21世纪教育oa的生存状态与制度环境

21世纪教育oa的生存状态与制度环境

扩大高等教育参与社会参与对实现高等教育的良好管理具有重要意义。而影响社会参与高等教育治理的主要因素之一,是社会组织和中间机构是否已经具备参与管理高等教育具体事务的能力。2008年,我们曾经对当前我国社会主体参与高等教育治理的情况作过初步研究,发现社会主体的参与形式和程度都还处在初始状态,具有明显的过渡性特征,突出表现之一是参与治理的社会组织有很强的政府依附性,“半官半民”为主要形式。他们大部分都有政府背景,或者间接地有政府的支持,完全依靠民间力量形成的组织极少。为什么会这样?民间社会组织生存状况如何?我们选择21世纪教育研究院作为个案进行了考察,之所以选择它,首先是因为它有较高的知名度和一定的社会影响力。2005年21世纪教育研究院曾被《南方周末》评为中国最具发展潜力的非营利组织。其次,因为21世纪教育研究院已经把教育政策研究作为主要任务,以建设民间智库为目标,是比较典型的参与治理性的教育NGO(non-governmentorganization)。一、教育矫正注册困难2002年苏州市分管教育的副市长朱永新创建了21世纪教育发展研究院,其初衷是倡导“以理想教育为核心的新教育”,开展教育改革实验,当时注册的是民办非企业单位。成立之初,朱永新还邀请了一些民办教育机构的负责人组成了理事会。之后于2004年聘请北京理工大学高等教育研究所教授杨东平出任理事长兼院长。在研究院框架下,一直以来有两个研究方向,一个是由朱永新教授发起的面向中小学的“新教育实验”,一个是杨东平教授感兴趣的教育公共政策的倡导。杨东平担任院长后重点推进教育公共政策的研究,逐渐在北京形成了一个相对独立的工作单位。到2008年下半年,在北京的部分正式与苏州的部分分离,苏州部分改名叫新教育研究院,专门从事新教育实验的研究,并另聘了院长。北京部分独立,更名为21世纪教育研究院,杨东平任院长。在北京市,21世纪教育研究院没能在民政部门注册,只能在工商部门,以企业形式开展活动。“我们一开始想注册成北京市21世纪教育研究院,作为一个民非来注册。但是现在看来在市一级的NGO,无论是注册成为民非还是社团都是比较难的,因为基本没有开放。就是表面上好像可以申请,但是实际上一年也不批一个。注册的事情是归北京市社科联管。当时他们说‘再等一等,等开完奥运会’。结果等奥运会开完了,又是今年拖到明年,一直拖到现在,拖了两年了。现在我们已经意识到这条路是根本走不通的。”(杨东平)在注册为市一级NGO未果的情况下,21世纪教育研究院曾试图另辟蹊径,到北京市的区一级注册,不过他们估计不会很顺利,因为:“区注册就是一个挂靠机构的问题,教育机构必须要挂靠到区教委。区教委,特别是北京市的这些区教委,说老实话,可能都不太愿意让我们挂靠。因为对北京市的教育评价、择校、农民工子弟教育,我们的批评是非常多的。他们肯定都知道,他们肯定不是很喜欢我们。”(杨东平)“喜欢”之说,应该是杨东平性情戏言。教育NGO注册能否成功,不取决于教育管理机构是否“喜欢”。事实上,教育NGO注册困难是普遍性的,即使是原苏州的21世纪教育发展研究院,有着副市长的支持,注册的也是民办非企业单位,而不是社团。2009年11月,21世纪教育研究院在北京召开了一个全国教育NGO大会,近百家组织参加,其中以NGO身份注册的几乎没有。他们或者是通过工商注册,或者是民办非企业单位注册,或者是基金会注册。据有关人士调查,目前我国以公民结社形式组成的教育类公益组织(包括社团、民非、基金会、国际组织和按企业注册的非营利机构、未注册组织等)共约150家,大多成立于2000年后,其分布在城市的占91%,在县城或乡镇的占9%。所调查的44个教育公益组织中,有国际组织9个,非公募基金会5个(其中国外2个);其余主要为草根型的公益组织。