英国公共广播电视主要模式分析

英国公共广播电视主要模式分析

公共广播电视不仅是广播发展的产物，也是国家政治、经济、社会和文化发展的结果。西方发达国家的广播电视制度大都呈现出二元体制、分类运行的格局,即公共广播电视与商业广播电视并存,公共服务与商业服务分类运行。研究发达国家公共广播电视主要模式,分析其组织架构、财源保障、监管机制等制度设计的特点,对推进中国特色广播电视公共服务建设具有一定的参考和借鉴意义。一、公共广播为主、商业广播为辅总体来看,发达国家公共广播电视制度大致可分为两类:一是以公共广播电视为主、商业广播电视为补充,此种模式以英国为代表;二是以商业广播电视为主、公共广播电视为补充,这种模式以美国为代表。(一)英国的公共广播体制英国是公共广播电视制度的发祥地。长期以来,“以公民为本”的思想渗透了英国广播电视体制的各个方面,其商业广播电视也是在公共服务的总体框架内建构和发展的。早在1927年,英国就确立了以英国广播公司(BBC)为主体的世界上最早的公共广播体制。随着技术和社会的发展,英国公共广播不断调整和变革,逐渐形成独具特色的公共广播体系和公共广播电视制度。根据英国政府白皮书和文化、媒介与体育部的划分,当前英国的公共广播体系大致可分为三个层面:一是面向全体公民服务的公共广播机构英国广播公司(BBC);二是实行商业运营模式的公共广播机构,如第四频道(C4);三是具有公共服务义务的商业广播机构,如独立电视网(ITV)、第五频道(C5)。通常意义上的英国公共广播机构就是指前两者。1.电视执法的资金来源BBC是英国公共广播电视的主营机构,也是英国公共广播体系的核心。它始创于1922年,由伦敦六家大型无线电制造商联合成立,最初是旨在获取商业利润的私营商业机构。后被政府收购,于1927年改组成为公共事业运营主体,并以最大限度地为所有公民提供信息、教育和娱乐服务为宗旨。作为公共服务的主体,BBC主要面向全英公民提供具有普适性、多样性和独创性的节目内容和服务。BBC的产权属于全体英国公民,经营权归BBC公司所有,实行以电视执照费收入为主体、多种资金来源为补充的公共资金保障机制。即主要由英国公民按照户头向政府缴纳一定数量的广播电视收视费用,由政府转拨给BBC用于节目制作、技术推广等公共服务。法律禁止BBC在提供公共广播电视服务时播放广告。但是,BBC可以利用其自身的有形和无形资产,以推介节目、打造品牌、扩大知名度、争取各类受众为目的,开展节目、音像制品和相关书籍刊物的销售,开展合作与公益活动,提供技术服务等,所获收益按照皇家特许经营的规定,主要用于BBC的公共服务,包括对节目制作和新媒体服务提供补偿。随着BBC财源制度改革的推进,其商业收益总体上呈逐步增加的趋势,近年来BBC的年商业收益最高时占总收入的将近五分之一。作为公营广播电视机构,BBC既对议会也对政府负责,但保持相对于政府的独立性,政府和议会中的相关机构不得干涉BBC理事会的决策。BBC的最高决策机构是BBC信托委员会(BBCtrust),该委员会专门负责监督BBC,并组建负责日常管理的执行委员会,以进一步将日常管理与监督分开,使BBC变得更加公开透明。BBC信托是公民的代理人,代表公民定期对BBC所体现的公共价值进行审核,并与执行委员会签定服务执照,以保证BBC的产品与服务达到最高标准。在规制方面,BBC信托委员会与英国通信办公室(Ofcom)一起规制BBC的竞争和商业行为,确保BBC符合公平竞争和新的事先规制条例,并促使其商业运作符合公共服务的宗旨、提高效率、保护品牌和避免扭曲市场。2.公共教育类节目《2002年通信法》上的公共广播系统为促进英国广播电视业的多样化和多元化,打破公共广播电视BBC和商业广播电视ITV双头寡居的格局,1982年,一个实行商业化运营的公共服务电视频道——第四频道(C4)应运而生。创办伊始,该频道就定位成“为那些没有从现有频道中获得满足的群体提供选择机会”的公共服务电视媒体。《2003年通信法》再次明确了C4的定位,即属于公共电视系统,负有公共服务使命,同时又是一个具有变革性、创新性和实验性的电视频道。其使命是满足多元文化社会中公民的多样化文化需求,同时还要提供个性鲜明的教育类节目。与BBC这样的公共广播机构所不同的是,C4主要服务于小众和边缘化的群体,自己基本不制作节目,主要播放由英国独立节目制作公司生产的节目内容,其财源保障主要依靠广告收入,是实行商业模式的非赢利的公共广播机构。