《行政强制法》讲座

《行政强制法》讲座四川省林业厅政策法规处余蜀峰（二○一一年十二月）《行政强制法》经第十一届全国人大常委会第二十一次会议于6月30日通过，自1月1日起施行。《行政强制法》全文共7章71条。它是继行政处分法、行政复议法、行政许可法等之后又一部规范政府行为的重要法律，是行政法体系的重要构成部分，对保障和监督行政机关严格依法推行职责，提高行政效率，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其它组织的正当权益含有重要意义。学习好、宣传好、执行好这部法律，是各级行政机关现在和此后一种时期推动依法行政的重要任务。在行政强制法颁布之前，由于没有统一的法律规范，行政强制实践中重要存在两个方面的问题：一是“乱”，涉及“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其它组织的正当权益；二是“软”，就是行政机关的强制手段局限性，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行。上述两方面的问题具体体现在：1.设定权不明确；2.行政强制方法种类繁多，名称不一，缺少规范；3.实施主体混乱；4.程序不规范，行政强制的随意性大；5.行政机关申请法院执行，程序烦琐，时间过长。为了确保行政效率，又维护公民的正当权益，迫切需要制订行政强制法，从制度上作出统一规定。行政强制立法的指导思想有两个方面：首先是赋予行政机关必要的手段，确保行政机关推行职责，维护公共利益和公共秩序；另首先，是对行政强制进行规范，避免和避免权力的滥用，以保护公民、法人和其它组织的正当权益。《行政强制法》立法的历程，就是要努力在“行政权”与“公民权”之间谋求平衡。下面结合行政执法实践，介绍一下《行政强制法》的重要内容：一、行政强制的概念和特性行政强制涉及：行政强制方法和行政强制执行。行政强制的特点：1、强制性；2、单向性；3、附属性；4、非处分性。（一）行政强制方法1、含义是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、避免证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施临时性限制，或者对公民、法人或者其它组织的财物实施临时性控制的行为。2、特性：（1）行政强制方法是临时性的行政行为。它是在作出行政决定前的临时性行为，且有时间限制。如扣押财物，期限不得超出30日；状况复杂的，经行政机关负责人同意，能够延长30日，法律、行政法规对期限另有规定的除外。（2）行政强制方法是保障拟定义务的行政决定而作出的行政行为。例如它为了确保行政处分决定公正而作出。（二）行政强制执行1、含义是指行政机关本身或者行政机关申请人民法院，对不推行行政决定的公民、法人或者其它组织，依法强制推行义务的行为。2、特性：（1）行政强制执行是确保决定义务的行政决定得以实现的行政行为。（2）行政强制执行是终局性的行政行为。除非行政决定被撤销、变更或者发生执行错误，予以恢复原状或者退还财产。（三）行政强制方法与行政强制执行的区别原则——看与否有拟定义务的行政决定和法定义务存在行政强制方法行政强制方法行政决定法定义务行政强制执行二、行政强制法的合用范畴合用行政强制的设定和实施。但不合用突发事件所采用的应急方法或者临时方法；不合用金融业审慎监管方法、进出境货品强制性技术监控方法。三、行政强制的基本原则（一）行政强制法定原则——行政强制法第4条规定：“行政强制的设定和实施，应当根据法定的权限、范畴、条件和程序”。即：设定权法定1、职权法定实施权法定设定范畴和条件法定2、范畴和条件法定实施范畴和条件法定设定程序法定3、程序法定实施程序法定（二）行政强制适宜原则——行政强制法第5条规定：“行政强制的设定和实施，应当适宜。采用非强制手段能够达成行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”适宜原则包含两个层面的考量：一是不同管理手段之间的考量，即特定行政目的能够通过非强制手段实现的，不得诉诸行政强制；二是目的与手段之间的考量，它规定采用强制手段是为了实现行政目的。——具体有三个规定：1、在采用非行政强制方法能实现行政目的时，应当采用非强制方法；2、采用行政强制手段为实现行政目的所必需；3、在能达成行政目的前提下，应当采用对当事人损害最小的方法。《行政强制法》贯穿了这一适宜原则：1、严格设定权限和设定程序；2、实施行政强制体现比例原则：(1)情节轻微，或者没有明显社会危害，能够不采用强制方法（第16条）。(2)对没有明显社会危害，涉案财物数量较少，当事人确无能力推行，中断执行满三年未恢复执行的，不再执行。（第39条）(3)查封、扣押、冻结财物应当相称。（第23条、第29条）(4)选择行政强制执行手段时要适宜。