社区制组织体系的建构与重构

社区制组织体系的建构与重构

广州是一个沿海居易城市，患有各种社会问题和密集聚集。究其原因,固然与整体社会结构的共性因素有关,特别是与我国社会转型期、现代社会的框架还没有稳固搭建有关,但同时也与广州区域性因素有关,如过于庞大流动的人口群体、过于庞大的非正式经济规模、过于庞大的城中村数量、过于复杂公共管理环境等等。所有这些共性与区域性因素,或直接或间接,都会释放在社区中,并需以相应组织化机制去应对与化解,而这就在很大程度上取决于社区组织建设的状况与水平。一、现代社会的“社区”内涵社区是与居民区域生活空间相联系的概念,无论就学理层面还是实践层面,都有原初与现代内涵之分。关于社区系统化的理论研究,最早可追溯到19世纪的欧洲。1887年,德国社会学家菲迪南·藤尼斯(F.Tennis)出版了《社区与社会》一书,首次提出“社区”一词,并同时展开了关于社区的理论分析。其中,藤尼斯认为,社区是与社会相对应与相对立的一个“理想型”范畴,是人们以种种传统联系,主要是各种情感联系为纽带而形成的生活共同体,其联结基础是人共同生活的自然意愿。藤尼斯还认为,尽管人在其中存在种种“分离性”的关系,但始终保持着密切联系,是具有浓郁温情的生活共同体。简言之,藤尼斯意义上的社区,是指具有亲密人际关系的生活系统。现代社会变迁中,社区虽然注入了新意,但仍很具学术解释力与实践影响力。社区的社会化扩展,是现代社会发展之必然。随工业化与城市化降临,传统社区中的各种社会关系,迅速地突破区域化空间限制,而纳入到更广阔社会场景中。正如在藤尼斯看来,与“社区”相对应的“社会”是工业资本主义的结果。而在摆脱狭小社区限定的“社会”情境中,人们的联系交往主要以契约关系为纽带,社会行动也主要是感情中立与个人取向的,充满理性算计与异质性特点。这与建立在自然意愿基础上、具有密切人际关系的生活共同体不同。而随城市化大规模推进,社区难以避免地经历传统结构的解构与现代性的重构过程,但嵌入了越来越多现代性内涵的社区,自然是越来越具有“社会性”的生活单元,与原初意义社区不同,这正如藤尼斯自己所言,在社会里,尽管人们有种种联系,但仍保持各种形式的分离。而具有“多样性分离”的现代社区,无疑有了更新的内涵与形式。我国通用社区称谓来自英文翻译。上个世纪30年代,以费孝通为首的中国学者们,将英文“Community”翻译成中文的“社区”,并主要与汉语中的“公社”或“共同体”相对应。在汉语“社区”内涵上,如果按照早期翻译者的本意,主要是与血缘关系基础上的家庭或家族生活共同体相区别,而强调的是地缘关系基础上形成的区域化生活共同体。也与该社区内涵的延续性有关,今通常情况下所称社区,就指一定地域范围内的居民生活共同体。20世纪80年代以来,伴随改革开放事业的发展,社区建设、特别是城市社区建设受到越来越广泛关注,而城市社区建设中所称社区,是指与社会变迁相适应的,并且已具有相当现代性特点的地域性居民生活单元。国家民政部于2000年下发了《关于在全国推进社区建设的意见》,其中明确了社区概念的界定,认为社区特指聚居在一定地域范围内的居民生活共同体,而城市社区即指,体制改革后进行了规模调整的居民委员会辖区,社区建设则指,“在党和政府的领导下,依靠社区力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程”(1)。显然,这里关于城市社区与城市社区建设内涵的定义,行政色彩浓厚。本研究中的城市社区组织,指城市社区内的所有组织单元,是有目的建立起来的、满足社区居民各种需要的社会团体或机构,包括社区党支部、社区居民大会、社区居民委员会、业主大会、业主委员会、物业管理公司,以及各种民间非赢利机构,而社区组织建设即指推动这些社区机构及运行机制日益健全的建构过程。二、基层社区建设滞后1954年,奠定我国往后几十年之城市社区组织基础的两个法律条例,即《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织条例》获全国人大通过。城市以此为据,展开了街道办事处与居民委员会的组建工作。新组建街道办事处与居民委员会,实际运作中成为分属上下两级的行政化基层组织,“街居制”因此成为城市基层的基本组织框架与体制,且沿用至今,惯性力巨大。广州经济发达、市场化进程早发与快发,但社区建设仍显滞后。就现状而言,社区组织现代性发育与其经济发展不协调,社区组织建设中的行政化倾向、社区组织自治性不足与社区关系整合性低是目前面临的主要问题。