后山口时代应对气候变化的免疫措施巴厘岛路线图共同但有区别责任的演进

后山口时代应对气候变化的免疫措施巴厘岛路线图共同但有区别责任的演进

根据《京都条约》，发达国家减少温室气体排放的期限将为2012年结束，世界应对气候变化的进程将进入“后京都时代”。为了不中断这一进程,在接下来的4年时间里,包含各国具体减排指标的议定书必须生效。在此期间,各国政府必须完成谈判、签署相关法律文件,并由各国立法机关批准。为了保障如期完成艰巨的谈判和复杂的法律程序,2007年12月15日,联合国气候变化大会①1在经过两个星期的艰苦谈判后终于通过了“巴厘行动计划”(BaliActionPlan),决定在2009年前就应对气候变化问题新的安排举行谈判,并形成了应对气候变化的“巴厘岛路线图”。遗憾的是,该计划删除了发达国家减排的总体目标,并为发展中国家设定了新义务,这些措施反映了共同但有区别责任原则的全新发展趋向。一、发展中国家的义务是什么?1992年的《气候变化框架公约》以共同但有区别责任原则为指导,为各国规定了不同的权利、义务。鉴于全球气候系统的整体性,各国都有义务采取实际行动应对气候变化,这是共同责任,但发达国家应承担区别责任,率先采取实质行动。②2根据共同但有区别责任原则,《气候变化框架公约》将缔约方分为三类:附件一国家、附件二国家和发展中国家,这三类国家的权利和义务各不相同。附件一国家是指工业化国家和经济转型国家,③3这些国家应当个别或共同采取行动,使全球温室气体的排放量恢复到1990年的水平。④4由于公约没有要求发展中国家减排,加上这些国家温室气体排放量逐年上升,为了能实现公约规定的目标,1997年的《京都议定书》中规定,在2008～2012年间,附件一国家⑤5应将其温室气体排放量从1990年的排放水平减少5%,⑥6并为这些国家分别规定了具体减排指标;⑦7附件二国家是附件一中的工业化国家,⑧8这些缔约方除了承担减排义务外,还要为发展中国家提供新的额外资金(即官方发展援助以外的资金),用于补偿发展中国家履行公约所需的全部增加成本,并向这些国家转移用于缓解和适应气候变化的先进技术。⑨9发展中国家仅仅承担研究、监测、报告、宣传、培训教育等一般义务,⑩10当然也可以自愿减排。共同但有区别责任原则是对传统国际法上对等原则的重大突破,该原则的实质国际法渊源包括三个方面:第一,历史责任。发达国家长期的高消耗生产方式和高消费生活方式给全球环境造成了较大压力。自工业化以来,对于全球大气中二氧化碳浓度的增加量,附件一国家和非附件一国家的贡献率分别是78%和22%,由此引起的温室效应,前者是后者的8倍(贡献率分别为89%和11%)。作为议定书基准年的1990年,中国人均二氧化碳排放量为世界水平的一半,不到美国的1/10。11第二,现实能力。发达国家掌握了大量可用于环境保护的资金和技术,并且其经济和技术优势是以从发展中国家大量、廉价获取自然资源为基础的。12第三,具体需要。发展中国家的优先事项是经济、社会发展,并且贫困也是环境污染的根源,13因此,发展中国家不应承担与其优先事项相悖的额外的国际义务。可是,发达国家始终坚持认为,区别责任只是道德原则或国际政策,并非法律原则。14例如,美国理解并接受发达国家的率先作用,但并不表明发达国家对任何国际责任或义务都予以承认或接受,或暗示发展中国家的责任可以减少。15两大集团对区别责任法律性质的巨大分歧,最终体现在“巴厘岛路线图”的谈判中。二、其他国家的立场随着2012年的届至,《京都议定书》规定的实质减排义务也将终结,为了延续减排行动,各国可资利用的时间只有4年了。如果不能达成指导未来谈判的“路线图”,各国将对公约失去耐心和信心。在后京都时代,《气候变化框架公约》何去何从?取决于此次巴厘岛会议。因此,不仅国际社会对“巴厘岛路线图”寄予厚望,而且联合国秘书长和印尼总统始终高调介人,推动会议达成一致1616。2007年12月12日,部长级会议就“巴厘岛路线图”展开谈判。在此前一天,欧盟提出了一份草案,包括路线图的目标、谈判时间表和承担减排义务的国家范围。其基本内容是:在2020年之前,附件一国家在1990年排放量的水平上减排25%～40%,不为发展中国家设定新的义务。为了给各国预留批准相关法律文件的时间,谈判应在2009年底完成。围绕草案,各国迅速分化为几个集团,彼此尖锐对立。(1)美国。