C4由第四频道电视公司负责经营,该公司的最高决策和管理机构是董事会,董事会成员和主席由英国通讯办公室任命,由文化、媒介与体育部批准。与BBC实行自我规制和外部规制相结合的治理结构所不同的是,对C4的规制主要由英国通讯办公室负责。3.政府对商业广播媒体的责任除BBC这样的公营广播电视机构之外,英国的商业广播电视媒体也承担公共服务的义务。一直以来,英国奉行广播电视要服务公众的理念,其所有广播电视机构,除卫星和有线电视外,均须承担公共服务义务。迄今为止,英国公共广播电视与商业广播电视在发挥公共服务功能和承担社会责任方面基本上是一致的。根据英国政府对广播电视公共服务性质的界定和对社会责任的要求,商业广播电视媒体在承担公共服务和承担社会责任方面,原则上与BBC没有太大区别,只是在广播电视媒体的经营方面,允许以广告收入作为财源,并允许其依法取得利润。独立电视网(ITV)是英国成立最早、也是最大的地面商业电视网,于1955年成立,成立初衷是为了改变BBC以公共广播公司的身份一直垄断英国广播电视业的格局。总体来说,作为具有公共广播传统的代表性国家,英国本土的广播电视机构都肩负着公共服务的职能。从BBC的成立到C4、ITV等的组建,英国目前已形成了以BBC为中心的多层次公共广播电视体系,不仅能确保大量本土节目内容的高质量化,同时还促进了产业格局的平衡和节目内容的多样化。英国的公共广播电视体制也因之成为许多国家学习的对象,日本、韩国、德国、澳大利亚等国均不同程度地效仿了英国的做法。随着全球化、信息化以及世界传媒格局的变化,英国的公共广播政策也面临一些问题和挑战,亟需调适和变革,建构一个与时俱进的公共广播体系。(二)商业广播的价值与英国先有公共广播电视后有商业广播电视不同,美国是先有商业广播电视后有公共广播电视,其发展公共广播电视的动机主要是纠正商业广播电视机构对于经济利益的过分追求而导致的“市场失灵”。美国的广播电视业最初就定位为自由市场的产物,早在1922年,美国就开始试营商业广播。随后,当广播在商业的道路上渐行渐远时,美国社会曾经一度认为商业广播在市场的调节下可以起到公共广播的作用。但是,实际上商业广播电视与公共广播电视的诉求是不一致的,前者主要是为了营利,后者主要是为了保障公民基本文化权利。1929年爆发全球性资本主义经济危机,为提高收听率、取悦广告商,商业广播所采取的激进广告措施和媚俗节目内容日益引发社会公众的不满。电视被大规模应用之后,美国广播电视领域中商业广播电视逐利行为带来的对文化权益的忽视,引起了人们反思。如何弥补商业广播电视在文化、信息和教育功能方面的缺失,成为当时美国广播电视制度变革的迫切问题。在此背景下,1967年美国卡内基教育电视委员会首次提出建立一个全国性公共服务广播系统的建议,认为公共广播电视的主要功能在于公共启蒙和社会教化,以弥补美国教育制度的不足和引导美国人正确看待他们生活的时代,为建立一个“以开放和多元为骄傲”的社会目标而努力。在这种理念的影响下,美国同年颁布了《1967年公共广播电视法》,这成为美国公共广播电视体制确立的标志。1.基本规范和基本保障cpb,掌握商业利益与公共利益。《公共广播美国的广播电视体系可划分为商业和非商业两大类别。其中,非商业性质的广播电视媒体主要包括公共广播电视台、官方广播电视台和其他一些宗教组织、非政府组织开办的广播电视台。除基于国家目的而开办的官方对外广播电视媒体以及一些非主流的广播电视台之外,公共广播电视是非商业性质媒体中影响面最大的一类。自诞生之日起,美国的公共广播电视就是对市场机制的一种补充,目的在于平衡商业利益与公共利益。根据美国法律的规定,具有公共服务性质的广播电视应当具备三个要件:一是成本补偿通过非市场、非政治的方式来解决;二是节目类型广泛而多样;三是提供普遍服务。成立于1968年的美国公共广播电视公司(CPB)正是符合这些要件的公共广播电视机构。按照《公共广播电视法》的规定,CPB负责管理和分配国会对公共广播电视媒体的拨款,协调公共广播电视媒体之间的关系,但不能建立自己的直属台,也不能制作推销节目。1969年和1970年,CPB分别建立起由分布于各地的公共电台、电视台联合组成的公共电视网(PBS)和公共广播网(NPR)。其中,PBS由348个地方成员台组成,覆盖全美99%的家庭;NPR则拥有800多个成员台。在节目运作方式上,公共广播电视媒体之间的合作主要是节目的合作,公共电视网(PBS)和公共广播网(NPR)的成员台之间都是分别围绕电视或广播节目进行协作和交流。