(一)当代中国城市社区党建的模式选择:国家性vs社会性广州社区组织建设的高度行政化问题,是个极具共性的问题。改革以来,社区建设的鲜明特色是政府强力主导与推动。正如有研究者通过实地调查,并分析了相关社区民间组织的发展后认为,当代中国城市社区组织呈现为国家性与社会性的并存,且这种并存与交融并不是国家消融于社会中,而是某种“新传统”中的社会驯服于国家,且因此断言,国家性强于社会性是当下中国社会的现实(2)。虽然,该情形有深厚国情背景,对社区组织发展也并非全无积极之处,但如果没有把握好恰当的“度”,就很容易影响与制约社区组织的健康成长。1.基层街道的生长与职能转移行政垂直体系中,当政府职能越来越多时,政府在疲于应付的同时,会把有关职能“剥离”到基层去,但问题是,基层内生组织严重缺位,自“上”而来的职能,只能往下转移,转到行政体系基层的街道,致使街道职能越来越多,机构越来越膨胀,队伍也越来越庞大,并成为“准政府”组织。以白云区松洲街为例,2005年以前,整个街道机构共有两个科,即经济管理科和社会管理科,但在往后的短短几年间,就发展到现在的十多个科。当大幅增加工作机构的同时,工作人员也相应增加。以越秀区矿泉街为例,如今仅聘请的辅助人员,其中包括劳动协管员、治安协管员、城管协管员、城管辅助队员、安监协管员、出租屋协管员、计生协管员、工会协理员、退管工作人员、再就业工作管理员、社区党建指导员、助老员、街残联专职委员、统计助理员、协税员、物业围闭工作人员等等,共计22类,多达555人。其他街道情形大同小异,街道机构与人员扩张速度之快可见一斑。在如此政府职能转移路径中,街道行政权显然获得强化。然而,基层街道行政权的强化并没有完结,街道又顺着同样的逻辑路径,扩展到更为基层的社区居委会中。基层社区中,关键问题在于社区并没有建构出属于自己的“社区”领域。因而,当政府有关职能转移到街道时,街道顺势把它们推到了属下的居委会,这样,政府职能转移的最终承接者,是事实上处于城市行政“末梢”的居委会,居委会也因此发展为街道的“派出机构”。街道不断给居委会树牌子与下任务,居委会的工作机构与牌子也越来越多,任务也越来越沉重。而且,由于宏观结构原因,此问题不独为“广州问题”而具有普遍性。外地就有调查显示,居委会主任除兼任社区党支部书记以外,还同时兼任协商议事会、计划生育、残联等共52个头衔,承担政府性工作达到139项,这其中还不包括防非典、抗禽流感、人口普查等临时性工作任务(3)。城市基层社区组织的既有体制下,所谓放权与职能转移,不仅不能解决长期以来的“大政府”问题,甚至一定意义上还强化了问题的严重性。2.社区工作弹性小且不能满足居民生活的具体需求政府机构改革与职能转移背景下,政府通过行政渠道、并依靠单一行政组织推进社区建设,这样建构出来的社区组织,其行政色彩不仅没有弱化,甚至还获得强化。如此社区组织发挥功能时,往往会难以避免地陷入功能“异化”或功能扭曲状态。首先,高度行政化社区组织履行社区事务时,主要是政府本位的“行政下派”,往往难以获得居民认同与配合。现居委会工作内容中,大凡能够列举出的,涉及常规性的如有基本社区服务、最低生活保障、流动人口管理服务、下岗人员培训与再就业、计划生育、社区治安、环境卫生、离退休人员、青少年教育管理、社区文化娱乐,等等,实事求是地说,这些管理与服务事务多半与居民日常生活密切相关,本应获得居民良好理解与支持。但问题是,居委会履行这些工作职能,一般是在政府的要求与布置下展开的,通常都时间紧、任务重与工作弹性小、难以符合社区居民特点、更难以适时适地满足居民的具体需要,即使解决了居民生活中的某些难题,但这种“居高临下”、时有时无以及不是因地制宜的工作方式,常常令社区居民难以接受。如近年由政府安排、居委会实际操作的诸如“免费派送油壶”、“免费派送亚运大礼包”的“办实事”活动,初衷虽好,但往往并没吸引居民的热切关注,甚至还引发政府工作“秀”的质疑。其次,在开展社区工作时,行政社区组织通常缺乏专业视野,也难以有效回应居民生活需求。市场化改革以后,随着城市居民生活水平的提高,人们除更倾向自主安排生活外,对社区服务还提出越来越高的要求。如此条件下的社区事务,更专业化的社区介入自然成为必要。但是,现在行政社区组织在推行社区工作时,主要使用的是行政化的甚至是强制执行的方式,而缺乏专业的态度、价值与技巧,因此也难以获得居民的认可。广州东山区关于272名社区女性居民的一个调查显示,不少居民对居委会不满,并认为居委会工作是“小儿科”,难登大雅之堂。