同拒绝批准《京都议定书》一样,美国老调重弹,反对草案的全部内容,认为承担减排义务将损害美国经济,不能因果倒置,预先设定谈判目标,更不能设定达成一致的强制性时间表。由于中国和印度等发展中大国的排放总量日益增加,因此,希望召开包括中国和印度在内的主要经济体会议,专门谈判,仅由发达国家承担减排义务,既不公平,也不能有效缓解全球气候变化。(2)伞型国家集团。17巴厘岛会议召开之初,日本就鲜明地反对设定总体目标。澳大利亚、新西兰和加拿大则一直处于摇摆状态,拒绝表明立场。随着美国顽固态度的不断持续,这些国家也开始倒向美国。不过,这些国家只是在总体目标和谈判时间表上支持美国,并没有明确要求发展中国家承担减排义务。俄罗斯是一个特殊的伞型国家,该国经济在苏联解体后持续衰退,在1990～2005年间,俄罗斯温室气体的排放量减少了28.7%,18而《京都议定书》只要求俄罗斯2012年的排放量与1990年持平,19因此,谈判时间表和总体目标对其无利害关系。但是为了谋求应对气候变化进程中的领导地位,俄罗斯一直推动发展中国家自愿承诺减排。因此,俄罗斯的立场基本与美国一致。(3)欧盟。由于欧盟掌握了先进的低碳技术,其能源利用效果居于世界领先水平,所以一直都是公约和议定书的强有力推动者。因此,针对美国的态度,欧盟软硬兼施:如果美国同意其提出的“巴厘岛路线图”,欧盟将直接承诺减排30%,否则将抵制美国倡议的主要经济体会议。值得注意的是,欧盟的主要意图是要求美国承担减排义务,以便取得国际战略的相对优势。对于发展中国家,既不强制其承担义务,也不反对美国要求发展中国家减排。(4)77国集团和中国。除了一致要求美国承担义务之外,由于成员众多,这一集团内部也矛盾重重,缺乏共同利益。其中,小岛国联盟(AOSIS)20对于缓解气候变化的要求最强烈,一直坚持最激进的谈判立场。由于最不发达国家(LDCs)21的基础设施很不完善,他们适应气候变化的能力最弱,例如,由于干旱将持续加剧,非洲将面临饥荒的严重威胁。因此,这两大集团也希望中国等大国减排。即使这些国家自身也承担减排义务,其收益仍然胜过代价。另外,虽然印度同中国处于相同的谈判地位,但却没有同中国保持一致。印度认为,它有四亿贫困人口,中国则没有如此庞大的能源赤贫人群,因此,中国应当减排,而自己不应承担强制义务。尽管印度的理由并不充分,但却制造了发展中大国之间的分裂。由于分歧巨大,各国无法达成共识,会议一度陷入僵局。2007年12月15日下午,经过小范围的闭门磋商之后,会议进程发生了戏剧性变化,各国在最后一刻相互进行了妥协,最终通过了“巴厘岛路线图”。“巴厘岛路线图”共13条和1个附录,除了第1条外,其余都是程序事项。路线图的实质内容包括原则、缓解、适应、资金、技术五项,22但真正取得进展的只有谈判时间表和发展中国家的责任。(1)时间表。“巴厘岛路线图”要求各国应在2009年12月的第15次缔约方大会上,通过一项旨在2012年之后继续实施公约的法律文书。为此目的,各国应立刻启动全面的谈判进程,议题是充分、有效、持续实施公约的长期合作行动。23这是美国的唯一让步,也是“巴厘岛路线图”最重要的内容,从而恢复了国际社会对公约的信心,在一定程度上挽救了公约和应对气候变化的国际进程。然而,作为交易,“巴厘岛路线图”为发展中国家规定了实质义务。美国搭乘应对气候变化的列车,发展中国家却不得不为此购票。(2)缓解。缓解与适应是公约规定的两大应对气候变化的措施。缓解包括减排、吸收和贮存温室气体。“巴厘岛路线图”规定各国都应采取可测量、可报告和可核实的缓解活动。不同之处在于,发达国家的缓解活动包括可量化的减排义务,而未规定发展中国家承担此义务。发展中国家的其他缓解行动辅以发达国家提供资金和转移技术,24这意味着发展中国家可能承担三种义务:一是限制排放的增加,指为发展中国家排放量的增长设定上限。二是吸收温室气体,主要依靠森林的光合作用。“巴厘岛路线图”明确规定发展中国家应防止森林采伐和退化造成的排放,管理并提高森林吸收二氧化碳的能力。25这是发展中国家一直警惕的,因为这可能限制对森林资源的合理开发。三是贮存温室气体,指利用“碳捕捉和储存技术”将温室气体固定在地下或洋底。由于吸收、贮存与减排缓解效果相同,这意味着,在采取行动方面,强化了发展中国家的共同责任,相对而言,弱化了发达国家的区别责任。(3)总体目标。