优先合用代推行、执行罚等间接强制，间接强制无法实现行政目的的，才合用直接强制执行。（三）教育与强制相结合原则——行政强制法第6条规定：“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合”。所谓教育与强制相结合原则，重要是指行政强制实施过程中，应当充足发挥教育的功效，增进相对人主动推行法律义务。——具体规定如：1、违法行为轻微或者没有明显社会危害，能够不采用行政强制方法。2、作出行政强制执行决定前，应当“催告”。（四）严禁谋利原则——行政强制法第7条规定：“行政机关及其工作人员不得运用行政强制谋取利益。”行政强制权是公权力，只能是为了维护公共利益。——具体规定如：1、收支两条线（第49条、第60条）。2、不得使用、损毁被查封、扣押的财产（第26条）。3、不得收取查封、扣押财物的保管费。（五）权利救助原则——行政强制法第8条规定：“公民、法人或者其它组织对行政机关实施行政强制，享有陈说权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法规定赔偿。公民、法人或者其它组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范畴受到损害的，有权依法规定赔偿”。即：——陈说权、申辩权——申请复议、提起行政诉讼权——申请国家赔偿权四、行政强制的种类和设定（一）行政强制方法的种类1、限制公民人身自由（1）形式：盘问、留置、约束、立刻拘留、拘留审查、强制带离现场等。（2）特点：——形式多样：与行政处分、刑事强制方法不同。——实施主体多样：公安机关、公安交通管理部门、海关、军事设施管理单位、戒严实施机关。——防止和保障性。2、查封场合、设施或者财物（1）形式：封存、加封、临时性封存等。（2）特点：——目的是为查处违法行为、固定证据。——对象有场合、设施、设备、财物、工具、资料、合同、账簿等。——方式是就地封存。3、扣押财物（1）形式：扣押、扣留、暂扣、临时扣留等。（2）特点：——目的是为了查处违法行为，保全证据。——对象是可移动的财物。——普通由行政机关自己保管，或指定第三人保管。4、冻结存款、汇款（1）形式：冻结、临时冻结、暂停支付等。（2）特点：——对象是帐户资金，涉及存款、汇款、有价证券等。——需要金融机构协助。——不转移资金。5、其它行政强制方法（1）形式：进入场合检查、现场检查等。（二）行政强制方法的设定权１、法律的设定权(1)法律能够设定多个行政强制方法。(2)只能由法律设定的行政强制方法——限制人身自由、冻结存款和汇款、应当由法律规定的其它行政强制方法。(3)法律中未设定行政强制方法的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制方法。(4)法律规定后不得扩大的内容——法律对行政强制方法的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。2、行政法规的设定权(1)尚未制订法律，并且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规能够设定查封场合、设施和财物，扣押财物，以及应当由法律规定的行政强制方法以外的其它行政强制方法。(2)法律规定特定事项由行政法规规定具体管理方法的，行政法规能够设定法律保存事项以外的行政强制方法。3、地方性法规的设定权(1)尚未制订法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规能够设定查封场合、设施或者财物，扣押财物的行政强制方法。4、规章和规范性文献无任何行政强制方法设定权我们理解行政强制的设定，首先是为了在此后制订规范性文献时不触碰这条法律红线，非法设定行政强制；另首先，也是为了在此后的执法中，判断我们所根据的那些规定中设定的行政强制与否正当。《行政强制法》之前，我国各个层级的立法中对行政强制的设定还比较无序，某些地方性规定设定行政强制的情形也有存在，在《行政强制法》实施后来，大家在执法时就应当注意了，哪些有关行政强制的规定是违法的，是不应当合用的。（三）行政强制执行的方式（种类）《行政强制法》规定了下列6种行政强制执行方式（种类）：1、加处分款或者滞纳金2、划拨存款、汇款3、拍卖或者依法解决查封、扣押的场合、设施或者财物4、排除妨碍、恢复原状5、代推行6、其它强制执行方式上述行政强制执行方式（种类），根据其性质的不同，能够将其作以下归类：行政强制执行直接强制间接强制排除妨碍、恢复原状划拨存款、汇款行政强制执行直接强制间接强制排除妨碍、恢复原状划拨存款、汇款其它强制停产强制收购强制服兵役执行罚代推行加处分款加处滞纳金拍卖或依法解决查扣财物（四）行政强制执行的设定权行政强制执行的设定，只能由法律设定。法律没有设定行政强制执行权的行政机关，应当申请人民法院强制执行。