其中,最不满意的是居委会提供的再就业服务,其次是维护治安和社区秩序的工作,而仅有29.75%的人对居委会人员素质很满意或比较满意,其余都表示不太满意或不满意,遇到实际问题时,这些居民表示很少想到向居委会求助,而仅有1.08%的人表示,有事会常去找居委会,也仅有16.22%的居民表示,会偶尔求助于居委会(4)。再则,单一行政化社区组织框架下,容易诱发社区组织的财务问题,并且就长远而言,还难以突破社区组织资金有限困境,并实现财务来源的多元化。以越秀区矿泉街为例,2009年,区政府划拨活动经费共2068万,其中财政划拨1498万,其他部门划拨570万,但仅仅用于辅助人员经费就达到了1099万元,其中财政承担218万元,出租屋管理中心的专项经费、环卫站卫生费等自筹方式解决了881万。这里,大部分辅助人员经费就依靠自筹,财务压力甚大。特别是居委会,其日常运作经费完全来自政府一家,且居委会财务多由街道代管,居委会自身缺乏自主权,政府对基层社区组织投入有限条件下,如社区居委会,普遍活动经费紧张,甚至影响到正常工作。一方面,政府下派居委会的工作任务繁重,但另一方面,居委会人员工资待遇低下,与他们常常拿来参照的公务员相比,更是差距巨大,工作积极性受到打击;而办公场地不足、工作条件简陋等等问题就更是司空见惯。(二)社区自组织的生长现状行政化社区组织主要体现为政治统治与行政控制意义,但就现代社区本质而言,自治是其灵魂所在。也因此,有学者认为,如今社区仍缺乏实际话语权,处在社会大舞台后台,而没有走向社会前台(5)。这既表明社区组织建设任务繁重,也表明社区组织自治性匮乏。与此相关,有调查表明,在许多居委会干部的自我认同中,往往就把居委会看成政府组织,并同样把自己身份认同为政府工作人员。社区中,即使为数很少的所谓民间社团,其独立性十分有限,如老龄协会、计生协会、志愿者协会等等,其主要负责人均由居委会人员兼任。近年来,虽然社区进行了服务项目扩展,但主要还是自上而下安排。对社区自治有根本影响的,如独立开展社区活动、进行社区民主建设、承担有关制度与政策的参谋角色等等方面,许多居委会既没这个意识,也没这个积极性。首先,社区组织自治性匮乏,容易在政府依赖路径上获得强化效应,并进一步制约社区自组织本性复归。不少研究表明,甚至社区自身产生的草根性民间组织,如果没有政府资源支持,往往也难以维系与发展。如有学者在调查了完全没有政府背景的纯民间组织后发现,依赖社区热心人士运作起来的社区组织,虽然有良好自治基因与素质,但却存在不少自身难以克服的问题,并认为,如果“没有政府及其资源介入,仅仅依靠草根性组织自身的资源,尽管有精英力量的推动,但由于民间资源有限,其能够向社区提供的福利与服务极其有限,虽有自主性,但缺少自主力量”(6)。这表明,在现政府体制下,即使草根性组织,其处境也极为尴尬。若不扭转社区组织发展中,由于政府依赖所产生的消极效应,社区自组织是难以发展的。其次,社区组织自治性匮乏,容易造成社区资源浪费。社区中潜伏许许多多民间治理资源,只要有适宜土壤,就能自发地生长起来,并为社区居民输出相应的福利或服务,但前提条件是社区自组织的自由与有序发展。如小区业主委员会的正常产生与运作,是维护居民与业主利益的最佳途径,但是,由于与社区自治性不足密切有关,许多小区业主委员会不仅创立艰难,维持同样艰难,而要正常地开展工作,就更是难上加难。有调查显示,至2007年初,广州业委会组建率不足15%,甚至连具有近万个家庭的超大型成熟社区骏景花园,居然至今也没有成立业委会。而与此形成鲜明对比的是,有些社区中,老年人能够自己组织治安巡逻队或卫生清洁队,不计报酬地为居民服务;还有七、八十岁的老年居民主动承担小区花草种植与清理垃圾等事务。广州老城区有些街坊社区,老弱病残人员集中,难以承受专业物业管理的负担,于是,街坊邻里主要又是失业下岗者就自己组织起来,开展简易物业管理活动,且效果不错。实际上,社区不少利民活动,并无需多少专业技能,但需要有参与的意识和行动,这当然与社区自组织的建设水平密切相关。社区若没有良好发育自组织环境,许多社区资源是无法激活并为居民造福的。其三,社区组织自治性匮乏,在市场机制已深入社会机体的当下,容易致社会资源配置受制于“权本位”或“金本位”。实际上,如果缺乏社区自组织及其良好自律精神,要公平与合理配置社区资源,几乎是没有可能的,特别是在涉及弱势群体问题上。我国频发的“负保障”与“负福利”现象,即越需要社会保障与社会福利者,往往越难得到保障与福利资源,而真正不需要者,却又能够过多地占有保障与福利资源,这很能说明社会资源不公配置问题之严峻。