以美国为代表的伞形国家集团拒绝“巴厘岛路线图”规定减排的总体目标,这实际上表明,他们不会承担超过减排25%的义务。可是,根据政府间气候变化专家小组(IPCC)的权威研究结论,这不能将温室气体的浓度维持在防止气候灾难发生的水平之下。可见,在以后的谈判中,如果这些国家的态度不发生根本转变,公约的目标就危在旦夕了。发达国家对《京都议定书》的履行情况也表明,发达国家正在逃避区别责任。目前,美国仍然没有批准议定书。尽管巴厘岛会议召开的当天,澳大利亚批准了议定书,但其却游离于议定书之外长达10年之久。在1990～2005年间,附件一国家的整体减排量只有2.8%,但这是以经济转型国家由于经济衰退减排35.2%为前提的,工业化国家的排放量却增长了11.0%。从2000年开始,随着经济转型国家经济的复苏,在2000～2005年间,附件一国家、经济转型国家和工业化国家的排放都呈现增长趋势,增长率分别是:2.6%、5.8%、1.9%。26由此可见,无论是附件一国家整体,还是工业化国家,在2012年之前,都不可能满足议定书的减排要求。在京都时代,发达国家根本没有履行公约和议定书规定的区别责任,再加上在“巴厘岛路线图”中规定了发展中国家的实质义务,这意味着区别责任已经名存实亡,应对气候变化的责任分担完全退向共同责任。这完全背离了公约的原则,使国际社会应对气候变化的进程倒退到了1992年之前。(4)资金和技术。工业化国家向发展中国家提供履约所需的资金和技术是区别责任的第二类内容,“巴厘岛路线图”对此也有提及。27可只是笼统、含混的规定发展中国家履行义务辅以发达国家的资金和技术支持。而公约则规定,发展中国家的履约程度取决于发达国家履行资金和技术义务的程度。28可见,15年过去了,在资金和技术问题上,发达国家不但一直裹足不前,而且出现倒退的迹象。根据公约秘书处2007年的研究,在2006～2030年间,全球应对气候变化每年所需资金为全球GDP的0.3～0.5%,或全球投资的1.1～1.7%。如果到2030年,将大气中的温室气体稳定在2006年的水平,全球每年需要资金2000～2100亿美元,其中,发展中国家每年需要资金650亿美元。29最保守的估计为每年400亿美元,最高的估算将超过千亿美元,其中发展中国家为每年280～670亿美元。目前,全球环境基金(GEF)承担向发展中国家提供资金的职能,在1991～2005年间,全球环境基金共提供了33亿美元。可见,相对于巨额的资金需求,发达国家的供资只是沧海一粟。根据公约,发达国家的出资额是发展中国家履约的全部议定增加成本,30因此,发展中国家的全部履约活动都应当得到资金支持。可是,并非发展中国家申请的项目都得了赠款,恰恰相反,被批准的项目只是少数。可见,“全部议定增加成本”的概念由“国家层次的”被置换成“项目层次的”,发达国家从量上极大地规避了提供资金的义务。相对于提供资金,转移技术更是举步维艰。一方面,发达国家政府声称先进的低碳技术由私营部门掌握,其知识产权应当保护,不能强制企业廉价出售相关技术;同时还通过国内政策限制民用高科技向发展中国家出口。另一方面,私营部门关注的是投资机会,而不愿意出售技术。这些因素完全限制了发展中国家获得缓解和适应的先进技术,发达国家也完全未履行相关义务。三、“巴基斯坦路线图”的合法性“巴厘岛路线图”是公约缔约方大会的决定,是否具有法律约束力,还需要考察两个问题。首先,缔约方大会的议事规则。公约要求缔约方在第一次会议上以协商一致的方式通过议事规则,31可是,至今各国仍未达成一致,一直适用1996年制定的“议事规则草案”,这在国际法历史上是少有的特例。各国的主要分歧体现在表决规则上,对于通过诸如“巴厘岛路线图”这样的实质事项,目前有两种案文:一是以协商一致的方式作出;二是尽一切可能以协商一致的方式作出,如果所有努力都已经用尽,仍无法达成协议,则以出席并参加表决的2/3多数作出。32在缺乏有效议事规则的情形下,只有以协商一致的方式通过“巴厘岛路线图”才是合法的。实际上中国和印度等发展中国家是反对为其规定实质义务的,所以“巴厘岛路线图”是强行通过的。其次,缔约方大会决定的法律效力。一般认为,国际组织的决议只是软法,不具有强制约束力。缔约方大会还不是国家组织,其决定的法律效力就更微弱了。尽管“巴厘岛路线图”不具有法律强制效力,但是,从“柏林授权”到“马拉喀什协定”