西方城市规划的公共政策属性论大伦敦规划的城市化参考价值

西方城市规划的公共政策属性论大伦敦规划的城市化参考价值

“伦敦空间发展战略”（以下简称“大伦敦规划”）是西方城市规划回归公共政治属性的典型例子，引起了上海城市规划研究者的关注。本文试对2011年7月发布的“大伦敦规划”最新版作解读,通过关联性的分析和特征概括,重点研究其如何体现公共政策的内涵,如何发挥公共政策的作用以及如何进行政策设计与表达,力求对新一轮上海城市规划及后续建设的改革创新有所启示。一、城市总体层面规划的主要效果20世纪60年代以来,西方城市规划从蓝图式、物质性的规划,向倡导式、过程性的规划演变,这可以被看作是城市规划回归公共政策属性的一条演进路径。尤其是城市总体层面的规划,已更加强调规划“小系统”与社会、经济和文化的“大系统”之间的横向互动关系,强调各层次规划之间的纵向协调关系,也更加重视规划编制过程中社会各界的参与协作,以及规划实施中的动态监测与评估。“大伦敦规划”便是其中典型的一例。以政策学的理论进行概括,它具有系统性、周期性、权威性、综合性、协作性与过程性,充分体现了“公共政策是多元主体参与下经由政府做权威性的价值分配的动态过程”这一内涵。二、“大伦敦计划”在公共政策体系中的地位和作用(一)保证了地方的平衡和主次顺序“大伦敦规划”以伦敦大都市区的空间为平台,在产业、住房、交通、环境等方面,确保了地方发展的平衡性和主次顺序,成为大伦敦政府进行地方统筹的主要工具。该国法律规定,各自治市的地方性发展文件必须与“大伦敦规划”相符,除非地方上能够提出足够的拒绝实施的理由。(二)成为校长的施政纲领制定城市战略规划是伦敦市长的职责。“大伦敦规划”不仅由市长亲自参与并以他的名义编制和发布,而且市长会把对实现可持续发展、建立一个健康的经济环境和更具包容性的社会等问题的决策,合理应用于规划之中,成为市长的施政纲领。在选民制度的监督下,市长能否实现这些目标显得尤为关键,这就要求规划能更加注重实践与效果。(三)政策能发挥最大作用“大伦敦规划”是城市整体性战略,是为伦敦未来20-25年所制定的经济、环境、交通和社会发展的框架。而规划的整体性、综合性实质,在于政策能发挥最大的作用。在市长责任制的保障下,“大伦敦规划”在编制时,能够汇集政府各部门的力量,经商议后达成共识,在同一地区避免各专项政策产生矛盾,确保政策的综合作用最大化。三、要重视在略意义的重要事项中的应用英国的法律规定,“大伦敦规划”应当只处理对伦敦具有战略意义的重要事情。因此,在内容上强调关注长远、聚焦重点,在政策设计上形成规划衔接的“接口”,在整个规划体系和政策框架中,强调规划的层层落实和机制的不断深化。(一)全球城市的建设目标2011版的“大伦敦规划”,基于全面的现状评估和未来趋势环境分析,明确提出了“未来20-25年将伦敦建设成为卓越的全球城市”的总体目标,具体分为“一座能够适应经济和人口增长挑战的城市”、“一座在改善环境领域的世界典范城市”等六项子目标。总目标与国家政策要求保持一致,而子目标支撑总目标且能更加详细地与各方面相对应,以利于总体战略的实施。(二)政策空间的对应性整个“大伦敦规划”及其配套文件没有任何具体的土地使用规划图,而是通过一张总体的“空间要览图”,将空间战略中涉及的各种要素汇集起来,并与文本中列出的政策条目一一对应,包括确定现有的增长边界、绿带和开放空间、主要发展廊道、中央活动区和各级城镇中心,用符号表示三类策略空间(机会地区、强化地区、有待更新的地区),以及区域公园和有可能成为区域公园的地区等。相比用“几轴、几圈、几心”来概括的空间结构图,要详实许多。它表达的并不是整体的规划结果,而是宏观层面对每个区位下一段发展时期所提出的要求,因此更具实际指导意义。(三)政策执行部分在核心内容上,“大伦敦规划”选取了与城市长远发展相关的重要问题,分为人口(包括住房和社会设施)、经济、应对气候变化、交通、生态这6个专项,然后再被分为约120条具体的政策条目。每条政策都由目标、措施和指导三个部分组成,并进行整体编排,确保所有政策文件的格式统一和深度一致,像法律条文那样易于检索和引用。“大伦敦规划”尽管看起来都是一些原则性的内容、基本导向和格局,以及下层次规划必须遵循的原则,但都是总体规划层面应确立的内容,既能够成为地方规划和专项规划的上位依据,又能够保持其战略性和稳定性,在较长的时间内不至于失效。(四)设立年度监测和评估程序按照英国国家制度和法律要求,所有公共政策在实施了一定时间后,都需要进行政策的绩效评估,用作选民监督和选举时的重要参考。因此,“大伦敦规划”的实施被始终置于有效的监测和评估之下。年度监测报告(AMR)是法定监控程序的核心组成要件,用以评估规划的执行效力。报告主要是对上一年度规划的实施情况进行评述和总结,并对规划牵涉的关键性议题和新的动向进行评估。重点是对规划中提出的关键性绩效指标的进展情况和主要内容进行综合评估,进而对规划确定的六大目标逐一进行评判。(五)政策“工具包”“大伦敦规划”也是政府的行动指南,因此需要进一步考虑实施时序和策略任务的分解,每三年编制一个实施规划(IMG),为政府各部门、地方政府和民众提供一份衔接缜密、条目清晰的政策“工具包”。在实施行动索引表里,每一条行动计划都与“大伦敦规划”里的政策条目相对应,并落实为具体的行动类型、实施单位、时间计划、完成的把握、融资计划等。要形成这样一份详实的行动计划,必须依赖于伦敦政府各个部门之间、上下级之间有效的协同机制。四、协调土、政、绿、共政策体系的关系,强化总体规划的分在规划学术界,对于“城市总体规划怎样才能真正成为一项公共政策”这样一种常见的质问,“大伦敦规划”似乎作了一种很好的诠释。结合当前上海在设置城市总体规划以及实施时所面临的困境,笔者提出以下建议。在城市规划的事权范围外,应当突出总体规划在公共政策体系中的“纲领”地位。在规划编制过程中,要进一步突出市长领衔的作用,要与政府各部门形成更加开放、更加有效的协同机制,甚至可以考虑与国民经济发展中长期规划等要求相结合,建立空间统筹平台,朝着“综合规划”的方向发展,以提高政策的一致性和稳定性。同时,需要进一步强调公众是政策服务的主要对象,注重政策绩效评估和结果的公开化,以公众监督促进实施推广。在城市规划的事权范围内,应当提高政策设计的科学性与合理性:一是进一步聚焦与城市长远发展相关的核心议题,而非面面俱到。二是将规划的逻辑放到公共政策的语境里,转译为目标、理念、路径、策略等一系列政策条目,从做方案转为做政策研究,从物质性规划向内涵性规划转型。三是尽可能“以原则性克服不确定性”,主动避免规划失效问题。建议将传统的用地规划逐步向“策略