东京都市圈演化与发展的动力因素

东京都市圈演化与发展的动力因素

东京都市圈由以东京城市为中心，半径80公里的区域组成。总面积超过13000公里，占日本面积的3.5%。人口超过440万人，约占全国人口的27%。城市化率超过80%。按其所含的区域,东京都市圈有广义和狭义两种界定。广义的东京都市圈包括东京都、神奈川、千叶、琦玉、群马、茨城、山梨和枥木县7县,即我们常说的一都七县。狭义的东京都市圈包括东京都、神奈川、千叶、琦玉(一都三县)。本文主要分析狭义的东京都市圈,并对其演化历程和发展机制进行剖析,以期对中国都市圈建设与发展提供值得借鉴的经验。一、东京城市经济发展的阶段性东京位于日本列岛中部,东京湾的西北部(平原地区),是世界十大城市之一,也是日本经济最发达、人口最多的城市。东京建立于公元1457年,至今已有555年左右的历史了。明治维新之前,东京被称为“江户”,是一个人口稀少的小渔镇。1457年,一位名叫太田道灌的武将在这里构筑了江户城,形成了日后日本关东地区的商业中心。1603年,日本建立了中央集权的德川幕府,江户城成了当时封建幕府政权的所在地,来自全国各地的人都集中到这里。据记载,19世纪初,“江户”人口已超越百万,是日本最大的城市,也是世界上少有的超级城市。同时,“江户”城迅速发展为全国的政治中心,史称“江户时代”(1603~1868年)。1868年,日本开始了明治维新,也是在这一年,日本皇室从京都迁到“江户”,并将“江户”改名为东京,这里便成为了日本的首都。伴随着日本工业革命的完成,大量资本、人口、企业等向东京集中,东京城市化步伐加快,东京由政治中心逐渐向政治与经济相结合的功能性城市转变。但是受1923年的大地震以及第二次世界大战的破坏,东京经济极度萧条,城市一蹶不振。二战结束后,日本国土变为一片废墟,东京的人口仅为278万,比战前减少了一半以上。1945年12月,政府出台了《战灾地区复兴规划基本方针》,制定了战后城市复兴方案。1946年(昭和21年),东京相继出台了《东京城市震灾复兴规划》,范围包括东京区所属部分的城市,人口控制到350万;土地利用方面,采取环状空间布局,在城市周边规划卫星城市、外围城市和绿化带等。但是,1947年间(昭和22年),随着战争中被疏散的人口重返东京,东京人口规模急剧膨胀,打破了《规划》中350万的控制人口,高达382万人。从1950年开始,日本经济逐渐复苏,城市重建步伐加快,产业结构开始发生变化,出现了大规模制造业的空间集聚,大量的农村人口开始涌入城市,政府机关、公司总部和商业服务机构等在东京都聚集,东京包括其周边地区在内的城市发展正朝着大都市圈方向迈进。这一时期,东京城地区的经济发展特征主要是以资本密集型制造业为主导。1955~1973年,是东京城市经济高速增长期,城市发展开始从对城市规模的关注转向对城市空间功能布局的关注,开始积极引导城市空间结构的变化。随着《第一次首都圈建设规划》的制定,20世纪50年代末,东京的就业增长速度及人口规模已超过了预期的规划。在20世纪60年代初期,其城市人口超过1000万,重工业、化工产业等占据整个制造业的半壁江山。此阶段的东京城已经从以劳动密集型制造业为核心的产业转变为以资本技术密集型制造业为核心的产业。由于受1973年的石油危机以及重化工业污染的影响,东京经济增长速度开始减缓。20世纪70年代末,机器制造业等知识密集型产业开始在东京出现,产业结构逐渐从资本密集型转变成知识密集型。20世纪80年代初期,随着东京产业结构的升级和人口的高度集聚,越来越多的跨国金融机构将总部设立在东京。1986年,日本建立了东京离岸金融市场,推动了东京国际金融中心的形成。东京城金融业迅速发展,制造业开始向东京周边的城市转移,服务业进一步向东京集聚。此时,第三产业成为了城市经济的核心产业,推动经济的增长。这一阶段,东京城市基本完成了由制造业中心向经济中心的过渡,成为全国的生产要素配置中心和经营决策中心。到了20世纪80年代后期,东京城已成为一个规模庞大、功能齐全的国际金融中心。自此,东京已由全国性经济中心开始逐渐地向国际化大都市转型。正如克鲁格曼所说,“具有地理优势的区域形成优势的累积”。