改善民生必须注重发展社会福利

改善民生必须注重发展社会福利——民政部副部长窦玉沛解读社会福利2012-8-1815:41:53来源：《中国社会报》(京)2007年1114期第⑥页【编者按】胡锦涛同志在党的十七大报告中提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设。报告指出：“人人享有基本生活保障”，“人人享有基本医疗卫生服务”，“人民富裕程度普遍提高、生活质量明显改善”，“到2010年绝对贫困现象基本消除”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这些目标既符合时代要求和人民期待，也让百姓看到了全面建设惠及十几亿人口的更高水平小康社会的美好前景和宏伟蓝图。

以“以民为本、为民解困、为民服务”为核心理念的民政部门，如何回应人民的新期待？近日，民政部副部长窦玉沛就中国社会福利事业发展有关问题进行了详细解读。

改善民生是民政工作的重点

◎十七大报告中提出要着重加快推进以改善民生为重点的社会建设，在这其中，民政部门将承担怎样的工作？

民政工作着力改善和保障民生，在我国正在建立和完善的事关民生的社会保障体系中，民政部负责社会救助、社会福利、慈善事业以及优抚安置、救灾救济等项工作，这些工作是最直接、最基本的民生。

窦玉沛：胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出的加快以改善民生为重点的社会建设的六项重大任务中，第四项任务是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。在这方面，民政部门主要负责三个群体的基本生活和基本权益的保障，一是困难群体，二是特殊群体，三是优抚群体。这些群体中大约有5000万城乡低保对象；1.49亿老年人；8296万残疾人；57万孤儿；另外还有570多万农村的“五保”对象；4000多万优抚对象，其中有600多万重点优抚对象。每年受灾的群众大体在8000万人左右。这个群体是比较庞大的。做好这些工作对保障民生、改善民生具有重要的作用。

◎民政工作以改善民生为重点，涵盖的人群应该是比较广泛的。现在的社会福利服务对象同以前相比有什么变化？在服务内容上还有哪些需要完善的地方？

在服务对象上，由以前的“三无”人员向全体社会有需要的人员进行拓展和延伸；在服务的项目方面，由过去只是关注服务对象的基本的抚养、生活照料问题，发展到医疗、保健、康复护理、文体娱乐、精神慰藉等各个方面。

窦玉沛：在改革开放以前，福利对象覆盖面是比较窄的，基本上是无劳动能力、无经济来源、无法定义务抚养（赡养）人的“三无”老年人、残疾人和孤儿。近些年，随着我国经济的发展和社会的进步，服务对象逐步得到了拓展和延伸。这一点在老年人方面体现得最为充分，过去福利对象局限在为孤寡老人服务，现在应该说实际上已经面向全社会的老年人了，我们的居家、社区和机构养老服务覆盖的是城乡全体老年人；在残疾人方面，也由过去的“三无”残疾人，向关注所有的残疾人特别是贫困残疾人拓展；在孤儿方面，过去只关注福利机构内养育第三种是社会力量兴办的。近年来在推进社会福利社会化方面，各地制定了许多优惠政策，取得了一定成绩，但总体讲进展不太理想。

窦玉沛：在建国初期，我们从旧中国接收了旧的慈善机构，适应大批无家可归的人员涌入城市，适应改造游民、烟民、妓女等的需要，建立了一大批教养院、残老院。真正建社会福利机构是在1959年后才开始的。十六届六中全会提出来要加强以“扶老、助残、救孤、济困”为重点的社会福利，是迄今为止对我国的社会福利作出的最权威的定义。“扶老”针对广大的老年人，“助残”针对广大的残疾人，“救孤”针对孤儿，“济困”是针对突发困难群体。

现在的社会福利机构分为三类：第一类是国家主办的，这种机构由国家投资，经过县级政府以上的编制管理部门登记为法人，由民政部门具体管理；第二类是集体兴办的，由乡镇政府和农村的村民自治组织兴办，为农村“五保”老人、孤儿提供保障服务；第三类是社会力量兴办的，主要由社会力量投资，不以盈利为目的，享受国家的优惠政策，他们的所得收入按照章程用于自身的发展，不能分红。