以社区老年服务为例,相当财力与人力资源的投入,是社区老年服务的物质保障。与其他社会群体不同,抛开老年医疗服务繁琐性不说,仅仅就老人基本信息的收集与掌握,就会因老人频繁居住变动、死亡等因素,而需更细化的工作投入。地处广州老城区的北京街,共有居民34390人,其中60岁以上者有8021人,占总人口20.05%,55岁以上者10878人,占总人口32%,80岁以上者也达到1842人。这种社区的老年服务任务重,如果仅仅依赖于一两个社工机构的有限服务,一些基本的养老需求往往都难以满足。但诸如社区养老多层面覆盖与大量资源投入的问题,就在很大程度上取决于社区自组织健全与否以及它们对有关资源的争取力度。社区组织自治性匮乏,当然深刻地根植于国家体制内。若把现基层社区组织的结构,置于“国家-社会”二元视角下,可清晰发现,如居委会这样的基层社区组织,其实是具有双重运作逻辑的:一方面,是寻求“行政合法性”的逻辑,即作为“准行政”组织,承担来自上边的行政职能;但另一方面,也在寻求“社会合法性”的逻辑,即作为法律意义自组织,也在满足社区居民对公共事务的需求。并且,至少在政府职能架构没有根本改变前提下,这双重逻辑仍具有拓展自身发展空间的合理性(7)。但就实际生存策略而言,居委会寻求行政合法性动力更为充足,这不仅因为政府具有强大权威资源,更因为居委会自身合法性主要就依托于政府。(三)健全社区治理结构社区关系协调与否,是社区组织建设关注的重要问题。根据先行发达国家的经验,现代型社区组织结构,是“经络”系统、“纬络”系统纵横交错,共同形成的网络型组织体系。其中,纵向系统即为“经络”系统,主要由政府或政府性组织构成,遵循自上而下治理原则;横向系统即“纬络”系统,由不归属政府的组织机构组成,遵循自治与平等治理原则。同时,现代健全社区组织结构,在网络型组织体系中,有个发达的横向组织系统。与之对比,当下社区组织体系的现代性发育远不成熟,社区关系因缺乏相互协调性而问题多多。1.完善行政结构的机制长期以来,政府建构了强大社区行政系统,相比之下,民间自组织为主的横向系统则受多方限制而欠发达。与此相关,有人干脆把这种传统型社区组织结构形态称为“无纬式”结构(8)。此结构一个突出问题是,拥有超强再生与复制能力。如现面对不断产生的社区公共事务与问题,上级行政部门习惯性地在社区中发展属于自己的延伸机构,结果只能是行政结构与机制的再造。同时,由于缺乏横向结构与机制的发展,也就缺乏因此而生的对行政扩展的必要约束,结果让本应是各社区组织共同进行的社区治理,最终演化为街道与居委会按政府意志而行的社区行政。如此社区关系中,社区事务决策、相关财务安排与日常工作的展开,很难不是政府意志独大,社区居民利益与诉求,就只能退居边缘。2.社区自组织与全民主义组织的结合现代社区组织发育成长,需在行政职能与权力下移的同时,培育与发展多元基层社区自组织,这些功能各异的横向组织,恰好能够成为承接行政职能转移的多元主体。或者说,在应对传统体制下的各种“下派”任务时,需依靠社区内自己生长出来的新型组织,如小区中的物业公司、业主委员会、健身娱乐社团,等等。但目前情况是,虽然社区自组织有一定发展。但与行政化社区组织所具有的繁殖能量相比,特别是与社区实际需求相比,仍有很大差异。除横向多元组织的数量很有限之外,质量也同样很成问题,面临诸如基础脆弱、人才、资金、法规与进入门槛等等的问题。但是,没有发达横向组织支持的社区,不仅行政力扩展难以抑制,或者在新小区中就演化为物业公司的“暴政”,居民多样化管理与服务需求无从获得满足。例如,广州多数商品房小区由于业委会缺位,物业公司因没有业委会授权,而显得不规范,因此,有研究者认为,准确地说,这些小区物业管理仍处“前物业管理”阶段。也与此情形有关,物业公司侵犯业主权益的“社区暴力”事件不断(9),并且仍在一幕幕上演。3.组织体系中的权力义务问题社区组织体系中,纵向结构的问题与横向结构的问题,是交错在一起而相互作用的,若没有相应机制给予协调整合,很容易陷入社区关系失调与功能混乱状态。现社区组织体系中,有属于纵向系统中的社区党组织与居委会,以及依附在这些组织中的各种工作机构,同时,也有属于横向系统中的业主委员会、物业管理公司、多元非赢利组织,以及各种民间非正式组织等等,这些社区组织之间,形成复杂社区关系。但其中主要问题是,相互权力义务关系或模糊、或颠倒,体现在功能发挥上,或表现为功能错位、或功能软弱、或功能缺位、或功能越位,等等问题。如社区党组织,普遍就表现为功能薄弱,居委会则普遍表现为功能错位,而业委会则普遍表现为功能不足。