在此基础上东京都市圈不但形成发展起来,而且成为闻名世界的五大都市圈之一。二、东京都市圈的发展和发展阶段及其特点(一)扩张和圈域范围扩都市圈的发展过程主要是指都市圈形成后圈内各城市规模扩张和圈域范围扩大。日本政府从20世纪50年代制定首都圈规划开始到20世纪末完成的5次规划过程中,东京都市圈的发展具体可以分为3个阶段。1.日本都市圈的发展条件这一时期,东京都市圈发展的重点主要是推动核心城市的产生与城市间基础设施的建设。首先,东京核心城市的产生是东京都市圈形成的有力条件。核心城市首先产生于自然条件、地理位置、经济基础等方面更具潜力和优势的城市。东京作为都市圈内的超级核心城市,在区域竞争中获取更多的生产要素,使得其城市规模、层次以及竞争力远远领先于圈内其他城市,导致了东京城市经济的外溢和功能的向外辐射,而落后的城市则面临升级等。其次,大型基础设施建设是东京都市圈形成的必要条件。东京都市圈依靠政府行政手段对基础教育、基础产业和交通设施等进行培育,并在政策、资金等方面给予倾斜扶持,进而缩小圈内各城市的差距,实现区域共同发展。显而易见,东京城市的辐射与基础设施的建设把圈内核心城市与非核心城市连接到一起,形成了更大范围的地域圈层结构,即东京都市圈雏形的出现(见图1)。2.都市圈发展阶段东京都市圈在这一时期的规划重点是发展。在大都市圈空间架构基本形成的基础上,大都市圈过程的延续主要表现为两个方面的变化:一是内部发展,二是外部扩张。东京都市圈内部发展主要是指都市圈内城市的合理分工和功能定位的完善,外部扩张主要是指都市圈空间结构的日趋扩大和通联网络的日益发达。无论是内部发展还是外部扩张,这一阶段主要是通过以市场为导向,构建一体化的都市圈经济。伴随着高速公路以及轨道交通技术等基础设施的建设,东京都市圈开始向郊区分散与转移,出现明显的郊区化趋势,进入了全面的扩张发展。都市圈中心城市制造业外移、分工体系和城市功能定位逐步完善、城市空间进一步扩展、城市间产业与经济关联度加强,并出现多个增长点,都市圈进入全面的扩张期阶段(见图2)。3.日本都市圈空间发展的现状及特征东京都市圈在成熟期阶段的发展重点是综合协调圈内城市的发展,实现都市圈整体效益和长远发展。20世纪80年代末,经济全球化和信息技术的发展,加快了东京都市圈生产性服务业的崛起,产业结构显现出“三、二、一”的发展态势,生产要素与资源的配置高效、有序。圈内核心城市、次核心城市和其他非核心城市之间进入了协调发展的状态,尤其在城区建设、交通体系的建立以及生态环境保护的整治等方面的联系大大增强。此时,都市圈的空间结构也基本成形,人口和面积趋于稳定,空间发展走向均衡。都市圈的空间结构完成了由“一极向多极”的转变,整体空间布局进入一个新的模式——多中心分散型网络结构(见图3)。(二)东京都市圈的发展和发展从东京都市圈演化与发展过程以及东京都市圈如此规划的过程,可以看出东京都市圈发展过程中的4个典型特征。1.第一次首都圈建设规划1956年,日本政府规定:以东京为中心、半径100公里内的区域构建一个“首都圈”,实行“首都圈整顿方案”,并颁布了《首都圈整治法》。1958年,日本政府制定了《第一次首都圈建设规划》,主要仿照1944年大伦敦规划:一是提出建立卫星城市的方案,在东京都建成区外围8~10km的地域规划为近郊地带,并保留部分绿地,防止东京都向周边地区无序扩张;二是调整东京城区的建设,将8~10km近郊地带的外围区域规划为“城镇开发区”。2.促进了城市空间布局的改变,缩小城市圈、缩短城市距离1968年,日本政府颁布了《第二次首都圈建设规划》。规划将范围扩展至“一都七县”,提出将东京作为全国经济高速增长的中枢,并对东京城市的空间结构进行了调整,使得东京中心城区实现了大规模的改造,且城市外围区域得到了开发建设。同时,区域内修建了铁路、公路等交通体系,缩短了城市间的通达时间,实现了构造广域都市圈的设想。东京都市圈前三阶段制定的“一极集中”结构的发展模式,使东京城市空间的扩张失去了控制,快速的人口集聚以及区域连绵外溢成了东京都市圈极其典型的特点。3.