他们注册为社会团体或社团的占20.9%,注册为民办非企业单位的占9.3%,按工商注册的为25.6%,未注册的占34.0%。后两者大部分是本土教育公益组织,是在社会组织注册难的背景下,不得已的做法。能够正常注册为社会团体或民非的仅三成,凸显了教育NGO的法律地位问题,它困扰着教育公益组织的生存与良性发展。132近年来,非公募基金会异军突起。2004年6月起开始施行的《基金会管理条例》,给非公募基金会的快速成长开辟了一条道路。和众多草根NGO相比,非公募基金会有很多有利的条件:一是合法性相对完备,二是相对充裕的资金,三是有相对较高的社会地位。132“这三类组织里面,非公募基金会是最容易注册的。有人这么分析,因为基金会是带着钱来的,所以政府还是比较愿意开口子的。社团、民非都没钱的,还要花钱。所以基金会的注册还是相对比较容易,发展势头最快的。整个NGO队伍正在发生某种变化,非公募基金会异军突起。自从04年非公募基金会管理条例出台以后,它发展的速度非常快,而且资金量很大。虽然整体数量还不是很多,大概全国有不到400家,但是它们的能量和价值体现出来了。尤其是新成立的基金会盘都很大,都是一两个亿、十来个亿。但是非公募基金会有他的问题,钱比较多,花不出去。或者说怎么花,怎么治理上还是有问题的。”(杨东平)由于21世纪教育研究院只具有“工商注册”的身份,为了避开高额的税赋,也为了避免公益基金流入商业账户带来的信任危机,他们不得不把获得的捐赠都直接放在某公益基金会的名下。这种“寄生性”生存,使得组织的存在面临“合法性”问题,也使得组织的行为“名不符实”。名不正而言不顺,组织不得不寻找空间的缝隙去拼力伸展身躯,势必影响到治理功能的发挥。二、有影响的教育测量“克里斯玛”(charisma)是一种超凡的人格特质,具有它的人能够使被支配者追随、效忠。在马克斯·韦伯看来,“克里斯玛”人物有非凡的号召力,富有创造性,是推动社会发展的革命力量。在组织中,支配者并不依赖社会理性,而是因其个人能力而使治理成为可能,这也就是所谓“克里斯玛”型的领导。在特定的历史条件下,“克里斯玛”型的领导有其独特的价值,并可能产生出超常的组织能量。21世纪教育研究院的组织性,可以说是“克里斯玛”式的。早期苏州21世纪教育发展研究院初创,与其说靠朱永新的权势,不如说靠其个人魅力。因为凭副市长的身份,可以使组织获得注册,但很难聚集起同道。而朱永新从一开始,就能够吸引到一些贤达加盟,早已在社会上声名卓著的杨东平,受邀成为研究院的理事长,如果没有朱永新的“克里斯玛”,恐怕是难以吸引他的。“他当时是主管教育的副市长,他也是一个非常有教育理想、教育热情的、最不像市长的市长,他现在在民进中央当副主席,是全国人大常委委员。也是一个有强烈责任感的教育理论家。”(杨东平)而杨东平成为研究院掌门人后,“克里斯玛”式特征更为显著。因为他并不具有政治上的威权,驾驭这艘航船所依赖的更多的是“克里斯玛”。杨东平是一个兴趣广泛的人文学者,他不仅研究教育,而且也研究城市文化和环境保护。2004年朱永新请杨东平出任苏州21世纪教育发展研究院理事长,他为什么愿意去呢?因为他对NGO情有独钟。实际上,他参与NGO工作已经多年,1994年曾发起了一个“自然之友”的环境组织,还参加了其他一些NGO组织的活动。“我深刻的意识到体制内的事、学校的事是很难改变的。很多事情是看不到效果,改变高校很难。但是在NGO可以做很多我想做的事,也可以看到想要的效果,没有体制内的麻烦、矛盾……所以从我个人兴趣来讲更热爱体制外的工作。”(杨东平)杨东平有一种强烈的知识分子的社会使命感,对推动中国教育改革充满热情,希望通过自己的实践推广教育公共治理,让民众参与社会治理。“我们深信我们提出的一些前瞻性的、建设性的意见最终会影响决策……这涉及到NGO对自己发展的一种基本认定,对自己功能和价值的一种认识:不能认为政府采纳了我们的意见我们的存在才是有价值的,我们宁愿把这种参与视为一种公民教育的过程。”