要投入一定成本、执行流程较为复杂,媒体可与学术机构合作开展商议式民调。一个值得仿照的例子是:2010年香港电台和香港大学民意研究计划(以下简称民研计划),以商议式民调理念为蓝本,合作推出两档节目“政改慎思”和“申亚慎思”,分别就政治体制改革和香港申办亚运的议题举办辩论会。以“政改慎思”为例,其目的是“鼓励市民大众就政制改革的议题明辨慎思,让他们深度接触政改问题的细节及论点”。具体操作流程如下:1.由民研计划于1月18日至31日期间进行全港性的电话随机抽样访问,征集了约220位有兴趣参与的公众;之后随即进行第二轮电话跟进,并按照被访者的年龄组别(18至29岁、30至40岁、50岁或以上)和自称社会阶层(归纳为上层、中层及下层)两个指标进行分类,以确保参与者具有代表性。最终,在2月2日前得到约120人的确认名单。2.香港电台将辩论会邀请函、第一次调查问卷、政改咨询的背景材料文件,通过邮寄或电邮送达每位参与者。3.在2月4日至5日,民研计划进行第三次电话跟进,确认约100位参与者表示会如期出席辩论会。4.在2月6日下午2时至5时在香港电台广播大厦举行商议,参与者抵达会场时先交回已填妥的第一轮调查问卷。参与者旁听对议题持正反态度的政坛人士进行激辩,期间亦会受邀参与讨论以及自由提问。之后,再进行第二次问卷调查,两次问卷内容完全一样,共由6个问题组成,意在分析出席市民在辩论会前后的意向变化。5.当日共有92位市民出席,其中88人填妥并交回第一、二轮调查问卷,民研计划以88人作为样本,在现场进行分析并公布调查结果,发现参与者对政改方案的变化有明显转变。6.香港电台将当日整个辩论会制作成电台录音节目,并由香港电台第一台于2月13日早上8时至10时进行转播。需要强调的是,调查问卷由两家机构共同设计,但所有操作、数据收集及分析皆由民研计划独立进行。现在媒体往往通过网络实施SLOP式的民意调查,主要是因为其易于操作,不过此种调查方式既难顾及政治平等,更难实现商议,呈现的是浅表层次乃至扭曲变形的民意。与之相比,商议式民调的操作虽然较为复杂且成本颇高,不过此种强调基于“知情”、“深思”和“讨论”机制而获知民意的调查方式,能够兼顾政治平等和商议,有益于探究真实的民意和改善决策的品质、有利于提升普通公民参与公共事务的意识和能力。因而,有一定实力、有高远追求的媒体可以选择合适的议题,组织商议式民调。鉴于互联网技术的发展以及中国庞大的网民数量,还可积极开发专门的网络平台,进行网络商议式民调。当然,组织商议式民调不易,需要相当的投入,因而期冀在民调报道方面有所作为的媒体可以尝试为之。对于多数媒体而言,参与、报道亦是一个理想选择。斯坦福大学商议民主中心所进行的一系列商议式民调实践,在美国的活动为PBS紧密跟踪并制作出《