《行政强制法》直接授予行政机关能够自己强制执行的方式（种类）有：依法加处分款或滞纳金、代推行、对已查扣的财物依法拍卖。法律设定的行政强制执行可归类以下：行政强制执行行政强制执行申请人民法院强制执行行政机关强制执行依法加处分款或滞纳金《行政强制法》直接授予强制执行权代推行单行法律授权行政机关强制执行对已查扣财物依法拍卖《行政处分法》规定单行法律、法规、规章规定五、行政强制的实施程序（一）行政强制的实施主体1、行政强制方法的实施主体(1)由法律、法规规定的行政机关（授权组织）在法定职权范畴内实施。(2)由行政机关（授权组织）中含有资格的行政执法人员实施。(3)行使相对集中行政处分权的行政机关，能够实施法律、法规规定的与行政处分权有关的行政强制方法。(4)不得委托实施。2、行政强制执行的实施主体(1)由法律授权的行政机关（授权组织）实施。(2)申请人民法院强制执行。(3)《行政强制法》直接授予行政机关能够自己强制执行的方式（种类）有：依法加处分款或滞纳金、代推行、依法拍卖已查扣的财物。（二）行政强制方法的实施程序1、普通程序全方面体现了正当程序原则的规定，贯穿了决定主体与执行主体的分离制度、告知制度、阐明理由制度和公开制度。具体涉及下列10个环节：(1)实施前须向行政机关负责人报告并经同意；(2)由两名以上行政执法人员实施；(3)出示执法身份证件；(4)告知当事人到场；(5)当场告知当事人采用行政强制方法的理由、根据以及当事人依法享有的权利、救助途径；(6)听取当事人的陈说和申辩；(7)制作现场笔录；(8)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人回绝的，在笔录中予以注明；(9)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；(10)法律、法规规定的其它程序。行政强制方法普通实施程序流程图：报经同意报经同意２人以上出示证件告知到场双方签章现场笔录听取陈说当场告知2、紧急程序状况紧急，需要当场实施行政强制方法的，行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告，并补办同意手续。行政机关负责人认为不应当采用行政强制方法的，应当立刻解除。行政强制方法紧急实施程序流程图：当场实施当场实施补办同意手续立刻解除不予同意3、限制人身自由程序除推行前述普通程序外，还要推行下列程序：(1)当场告知或者实施行政强制方法后立刻告知当事人家眷实施行政强制方法的行政机关、地点和期限；(2)在紧急状况下当场实施行政强制方法的，在返回行政机关后，立刻向行政机关负责人报告并补办同意手续；(3)不得超出法定时限。实施行政强制方法的目的已经达成或者条件已经消失，应当立刻解除。4、查封、扣押程序及有关规定查封、扣押除推行前述普通程序外，还应执行下列程序及有关规定：(1)制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。决定书中应载明：当事人姓名；查扣理由、根据和期限；查扣财物的名称、数量；复议、诉讼途径和期限；查扣机关名称、印章和日期。(2)查扣期限不得超出30日；状况复杂的，经单位负责人同意，能够延长，但延长久限不得超出30日。法律、行政法规另有规定的除外。延长查扣的决定应当及时书面告知当事人，并阐明理由。对物品需要进行检测、检查、检疫或者技术鉴定的，其费用由行政机关承当，所需时间应当明确，并书面告知当事人，但所需时间不涉及在查扣期限内。一旦超出上述期限，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定。除此以外，有下列情形的，也应及时解除查封、扣押决定：①当事人没有违法行为；②查封、扣押的场合、设施或者财物与违法行为无关；③行政机关对违法行为已经作出解决决定，不再需要查封、扣押；④其它不再需要采用查封、扣押方法的情形。解除查封、扣押应当立刻退还财物；已将鲜活物品或者其它不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当予以赔偿。(3)查封、扣押仅限于涉案的场合、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的部分；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家眷的生活必需品。即不能把相对人仅有的住房、基本的家具等生活必需品都查封或扣押了。当事人的场合、设施或者财物已被其它国家机关依法查封的，不得重复查封。对查封、扣押的场合、设施或者财物，行政机关应当妥善保管或者委托第三人保管，不得使用或者损毁，第三人不得私自转移、处置，保管费用由行政机关承当；造成损失的，应当承当赔偿责任。因第三人的因素造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。