4.管理中的突出问题现代社会中,无论居民日常居住方式,还是各种利益诉求方式,都已越来越复杂多元化,社会矛盾也随之越来越频繁,而密聚社会矛盾必然体现与释放在社区关系中,并诱发各种“问题化”社区关系现象,其中比较突出者主要有:一是,基层政府与社区组织的关系问题。按法律规定,政府与社区组织属平等主体,是协作关系而不是领导与被领导关系。然而,实践场景中,该关系不仅没有理顺,甚至完全颠倒。二是,业主委员会与物业公司的关系问题。这是社区关系中的突出问题。《物业管理条例》规定,业主委员会是业主代理机构,也是业主大会执行机构,按业主大会规定履行职责,如召集业主大会、招聘与监督物业公司等等。在业委会与物业公司之间,两者权利义务关系明确。当前物业公司与业委会矛盾频生,其主要原因是,物业公司往往借助自己的组织化优势,干预业委会工作,或钻业委会不成熟与能量有限的空子,谋求不当利益。如许多没有成功组建业委会小区,很容易见到物业公司插手干预的影子。而由于业委会机制缺位或不健全,物业公司恃权侵吞社区公共收益现象则十分普遍。小区会所或停车场,本是业主共有物业,收益应归业主所有,但实际中多被物业公司侵占。谋求业委会与物业公司关系正常化,是社区建设的迫切任务。三是,物业公司和居委会的关系问题。物业公司是基于市场逻辑成立与运作起来的,居委会与它是平等主体关系,是指导、协助关系。但在实践中,两者关系显得比较微妙,既有物业公司为难居委会的,同时也有居委会对物业公司随意指使的,而更多的是互不配合、各行其是。两者关系的梳理与规范很有必要。四是,居委会与业委会的关系问题。就法律关系而言,居委会与业委会同样是平等主体关系,但运作中却体现为多重复杂关系。居委会对业委会有侵权现象,也有业委会不买居委会账并致居委会权威难以体现的,因而两者关系也需清理。三、入与民间自组织的共存问题在成熟型现代社会情境中,政府、市场与社会关系清晰,社区领域的政府介入与民间自组织能够共生共存,并各有自己的职能领域,通常不因模糊关系而致这样那样的问题。总体而言,从公平合理性与民主角度看,社区自治模式拥有更公平合理的社区环境与机制,并因此昭示着社区组织建设的基本路向。(一)社区干预:政府大包大揽的惯性思维与行为方式由于大政府体制下的长期社区实践,政府已经形成一套相当成型的微观社区介入机制,社区事务只要纳入其中,就无法逃离“行政化限制”宿命,也因而才有本是很行政化的居委会,仍在进行“过密化”的行政编织。其实,政府大包大揽的惯性思维与行为方式、纠缠于微观细节的全面社区干预,不仅运作成本奇高,且实际效果并不好。那么,如何改变这一传统社区机制而建立新机制,是社区组织建设的重要任务。1.在顶层设计上寻求突破理论而言,市场条件下的社区行政职能,是有规可循与有自己边界的,主要体现在诸如社区规划、社区法律制度或政策的制订完善上,体现在对宏观社区工作的协调、指导与监督上。有鉴于此,目前值得关注的主要问题有:首先,政府需要加强基础性领域的社区职能。许多社区问题,往往取决于更基础性问题的预先解决,这通常需国家或城市层次的通盘协助,即所谓“顶层设计”的配合。如社区管理体制与人口结构错位问题就很典型。大量流动人口进城后,随之带来大量社区公共管理与服务需求,但现有制度及政策是按户籍人口配置资源的,并不覆盖非户籍人口。以城中村为例,广州城中村聚集了全市八成流动人口,如此庞大人群的卫生、治安与保障等需求满足,主要靠所在社区有限的投入,投入严重不足。受社区自身局限,如果没有政府制度、政策与资源上的支持,城中村社区乱象是难以改变的;再如,关于社区“空挂户”问题,即户籍及房屋在社区内,但房屋用于出租或空置,人却住在其他社区。这在户籍为基础的政府管理体制下,自然产生许多难以联系到的居民,其社区管理服务很容易成为“问题”。再如,居委会在关于社区低保工作的操作上,非常依赖于居民家庭与个人动态信息,特别是家庭人口与收入变化的信息,否则,不引发矛盾都难。由此,政府在基础信息机制的建立上,负有不可推卸责任。其次,政府新社区机制的建构,还有许多方法可尝试。例如,政府可通过新型委托代理制度、减免税法、零租金法、预算单列法等,改变政府与社区的行政命令关系,改变政府传统社区介入方式。诸如此类,对建立政府的现代社区机制都有重要意义。2.政府主导:社区自组织的生长社会转型期,现代城市社区组织体系离不开政府的培育,特别是在现代社区建设的早期阶段,政府作为初始行动者担当建设主角,其作用不可替代。