通过多年的努力，现在全国福利机构总数已达到39500多个，其中综合性的福利院1456个；城镇中纯粹为老年人服务的6724个；农村的敬老院31373个。同时，为了促进残疾人就业，全国还有30100多家福利企业，有55.9万残疾人在这里集中就业。关于孤儿方面，全国有249家专门的儿童福利院，在其他的综合性福利机构中，还设有600多个儿童部来保障服务对象的需求。总体来说，国家的福利事业获得了长足的发展。但是与社会发展，特别是与面临的人口老龄化的严峻形势相比较，还有很大的差距。

20世纪80年代，民政部提出社会福利社会化这一思路，2000年国务院办公厅转发了民政部等11个部门《关于加快实现社会福利社会化的意见》，民政部也制定了一系列政策文件，对社会力量参与福利事业提供了一些优惠政策，也明确了监督管理、服务标准等方面的规定。同时，各地也制定了许多优惠政策来推进社会力量兴办福利机构。虽然这些年有了很大进展，但总体上进展还是不太理想。主要原因一是政策不够有力、不够到位。第二个原因也是更重要的原因，就是社会福利的潜在需求巨大，但有效需求不旺。我国老年人数已达到1.49亿，而且每年在递增。同时，随着社会的发展，现在又面临家庭小型化带来的传统家庭养老功能弱化的问题。因此，未来的社会化养老需求很大。但是由于人们受传统观念的制约，有的老年人觉得我有儿有女到福利机构不好，有的则是老年人愿意到机构养老但子女不同意。另外一个原因就是一些老年人受到经济条件和支付能力的限制，收入水平无法满足入住养老机构的费用支出。所以说尽管潜在的需求还很大，但是没有变成现实需要。当这些潜在需求转变为现实需求的时候，就会有效地拉动社会力量兴办的福利机构的加快发展。

◎由个人或民间组织来办福利机构，福利事业的公益性和他们所追求的经济效益最大化目标之间是会产生矛盾的，如何解决这个矛盾？

社会福利机构，首先就要突出它的公益性，非盈利性。如果要追求利润，那么就应该到工商部门进行登记，依照市场的法则和经营模式以企业的身份进行运作。

窦玉沛：社会福利机构，首先就要突出它的公益性，非盈利性。社会资本在参与社会服务方面，有两种方式可以供社会力量选择。如果是社会福利性质的机构，应该不以盈利为目的，政府为其提供在规划、建设、用地、用水、用电和税收、贷款等方面的优惠政策。因为享有优惠政策，就应该为对象提供公益性的、福利性的服务，他们也可以接受社会捐赠，所得的收入应该用于事业的发展。第二个方面，如果追求利益最大化，把这个作为产业来做也是可以的，那么就要到工商部门进行登记，作为企业依照市场的法则和经营模式进行运作，依法纳税，而且不能享受国家的优惠政策。

◎怎么对民办福利机构进行有效监督？如何保证民办福利接受的捐款都用到了福利事业上？

需要相应的措施，严格审批、科学规划福利机构、严格设计规范、加强规范管理、加强对从业人员的教育和管理、把管理纳入到法制化的轨道。

窦玉沛：民政部制定了《社会福利机构管理暂行办法》，这个办法对申办人的各种资质条件提出了要求，符合办法规定的条件，还要依照《民办非企业单位登记管理暂行条例》进行法人登记，依法审批准入。

在科学规划福利机构方面，民政部发布了《关于开展区域社会福利机构规划工作的指导意见》，为什么会有这样的指导意见？主要是为了科学布局，防止一哄而上造成资源浪费。

在社会福利机构的设计方面，民政部会同建设部发布了《老年人建筑设计规范》。这个规范是一个强制性的标准，对老年人建筑的环境设计、设施的建筑设计、内部的设施设备都有强制性的要求。这就体现了人性化，以方便服务对象的日常活动来进行设计。

为加强规范性的管理，民政部先后发布了《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》和《儿童社会福利机构基本规范》。通过这样的规范对福利机构进行科学的管理。