日本都市圈核心区网络的构建在《第三次首都圈建设规划》中,日本政府设想形成首都圈区域多中心城市“分散型网络结构”,即多级结构的广域城市复合体,分散东京城市中枢管理的功能,培育都市圈核心区。到了1985年,日本国土厅大东京都市圈整备局对区域进行了改造规划,提出将东京“一极集中”的地域结构改变为“多心多核”的地域结构规划(见图4)。大东京都市圈分成了多个核心城市,且不同的核心城市形成自立性的区域,在这些自立性的区域间又细分为核心城市与次核心城市,培育出自主独立的都市圈。4.构建多中心城市“分散型网络结构”的空间格局在第三次规划的基础上,第四次规划中日本政府进一步推进了首都圈从“一极集中”的地域结构向“多心多核”的结构规划转变,将东京都心的功能分散到各个核心城市,在一定程度上解决了东京城市的人口与产业的压力。1999年,日本出台了《第五次首都圈建设规划》,其发展目标是将首都圈建设成为一个独立的、自主化的可持续发展的功能区域,设想构建区域多中心城市“分散型网络结构”的空间模式,增加东京都外围区域近郊地带业务核心城市的数量。“分散型网络结构”的设想,打破了先前以中心城市和周边城市为核心的放射状格局,通过增加业务核心城市、发展广域交通等基础设施,对都市圈空间职能进行重组,进而改变了东京都单极依存的结构,形成了区域间网络化结构,实现了圈内经济与社会相互协调发展的区域整体。同时,该战略还将整个首都圈区域分成了都市开发区域、近郊整备地带(含近郊绿地保全区域)和既成市街地等三大部分。由上可见,“集中分散化”的空间扩展模式,把初始形态的“一极单核”结构进行合理地重组,以多核多中心的空间格局来实现中心城市功能的有序疏散,有效地改变了单核“外溢”的城市空间结构,促进了都市圈向“多心多核”的城市空间结构转变,从而达到大都市圈均衡有序发展的目标。三、日本国土规划制度的市场自然结果,是依东京都市圈的形成不仅是区位等自然条件长期综合利用的结果,还是市场经济规律作用的结果,更是日本政府自第一次国土规划以来,《首都圈整治法》的修改、产业结构的调整、城市整治计划的提出等多项政策综合实施的结果。(一)城市空间形态演化的因素“都市圈”,作为21世纪主导经济发展的一种空间现象,它超越了城市的形态,是城市空间形态演化的一种高级形式,也是区域经济一体化发展过程中必然出现的,其演化与发展受到诸多因素(地理因素、人口因素、交通因素、经济因素)的影响。1.日本港口城市的发展历程区位因素是东京都市圈演化的基本条件。由于日本资源贫乏,所需的原材料大多进口,导致了沿海地带成了制造业的聚集地,为都市圈的形成提供了经济支撑。东京是个沿海的港口城市,从演化的历程来看,优越的地理位置使其成为东京都市圈交通网络的核心,并催生了都市圈的发展。东京城市依靠港口的优势,通过海运带动国际贸易,并充分利用世界的资源、发达国家的先进技术以及有序的区域分工格局等,使其迅速发展成为区域经济发展的核心力量,并通过这一股核心力量不断地向周围区域进行扩散与辐射,带动周边城市的发展,形成大规模的产业集聚与城市的蔓延。因而,地缘优势的外向型经济是东京都市圈兴起和壮大的主要驱动力,优越的区位条件为东京都市圈奠定了空间结构和发展基础。2.日本都市圈的形成特点人口密集地区,通常是城市较发达地区,也是最先形成都市圈的地区。东京都市圈位于日本关东平原的南部,面临东京湾。从历史的发展角度看,平原地区有利于都市圈基础设施的建设,且人类首先是向平原地区聚集的。先决的区位优势导致了人口因素在东京都市圈的形成过程中扮演着一个重要的角色——加快中心城市的集聚与扩散作用。东京城市人口的集聚与扩散是都市圈形成的基础条件,决定了都市圈发展的等级和规模。19世纪初,东京人口已越百万,但到了20世纪80年代后期,东京城市人口规模和地域范围不断扩大,成为当时日本人口最多的经济中心城市。圈内中心城市经济实力强、规模庞大、功能齐全、扩散作用显著,在都市圈内发挥着增长极的作用,带动了区域内其他地区经济的发展,促进了都市圈经济的全面发展。3.加强都市圈基础设施建设,形成立体交通网络根据西方学者对城市发展史的研究,19世纪末,有轨电车的出现使得居民可以较远距离出行,进而使得城市范围逐步向外扩展,都市圈空间现象才得以出现。