因为在现阶段,政府仍垄断性地占有各种重要社会资源,不仅在社区建设中,就是社会建设任何领域,都极大地依靠政府这一“元”动力。利用政府权威、资源与推行力去发展社区自组织、提升居民自治意识与能力,这既是社区建设的基本内容,同时也是当下社区组织发展的策略。如在政府职能转移中,专业化社区工作制度及机制的建立,政府自身原动力就很重要。专业社区工作产生于工业革命时期,并显示出解决现代问题的有效性。专业社区服务,一般不能在政府体系中直接提供,社区居民也无从提供,而要通过政府购买服务的形式,由非政府与非营利组织具体提供,但专业化社区工作制度与机制建立完善却很依赖政府主导。总体而言,在市场机制与社区自治机制均不健全条件下,政府的社区职能仍可以比较细化,在扶持社区自组织的发育中,政府可利用自己的特殊地位与资源优势去推动。但待社区自治机制与环境比较成熟,政府与社区已形成理性互动关系时,政府及时退出微观社区领域就成为必要。(二)自治原则及其应用城市社区是市民利益攸关的生活场所,居民生活质量、财产保值升值等等都依托其中,至少就潜力而言,人们有积极性治理好自己家园。或者说,社区完全具备自主治理的潜在基础,问题是能否把潜力发掘出来。根据自治原则进行社区建设与组织创新,是社区可持续发展之关键。社区组织建设的理想目标是,能建构出这样的社区体制与机制,即既能让社区摆脱“行政化限制”,又能让社区回归生活共同体的本真。1.以新居委会建设为中心,进一步厘清社区与社区的关系在有关法律中,居委会自组织定性是明确的,但实际运行中却普遍产生“异化”现象,这其中的重要原因是,在国家权力体系中,居委会处于边缘位置,政府对居委会具有全方位的支配权,而反之却不然。在强大政府面前,居委会难以有自我发展空间,成政府之“尾”是实践逻辑发展的必然。改造传统居委会,进行新居委会建设,并把它建构成新社区组织体系“龙头”,这在社区建设中有特殊价值。为此,笔者认为主要有以下几点值得关注:一是新居委会建设应在继承居委会这一传统资源基础上进行。社区组织中,居委会历史长,知名度与权威性均超越其他,且也已演化为多功能的综合体,再加之有与政府的特殊关系,因此,继承居委会这一组织资源,既是利用了传统组织资源,也有操作上的便利性。二是新居委会建设应变传统居委会为真正社区自组织。传统居委会需在授权来源、人事、财务、考核等方面进行全面改造,以系列法律制度改变其政府依附性,还自我管理、自我教育与自我服务本色,在行使议事监督权的同时,充当推进民主、活跃居民生活、调解纠纷与提升居民生活质量的主体。具体如人事配置上,建立新型授权机制,改变“仪式化”选举,让授权真正来自居民。三是新居委会建设可以社区工作站为基础平台,把原居委会所承担行政职能转移出去,为居委会向自组织过渡做好铺垫。有研究认为,街道为基本单元的社区建设,是社区建设难以逾越的阶段,但在街道社区建设进展到一定阶段,就需有超越性努力,把社区建构成居民生活共同体(10)。广州在借鉴外地经验基础上,开展了建社区工作站的试点工作。随着社区工作站运行机制走向成熟、居委会自治机制逐步健全,在条件允许下甚至可考虑取消街道办事处设置,以“社区制”取代“街居制”。四是新居委会建设应淡化行政区域概念,强化社区自然共同体属性,并以此为主要标准,进行居委会辖区调整。现有社区居委会是国家政治目标下的建构,而新居委会则要更多地回归社区本真意义,是以藤尼斯理想型社区模式为参照,并结合现代社会特点基础上的建构。以尊重社区自然性为原则,对社区中能激发交往意愿、提升居民自主性参与的因素都给予重视。荔湾区关于城中村改造的一个调查中,当问及哪种补偿方式最能为居民所接受时,有73.47%的经济社干部与67.01%的社员认为,回迁是最容易接受的方式。其中,居民对自己长期生活社区具有浓厚情感依恋,不能不说是重要因素。新居委会建构中,多考虑社区自然属性,这样建立起来的社区自治才有更深厚根基。五是新居委会建设,相关配套制度与机制的建构是基础。要把居委会发展为“社区制”的核心组织,没有系统配套制度与机制的跟进,是不可能成功的。如财务上,按国外经验,经费多元来源是保持充足经济实力与自身独立性的基本,而在开拓多元筹资渠道上,建立起相关激励制度与机制就成为必要;考核上,以自治管理服务为标准,建立新考核制度与机制;在成员构成上,建立精英与群众共治制度与机制,等等。六是新居委会建设,公民参与性培育很重要。有学者关于社区组织参与机制的研究中发现,城市社区有命令型、授权型、内生型和外入型四种组织参与机制,其中后三种有利于公民性养成。但现有城市社区中,恰好命令型组织机制强大,公民参与意识与实践落后。