加强对从业人员的教育和管理，从事这项工作必须要有爱心，要有职业道德，同时还要有一定的技能，这方面的教育培训这些年也在不断的加强。

把管理纳入到法制化的轨道，民政部正在调研论证《养老机构管理条例》，因为过去的办法是部门规章，现在准备把它上升到国务院的条例，进一步对机构的建设、管理、服务进行规范。以上措施，对社会福利机构管理、保护福利对象的合法权益起到了很大的作用。说到有些人接受捐赠，没有用到福利对象身上，或者不符合捐赠人的意愿这样的情况是有的，但还是少数，新闻媒体也对这些案例进行了曝光，也起到了很好的社会监督作用。

老年人养老、残疾人福利需要社会参与

◎民政部加大了推进社会福利社会化的力度，特别提出了养老服务社会化。养老服务社会化的提出是不是和我国现在面临的老龄化问题直接相关？

“未富先老”对我国的政治、经济、文化、社会生活、可持续发展产生了深刻影响。面对庞大的老龄群体，仅靠政府的力量是不够的，还需要广泛地动员社会力量来共同应对这个问题。就此民政部提出来要推进社会福利社会化的目标。

窦玉沛：我国是在1999年进入老龄化社会的，我国的老龄化突出呈现出以下几个重要特征：一是老年人口的基数非常大，达到了1.49亿。二是增长的速度非常快。专家预测，我国的老龄化水平将从1999年的10％增长到2020年的17％。之后，进入老龄化高速发展的阶段，从2020年的17％快速提升到2048年的30％以上，进入重度老龄化的平台期。老龄化水平从10％提高到30％，我国仅用不到50年时间，而英国、法国和美国等西方工业化国家要用100年左右的时间，除日本外，这个速度是人口大国发展史上没有的。三是高龄化的趋势非常明显。现在80岁以上的老年人口是1600万，到2010年会超过2000万，到2020年超过3000万，到2050年前后将超过1亿。我国还有一个特点就是“未富先老”。西方发达国家在进入老龄化的时候，国内生产总值一般都在人均5000美元～1万美元，现在的老龄化国家平均也是2000美元。我们在进入老龄化的时候人均GDP才1000美元左右，是典型的“未富先老”国家。“未富先老”对我国的政治、经济、文化、社会生活、可持续发展产生深刻的影响，必须未雨绸缪，积极应对这个问题。

要应对这个问题政府的努力是必不可少的，必须在党和政府的领导下积极履行政府的职责，不断完善社会保障体系。但是面对老龄化社会问题的巨大挑战，仅靠政府的力量是远远不够的，还需要广泛地动员社会力量来共同应对这个问题。民政部提出要推进社会福利社会化，这个思路在20世纪80年代中期就提出来了，到2000年国务院办公厅转发的民政部等11部门关于《加快实现社会福利社会化的意见》，内涵就是投资主体多元化、服务对象公众化、运营方式市场化、服务内容多样化，服务队伍专业化与志愿者相结合。为了鼓励社会力量参与福利事业，在规划、建设、用地、用水、用电还有税收、贷款方面提供了一系列的优惠政策。

◎现在越来越多的家庭只有一个孩子，还有的家庭不要小孩，对于这些家庭，将来如何解决他们的养老问题？

要构建以居家为基础，以社区为依托，以机构为补充的社会福利服务体系。

窦玉沛：现在随着计划生育政策的实施和人们生育观念的变化，家庭结构日趋小型化，“421”式的家庭结构增多，“空巢”家庭增多。第一种情况是家庭有子女，但子女因求学、经商、跨地区工作等原因不能照顾老人。虽然我们没有做过专门调查，但保守地估计“空巢”家庭可能达到40％左右。抽样调查显示，有的社区家庭“空巢”率达到了70％以上。第二种情况就是没有子女。对其中的“三无”老人，建国以来一直由政府供养，国家办的福利机构主要任务就是保障这些“三无”老人、“三无”残疾人和孤儿的基本生活。