其中,PBS没有自己的节目制作机构,主要负责从成员台和其他节目制作公司筹措节目并进行再分配。PBS的节目包括全国节目服务、资助节目服务和辛迪加节目服务,还包括另外4个频道以及两个卫星电视频道。2.非营利组织的行业协作在运营体制上,美国公共广播电视公司(CPB)属于非政府、非营利的组织,主要负责分配联邦政府拨款,协调公共台之间的关系,但不拥有其成员台即各地公共电台和公共电视台的产权,也不能制作和编播节目。其成员台分别属于分布在各州的不同教育机构或社区、政府等非营利组织。在财源体制上,美国公共广播电视属于非营利组织,其财源结构是多元化的,这也是美国公共广播电视媒体运行的重要保障。主要收入来源为社会捐赠、联邦和州政府的拨款、州立大学的拨款、企业赞助以及财团赞助,一般占到总收入的80%以上。此外,公共广播电视媒体还通过不同的基金来发展内容生产,资助节目创新。在组织结构上,美国公共广播公司从成立伊始就通过松散的联合体来组织运营,维系这一联合体的纽带是节目、财源和媒体维权。因此,公共广播电视媒体的行业协作显得尤为重要。随着商业环境的变化和数字技术的突飞猛进,美国的公共广播电视与其他国家的公共广播电视一样面临同样的困境,即一方面需要积极适应新技术变革带来的新的竞争环境,另一方面需要面对日趋紧张的经费问题。公商并存的二元体制正进入新的转型期,数字化时代公共广播电视体制的改革之路依然任重道远。二、构建有健全的公共广播电视体制机制虽然英、美等西方发达国家的公共广播电视制度设计不尽相同,但总体看来,却体现出一些共同特征:一是公共广播电视的根本目的在于保护公民权利和文化多样性。英国长期奉行广播电视要服务公众的理念,规定广播电视必须为所有的公众服务,要播出各种类型的节目,不仅要满足多数人的需求,也要满足少数人的需求。对于BBC这样的公共广播电视机构,在节目设置上,不仅有提供时事新闻和深度报道的新闻频道,也有面向6岁至12岁儿童的学龄儿童频道,同时还制作民族语言和民族特色的节目等,很好地践行了确保全体公民视听权益和保护文化多样性的基本理念。美国的公共广播电视媒体在满足国民的多样化需求方面也一直发挥着重要作用。美国公共电视网(PBS)就十分注重优化节目构成,科学类、教育类、新闻类、纪实类节目都占有一定比例,较好地满足了社会公众的各类需求。二是公共广播电视服务主要集中在内容领域。与我国广播电视公共服务初期主要致力于传输覆盖不同,西方发达国家公共广播电视的服务重心主要集中在内容服务领域。英、美等国的公共广播电视机构都以提供满足社会公共需求的节目和内容为己任。美国法律中对具有公共服务性质的广播电视有多种要求,其中一条就是要服务于所有的人,提供所有类型的节目。英国两类公共广播机构的主要任务也在于为公众提供各类节目内容和服务。对于相对偏远地区的广播电视传输覆盖任务,则主要通过赋予传输运营商普遍服务的义务来实现。三是为公共广播电视提供完善的法律保障。为了保证公共广播电视媒体履行其应有责任,发达国家普遍通过立法或司法手段,对公共广播电视媒体的设立和宗旨做出规定。英国的《皇家特许证书》对BBC的设立宗旨做出规定;美国通过专门的《公共广播电视法》对公共广播电视媒体的责任做出规定;法国《关于电子通信和视听传播的法律》对公共媒体的服务宗旨加以规定;德国通过联邦宪法法院的判决,对公共广播电视媒体的全国覆盖和普遍服务、节目的质量、新闻报道的公平性等都做了规定。四是建构完整的公共广播电视体制机制。为了实现公共广播电视应有的社会服务功能,发达国家普遍在实践的基础上建立了具有本国特色的体制机制。如美国的公共广播电视媒体一直实行多元财政体制,主要通过专门法、自律机制和社会监督来进行管理;英国的公共广播电视媒体以执照费收入为主,主要通过专门立法、政府控制、内部治理和社会监督来进行约束和管理。从主体认定到财源保障,从运行机制到规制体系,各国的公共广播电视体制机制都在不断调整中逐步健全完善。研究发达国家公共广播电视的主要模式和基本特点,对健全中国广播电视公共服务制度安排、推进其改革创新,具有重要的借鉴意义。第一,必须基于中国国情与广播电视发展实际,从保障人民群众基本文化权益和促进广电产业发展的双重目标出发,设计广播电视制度,实现分类目标、分类运行、分类保障、分类立法。第二,在基本完成广播电视传输覆盖任务之后,我国广播电视公共服务的主要任务在于节目内容服务。传输覆盖应纳入广播电视信号传输商的普遍服务义务。而电台电视台的公共