查封、扣押程序流程图：报经同意报经同意２人以上出示证件告知到场双方签章现场笔录听取陈说当场告知制作并当场交付查封、扣押决定书和清单告知当事人报经同意告知当事人需延长期限需检测检查检疫鉴定的符合解除查扣条件作出解除查扣决定返还财物或依法解决实施查扣5、冻结程序及有关规定(1)行政机关根据法律规定实施冻结前，须向行政机关负责人报告并经同意。(2)由两名以上行政执法人员实施。(3)出示执法身份证件。(4)制作现场笔录。(5)向金融机构交付冻结告知书。(6)金融机构接到冻结告知书后，立刻予以冻结，不得迟延，不得在冻结前向当事人泄露信息；法律规定以外的行政机关或者组织规定冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当回绝。(7)作出冻结决定的行政机关在3日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明：当事人的姓名或者名称、地址；冻结的理由、根据和期限；冻结的账号和数额；复议和诉讼途径、期限；行政机关的名称、印章和日期。(8)冻结的期限也是30日，状况复杂的，经负责人同意最长能够延长30日。法律另有规定的除外。延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并阐明理由。(9)有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定，并及时告知金融机构和当事人：①当事人没有违法行为；②冻结的存款、汇款与违法行为无关；③行政机关对违法行为已经作出解决决定，不再需要冻结；④冻结期限已经届满；⑤其它不再需要采用冻结方法的情形。金融机构接到告知后，应当立刻解除冻结。行政机关逾期未作出解决决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。冻结程序流程图：报经同意报经同意２人以上出示证件现场笔录报经同意向当事人交付冻结决定书金融机构立刻冻结交付冻结告知书告知当事人金融机构解除冻结告知金融机构和当事人作出解除冻结决定需延长期限符合解除冻结条件（三）行政机关强制执行程序行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不推行义务的，含有行政强制执行权的行政机关可根据法定程序强制执行。１、普通程序(1)催告：即行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人推行义务。催告书应当载明：①推行义务的期限；②推行义务的方式；③涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；④当事人依法享有的陈说权和申辩权。(2)听取陈说和申辩：对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行统计、复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。(3)决定：经催告，当事人逾期仍不推行行政决定，且无正当理由的，行政机关能够作出强制执行决定。强制执行决定以书面形式作出，并载明：当事人的姓名或者名称、地址；强制执行的理由和根据；强制执行的方式和时间；复议、诉讼的途径和期限；行政机关名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关能够作出立刻强制执行决定。(4)送达：催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人回绝接受或者无法直接送达当事人的，应当根据《民事诉讼法》的有关规定送达。(5)强制执行：能够“合同执行”——即在不损害公共利益和别人正当权益的状况下，与当事人达成执行合同。执行合同能够商定分阶段推行；当事人采用补救方法的，能够减免加处的罚款或者滞纳金。但执行合同应当推行。当事人不推行执行合同的，行政机关应当恢复强制执行。强拆要公示——即对违法的建(构)筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公示，限期当事人自行拆除。当事人在法定时限内不申请复议、诉讼，又不拆除的，行政机关能够依法强制拆除。不得“夜袭”、“偷袭”——即行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，状况紧急的除外。不得胁迫——即行政机关不得对居民生活采用停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人推行有关行政决定。(6)执行中断：有下列情形之一的，中断执行——①当事人推行行政决定确有困难或者暂无推行能力的；②第三人对执行标的主张权利，确有理由的；③执行可能造成难以弥补的损失，且中断执行不损害公共利益的；④行政机关认为需要中断执行的其它情形。