现在我们全力构建符合中国国情的社会福利服务体系，概括地说，一是以居家为基础，二是以社区为依托，三是以机构为补充。以居家为基础是因为家庭养老是中国的一个优良传统，家庭养老最具亲情。若老年人都有自己的住房，就不用去福利机构购买床位，它有一系列的优势。同时，家庭成员负有赡养老人的义务也是法律的规定。老年权益保障法规定子女作为赡养人要对老人提供经济上的供养、精神上的慰藉、生活上的照料，同时要照顾老年人的其他需要。所以必须强调继续以家庭为基础。

以社区为依托，就是考虑到家庭养老功能的弱化，特别是“空巢”老人和单身老人，要依靠社区为家庭提供扶助，社区靠近老年人的身边、家边，社区有着地缘的优势。我们正在致力于在社区提供完善的养老服务，比如说上门服务、家政服务、日间照料、精神慰藉、紧急救助等服务。

以机构为补充，就是考虑到还有一些病患老人、高龄老人、家庭无力照顾的老人，由于身体状况需要到机构中入住，由机构提供专业化的养老服务。还有一部分健康老人，有支付能力，愿意到机构养老。我们要通过政府兴建和发动社会力量兴建的机制，进一步扩大机构中的养老床位。通过居家、社区、机构三位一体的结合，来构建一个符合国情的社会福利服务体系。

◎在上海举行的第12届夏季特奥会得到了全世界的赞誉，民政部将如何结合残疾人群的需求安排将来的工作？

民政部将以这次特奥会为契机，进一步做好保障残疾人的社会福利工作。

窦玉沛：民政部的职能中有一项是指导残疾人权益保障工作。我们将以这次特奥会为契机，会同中国残联和国务院有关部门，进一步研究制定残疾人特别是智力残疾人权益保护的有关政策法规，进一步保障他们的权益。同时民政部还负责社区建设工作，我们也已经同中残联等部门发布了一个关于加强社区残疾人工作的意见，在社区层面积极促进残疾人医疗、康复、就业和基本生活的保障。

同时，通过这次特奥会，我们还了解到上海在社区建立阳光家园来关心这些智障人士，这个做法非常好，今后我们在社区建设中也会注意总结推广他们的经验，把包括智障人士在内的残疾人事业做得更好。

社会福利由补缺型向适度普惠型转变

◎是否可以说，我国的社会福利长期滞后于经济发展速度？与西方国家相比，我国实现社会福利社会化有什么特别的障碍和困难，怎么应对这些困难？

在中国现阶段，社会福利确实滞后于经济发展。在社会福利方面不论从认识上还是在投入上，都存在一些亟待解决的问题。

窦玉沛：提到社会福利，有些人往往想到西方的高福利、全民福利、福利养懒汉等问题。实际上，我国的福利与西方的普惠型的福利有明显的不同。我国主要还是面向老年人、残疾人、孤残儿童这样有特殊需要的群体。

当然，在满足他们需要的过程中有提高服务水平、增加福利产品的供给等任务，但我国毕竟还是一种补缺型的福利，不会因为发展福利事业出现西方对经济造成的动力不足、福利养懒汉的问题。现在的福利设施，仅养老床位一项，到目前为止才有170多万张。也就是说，现在是每1000名老年人才11张左右，1％多一点，不仅远远低于发达国家，也低于很多发展中国家。所以，现在社会福利发展滞后的问题比较突出。但可喜的是，现在我国的许多发达地区已经把发展社会福利事业提上了议程。

除了认识上的问题，还有一个投入的问题。国家对社会福利设施的投入，在中央财政层面没有这方面的资金安排，但是国家给了一个政策就是发行福利彩票。随着今后公共财政的建立，财政支付结构的调整，这方面的投入也会增加。比如“十一五”期间，国家发改委就安排儿童福利设施建设资金5亿元，流浪未成年人的救助设施建设资金5亿元，社区福利服务设施的建设6亿元，同时还在论证减灾安居方面的建设和“爱心护理工程”的建设等方面的资金支持计划。

◎在社会福利事业上民政部门会有什么新举措？

未来的福利事业发展趋势可概括为“一个转变，三个结合”。

窦玉沛：“一个转变”就是推进我国社会福利由补缺型向适度普惠型转变，以此来加快我国的社会福利事业发展。首先在对象上，由特定的服务对象，向全体老年人、残疾人和处于困境中的儿童转变。第二在服务项