建立社区自治机制,居民参与是大课题,关于此,广州南华西街两个居委会的成功事例值得借鉴。在最近居委会换届工作中,这两个居委会居民主动要求“一人一票”直选,其中德和居委会第一次直选,投票率就达到97.26%,龙武里居委会是广州唯一连续三届直选社区,且投票率达到97.6%。如此参与热情,这与居委会对社区居民参与潜能的成功发掘有很大关系。而居民参与性激发是需要条件的,如公共决策中有充足居民影响力、参与途径与权利有基本保障、有负责任的居民代表、居民有关于参与权利义务关系的认识,等等。但这些条件的具备,配套工作跟进无疑是前提。七是新居委会建设,还需根据社区具体情况,进行个性化模式探索。城市分化中,已形成许多不同类型的社区,如广州起码有五种类型不同社区,包括商品房小区、单位制社区、城中村社区、传统街坊社区以及结构更复杂的混合型社区。在单位制社区中,因有单位资源作依靠,居委会的结构与功能相对简单,但已转制单位制社区,又要特殊许多。以白云区华侨糖厂社区为例,这原是个单位制社区,新近才转为社会化小区。该社区原依托的华侨糖厂成立于1989年,在推行“退二进三”产业转型中,于2010年外迁。单位制时期,居民有事多去找单位工会解决,没了单位靠山后,虽成立了业委会,但小区事务几乎全部压在居委会身上,居委会不堪重负。小区现居委会是原家属委员会基础上发展而来,辖内居民1600多人。由于历史原因,区内楼房有20多年楼龄,物业老旧,修修补补杂事不断,但因运作成本之故,没有物业公司愿接手小区管理,许多物业事务落到了居委会头上。并且,由于种种原因没有外迁而留在小区的居民,年龄结构普遍老化,60岁以上者超过三分之一,这种小区就算有物业公司接手,也有老年人因不习惯交费而产生新问题。显然,与其他社区相比,该小区居委会如果沿用通常模式,也许就并不可行。再如外国人聚集区或流动人口聚集区等等,这些社区居委会的结构与功能,也应有所不同。现代型自组织的居委会建设,是在已有行政“街居制”的“大箩筐”下,对居委会进行制度性与非制度性的改造,转变其行政从属关系,让行政权力向社区居民让渡,并最终能够把它建构成社区的综合协调中心。这一社会实践,具有很强的综合性与系统性,建议具体工作中,需进行整体性的细致筹划,并进行个别试点,待积累足够经验后再行推广。2.社区自组织、社会资本与资源整合,以及社区组织建构的意义现代社区建构,一定意义上即是社区自组织体系的营造过程。其中,既要推动传统社区组织向现代组织结构的转型,又要谋求新组织的发展。为此,关注与利用各种既有社会与社区资源,是有助节约建设成本的策略。一是,社区自组织的建构,可关注与利用单位制资源。放眼城市各类社区,管理相对好的主要有两类。一是近一二十年内开发的商品房小区,它们的“好”,主要是靠业主缴交不菲费用,并通过专业物业管理而获得的,另外一类即单位制小区,如机关企事业单位的集中居住生活区,它们主要是依托有一定经济保障的单位,以维系相对比较好的管理效果。这些单位制小区,与过去单位“办社会”不同,多是在不影响单位正常运转下,从事有限“办社区”的活动。由于“社区自治是城市社区成员依照法律,对本社区事务进行自我管理的制度”,因此,就治理角度而言,单位制社区拥有自己的特殊优势,如可借助工作与生活中的人际交叉关系,提供更便捷与有针对性的管理服务。此外,单位制社区中,存在许多与工作关系相关的划小群体,对此功能,奥尔森认为,“社会压力和社会激励只有在较小集团中才起作用。这些集团很小,成员间有着面对面接触”。单位制社区中的小群体,特别是其中重复搏弈的人际关系,有助于社区自治。二是,社区自组织的建构,可关注与利用传统社区组织与网络资源。社区组织改造或重建中,传统组织资源的保护与利用,往往有助促进社区自治。萨缪·鲍尔斯认为,“社区集体行动可以拯救政府和市场失灵……正确有效的运行机制并非是设计和计划出来的,应该归功于长期中大量参与人未经协调和带有偶然性行动的路径依赖结果”。以广州城中村为例,这是本土居民心理认同度高,且自治效果相对显著的社区。按照撤村改制要求,城中村治安管理、卫生净化、环境美化与道路绿化等,都需统一纳入市政中,由市财政支付成本。但在市政接手滞后或难以及时支付相关成本条件下,出于“自己人”的情感与利益联系,城中村持续性地承担了该巨额成本。城中村经济社长的考核,除经济内容外,还捆绑了许多社会事务的内容,如百分制考核中,80%属非经济类的消防安全、出租屋管理等等,这样的考核能获得社区接受,传统社区信任关系起了重要作用,但更深层原因,与传统组织网络的完整传承密切相关。