中断执行的情形消失后，应当恢复执行。对没有明显社会危害，当事人确无能力推行，中断执行满3年未恢复执行的，不再执行。(7)终止执行：有下列情形之一的，终止执行——①公民死亡，无遗产可供执行，又无义务承受人的；②法人或者其它组织终止，无财产可供执行，又无义务承受人的；③执行标的灭失的；④据以执行的行政决定被撤销的；⑤行政机关认为需要终止执行的其它情形。(8)纠正：在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法予以赔偿。强制执行普通程序流程图：书面催告书面催告听取陈说统计复核作出强制执行决定送达强制执行(强拆要公示)执行中断终止执行纠正2、金钱给付义务的执行程序(1)加处分款和滞纳金的执行程序①当事人逾期不缴纳罚款的，行政机关能够依法加处分款或者滞纳金。但应告知当事人原则，且加处分款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。②加处分款或者滞纳金超出30日，经催告当事人仍不推行的，含有行政强制执行权的行政机关能够强制执行。强制执行前，需要采用查封、扣押、冻结方法的，根据前述有关对应行政强制方法的实施程序办理。没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行。但是，当事人在法定时限内不申请复议、诉讼，经催告仍不推行的，在实施行政管理过程中已经采用查封、扣押方法的行政机关，能够将查封、扣押的财物依法拍卖抵缴罚款。拍卖财物，由行政机关委托拍卖机构根据《拍卖法》的规定办理。加处分款和滞纳金的强制执行程序流程图：逾期不缴加处分款或滞纳金逾期不缴加处分款或滞纳金催告依法强制执行(可拍卖已查扣财物抵缴罚款)或申请法院强制执行加处超出30日不复议不诉讼又不缴罚款的(2)划拨存款、汇款的执行程序①由法律规定的行政机关决定，并书面告知金融机构。②金融机构接到划拨决定后，应当立刻划拨。法律规定以外的行政机关或者组织规定划拨当事人存款、汇款的，金融机构应当回绝。划拨的存款、汇款以及拍卖和依法解决所得的款项应当上缴国库或者划入财政专户。任何行政机关或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。划拨存款、汇款的强制执行程序流程图：有权机关作出划拨决定有权机关作出划拨决定书面告知金融机构金融机构立刻划拨3、代推行的执行程序条件：行政机关依法作出规定当事人推行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不推行，经催告仍不推行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关能够代推行，或者委托没有利害关系的第三人代推行。程序：(1)送达决定书。即代推行前送达决定书。代推行决定书应当载明：当事人的姓名或者名称、地址；代推行的理由和根据、方式和时间、标的、费用预算以及代推行人。(2)催告推行。代推行3日前，催告当事人推行，当事人推行的，停止代推行。(3)到场监督、代推行。代推行时，作出决定的行政机关应当派员到场监督。(4)三方签章。代推行完毕，行政机关到场监督的工作人员、代推行人和当事人或者见证人应当在执行文书上签名或者盖章。(5)收付费用。代推行的费用按照成本合理拟定，由当事人承当。但是，法律另有规定的除外。代推行不得采用暴力、胁迫以及其它非法方式。代推行强制执行程序流程图：作出代推行决定并送达当事人作出代推行决定并送达当事人催告推行到场监督、代推行三方签章收付费用仍不推行即时代推行程序：需要立刻去除道路、河道、航道或者公共场合的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能去除的，行政机关能够决定立刻实施代推行；当事人不在场的，行政机关应当在事后立刻告知当事人，并依法作出解决。（四）申请人民法院强制执行程序条件：行政决定作出后，当事人在法定时限内不申请复议、诉讼，又不推行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关能够自期限届满之日起3个月内，依法申请人民法院强制执行。程序：（1）催告推行：行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人推行义务。（2）申请执行：催告书送达10后来当事人仍未推行义务的，行政机关能够向有管辖权的人民法院申请强制执行，并提供下列材料：①强制执行申请书（应有负责人签名、公章、日期）；②行政决定书及作出决定的事实、理由和根据；③当事人的意见及行政机关催告状况；④申请强制执行标的状况；⑤法律、行政法规规定的其它材料。行政机关申请法院强制执行，不缴纳申请费。（3）法院受