公路、铁路和公共运输设施等基础设施组成了城市与区域的生命线,交通系统延伸的尺度和组合建设水平决定了都市圈成长的规模和速度。东京都市圈的形成离不开交通技术的发展,尤其是轨道交通的建设,起到了最为关键的作用。在战后重建的过程中,高速公路——城区地铁——城市轻轨——城际高铁为东京都市圈构建了城市立体交通网络。高速公路的建设缩短了区域内城市间的通勤距离;地铁、轻轨和铁路等立体化轨道交通网络的建立,拉近了区域内城市的经济距离,加快了城市间人口和生产要素的自由流动,为城市功能定位与产业合理布局提供基础,进而促进了东京都市圈的形成。4.东京都市圈的形成与发展城市化水平是都市圈演化的前提条件,而工业化是城市化的核心动力。从历史的发展角度看,工业化和城市化是大都市圈形成的社会推动力。纵观世界主要大都市圈的形成过程,均是在工业化与城市化的推动下进行。东京都市圈也是在这样的一个社会推动背景下形成并发展起来的。工业化和城市化导致城市规模急剧扩张,且不断向城市外围扩散,并最终跨越了城市的范围形成东京都市圈。可见,东京都市圈是工业化和城市化发展到一定时期和一定程度的一个区域空间组织形式。通过东京都市圈的演化过程不难看出,今后我们在判断都市圈是否形成的时候,应当结合城市化水平和工业化程度这两个重要的经济指标进行分析与判断。(二)东京都市圈的发展和发展机制1.圈内城市之间的竞争因素东京都市圈在刚形成的阶段,区域内各城市充分利用区位优势争夺更多的资源等生产要素,用于构建城市功能体系。这种城市的竞争是通过市场作用来调节生产要素的流动,实现都市圈内资源的合理配置。但是由于中心城市拥有突出的竞争优势,导致了圈内城市经济规模层次不同,辐射范围不同,这在客观上导致中心城市与非中心城市之间的竞争。随着东京都市圈的成熟以及东京城市的壮大,圈内城市之间的竞争愈加激烈,尤其是中心城市与非中心城市间的竞争。这迫使非中心城市不得不进行城市功能升级和完善,形成独特的区域竞争优势,并在城市规模和层次上尽量与中心城市保持较小差距。因此,东京都市圈在发展过程中,中心城市与非中心城市的相互竞争推动了都市圈向更高层次发展。2.行政管理方面经济区划是对圈域内经济进行战略管理的过程,东京都市圈的发展来源于一个良好的经济区划。第一,都市圈具有统一的统筹职能。日本政府根据地方自治法律建立了东京都市圈,其对圈域内的城市与乡村等区域进行统筹管理。可以说,东京都市圈最主要的功能就是行使了特别的行政权力,促进了区域间跨行政的协作。这种协作和管理由日本政府特别法律或法规赋予的特殊权力来保证,且都市圈的管理系统分为立法和执行两部分。第二,由管理规划向协调规划转变。1956年,日本政府颁布了《首都整备法》,设立了首都圈整备委员会,负责首都圈规划工作。1974年,首都圈整备委员会并入了国土综合开发厅;2000年,国土交通省大都市整备局将国土综合开发厅纳入其中,直接管辖东京都市圈的土地规划及交通圈建设等;2004年,日本政府退出了全国性国土开发规划的编制,中央政府对首都圈的开发更多地转变为间接的政策引导与协调规划。首都圈内各地方政府则根据自身区域特点,通过地方政府间的沟通和交流进行具体规划与协调。3.把握区域发展机遇,通过政府推动相关财政税收职能,强化各方面的财政作用首先,日本政府相继出台法律、法规支持首都圈的发展。其中,颁布的多部法律与5次规划对首都圈的发展起了很大的作用。同时,日本政府根据首都圈的不同发展阶段,通过立法将权力下放至都市圈内各个城市,让他们能够根据自己的历史特点、地理特征等,进行区域功能的定位、城市的分工,充分地发挥城市的比较优势,大力加快都市圈的发展。其次,政府为了确保都市圈内各城市间的战略性协作,对整个区域制定了规划。并且政府为了避免决策主体和利益主体的矛盾以及对某一地区的倾向性,往往是从都市圈的大局出发,基于宏观角度下进行的决策。其具体措施包括交通、环境、信息共享平台的建立,产业一体化与行政体系的改革等,同时区域规划强调,这些区域政策的实施不受行政区划的限制,且不划分具体的城市等级,而是适用于整个都市圈内的所有成员城市。最后,政府利用财政税收职能,引导都市圈产业的发展。一是通过国家项目对地方基础设施进行直接投资,对一些边远、落后地区的城市发展提供贷