同样,老城区旧街坊中的邻里关系网络,若有效利用,对改善社区人文氛围与提升居民生活质量也有独到效果。总之,社区治理中,有不少传统资源可以借助,但前提是这些资源所依托的传统组织载体与网络没有遭遇重大破坏。三是,社区自组织的建构,可发掘与整合社区内的各种潜在社会资本。社区组织建设中,建构不同组织之间的交往网络,特别是异质组织间的协调沟通组织,对丰富各自社会资本、提升社会资本利用率都有积极意义。如有学者就有关街道社区组织的研究中发现,街道区域中虽蕴藏丰富社会资本,但许多都没发掘与利用起来,并因此认为,街道办事处在完善各种沟通网络、增强参与性与提高社会资本利用率上,有许多事情可做。社区不同组织间的交往机制的建立完善,不仅有利于潜在社会资本的发掘,还能促进社会资本的保值与增值。四是,社区自组织的建构,可整合与利用各路精英的资源优势。转型社会比较特殊,许多法治停留在文本上,实际却是浓厚人治色彩。与此相关,如果以社区中的各路精英作为社区领袖,即利用“能人”效应,且往往反而比较容易打破僵化的行政制约,加速自组织发展,特别是自治基础比较差的社区,效果有可能更明显。如有精英人物可以通过自有渠道,让社区组织获得更大发展空间。有研究发现,在社区精英带动下,一定程度上可以构建社区内部的支持网络,形成内源性社区发展路径,这恰好与社区自治的发展方向相契合。当然,精英在社区中的作用往往也需具备一定条件,如精英的奉献精神、个人能力与时间条件等等,甚至还包括精英的经济条件,以及精英所在社区的资源和体制环境等等。虽然如此,社区建设中的精英策略值得考虑。(三)社区中的社会协调三十多年的市场化改革,我国已初步形成了政府、市场与社会既逐渐分离、但又仍相互纠结的关系,这些关系必然会体现在社区中,并需社区组织给予协调。建立与完善社区关系的整合协调机制,是建立社区自主秩序的基本保证。1.以行政机关为主导的社区体系先行发达国家的经验而言,要协调好现代复杂社区关系,只有建构网络型社区组织体系,才能更好地满足居民需要与化解各种矛盾。结合当下社区具体情况,笔者认为,比较理想的网络型社区组织体系,其重要标志是应具备以下几大块:社区党组织、社区居民代表大会、社区居委会、社区议事会、社区工作站、各种专业服务组织、社区监督机构,等等。这个社区组织体系中,不再是行政主导的结构体系,而是多元组织主导的网络化体系,具有从决策到执行,再到监督的相对完整功能系统。现代网络型社区组织体系的建构,有许多渠道。例如,在市场机制已深入社区的条件下,完善各种市场化组织,如发展社区中的维修公司、家政公司、房屋中介公司、医疗医药服务公司、物业管理公司等有偿组织,不仅能提升社区活动效率,还可活跃与健全社区服务体系,提升居民生活便利度。此外,还可通过各种非赢利合作组织的发展,如发展各种“公私”合作组织、“公公”合作组织或“私私”合作组织,这样既能丰富社区组织生态,又能让社区管理服务更趋精致化,同时还能优化社区人文环境。2.明确社区各组织的功能与作用,形成协调化运作机制网络型社区组织格局下的社区关系,比较理想状态是,不同社区组织之间,既有各自职能分工、又能形成相互影响与相互制约的关系,并由此形成协同高效的组织系统。首先,把握好不同社区组织各自的职能定位,形成各司其职的关系格局。为此,有必要理清主要社区组织的职能定位如:一是社区居民代表大会(或社区居民大会)。这是社区非常设最高权力机构,负责本社区重大事务决策,其人员由居民选举产生,并由各方代表构成;二是社区居委会。这属社区常设机构,是居民代表大会的综合管理与协调机构,同时也是居民开展社区自治的重要依托。三是社区党支部。这是党组织在基层社区的延伸,是社区中的政治核心。四是社区工作站。这是社区的政府性组织,履行政府在基层社区的有关职能。五是社区监督机构。这由社区各组织的代表形成,负责监督与反馈各社区组织的工作。六是非赢利多元民间组织。这是现代社区的重要标志,也是社区工作的重要支持系统,同时还是社区公共事务的具体运作机构。七是社区非正式组织。这是基层社区中自发产生的松散型群众自组织,在解决社区问题中,因具有深厚群众基础与良好针对性,可倡导发展。把握好不同社区组织的各自功能定位,这是社区关系获得良性协调的基础。其次,把握与处理好一些重要社区关系,以促进社区整体发展。如目前需特别关注的重要关系有:一是街道办事处和居委会的关系。两者属平等主体关系,其中街道办事处需尊重居委会的自治地位,指导与协助居委会工作,而不能把居委会当成下属机构,并行使支配领导权,同时,居委会也需强化自身自治