(杨东平)“公众参与讨论新的教育理念、新的教育价值本身就是一个公民教育的过程。就是让社会多一种的声音,让这个声音从边缘渐成为主流,从民间变为官方……一开始大家觉得你是‘胡说八道’,但是不断的推广会让社会接受。所以从这个角度讲我们毫不悲观,我们认为民间的教育倡导、教育探索都是有价值的。我们也不指望一天之内能够改变中国的教育面貌。当然我们的工作做得越好、影响力越大,我们对教育的影响也就越大。”(杨东平)2004年杨东平被《南方人物周刊》评为“影响中国的50个公共知识分子”之一,2007年被《南风窗》评为“年度十大公益人物”,他的社会声誉不只是为21世纪教育研究院积累了无形资本,更是吸引了志同道合者的聚集。研究院的工作人员都坦言,没有杨东平,也就不会有21世纪教育研究院。“我觉得在中国像这种NGO机构首先是建立在人上的,如果没有杨东平就没有这个机构,就没有这种影响力。民间的智库组织一定是有一些重量级的人物,例如美国的兰德公司或者其它的智库也是请来政府退休的高官,也是需要重磅人物。”(柴纯青)“领袖型的学者是教育NGO成功的关键……21世纪教育研究院不可能被复制,很难再有一个如此有影响力的教育NGO。一方面真正懂教育、懂中国教育的人很少;另一方面这个人要有行动的力量,不能仅是一位学者。再找到一位懂教育,有影响力、号召力、人格魅力的学者很难。”(王丽)“21世纪教育研究院的成功在地方上复制是很难的,因为必须是特殊人物……名人(参与NGO)大都是掺和掺和,某个场合露个脸还行,但是真正的全身心的跳下来加入进去得很少,实质性的介入非常少。”(梁晓燕)柴纯青后来做21世纪教育研究院的兼职副院长,他原来是做民办教育的,因为有共同的理想,所以加盟研究院。“我骨子里是个教育理想主义者,很多参与研究院工作的人都是理想主义者,都迫切地希望教育会更好,因为教育关系到每一个孩子。今天有很多人骂中国教育,其实越是骂得凶,越是教育理想主义者。……我觉得社会就是个大party。party结束的时候,很多人都醉得东倒西歪,但是总有一个或几个清醒的人会开车把醉的人送回去。学者就应该是这个社会中清醒的那个人,他要负责开车。”(柴纯青)21世纪教育研究院的骨干生活境遇各不同,走到一起来或因偶然,但信任杨东平,喜欢杨东平,或是受了杨东平的鼓动,那是不用怀疑的。在这里,实际上是有一种人生价值的认同。如果仅仅为了职业,显然研究院并不具备强烈的吸引力。当然,21世纪教育研究院的成员对于组织的这种“克里斯玛”式的依赖,也不无担心。“这既是一个特点也是一个弱点。例如梁从诫先生一直是环保界的代表人物,他在‘自然之友’的时候,‘自然之友’经常见报知名度很高。但现在梁从诫先生因病退出了,杨老师接替他走到台前。可是杨老师主要的贡献不在环保领域,在很多环保问题上也不怎么出面。这样就显得‘自然之友’没有人出头,曝光率就直线下降。未来杨老师不做21世纪教育研究院了,会怎样?对个人的依赖性很强既是好事也是坏事,既能瞬间打开知名度,也会有很多隐患……中国是一个‘影响力通吃的社会’(是名人就有公信力,就算是和他完全不相干的领域)。这种现象对于某个民间组织来说是好事,但是对于整个民间组织集合来说是个坏事;对于某个组织的出现是好事,对于整个社会生态是坏事。(一个组织背靠大树好乘凉)但是过多的依赖于这颗大树,靠这棵大树汲取养分,万一大树倒了,组织很可能也就散了。”(梁晓燕)杨东平大概也意识到了这种隐忧,在北京部分独立之时,他构建了新的内部治理形式。2008年北京部分独立,成立21世纪教育研究院时,成立了新的理事会。通过找关心中国教育改革的“同类项”,请到胡建波、徐小平、袁岳、陈丹青、徐永光、王伯庆、张亚哲、信力建、张守礼加盟。“他们事先也不知道我们,我们也不知道他们愿不愿意担任理事。但是一接触,他们都非常愿意、非常热心。而且大家都觉得应该来参与和促进这件事情,所以就自然的形成了这么一个机构。”(杨东平)“早期的时候有理事会,但是作用不大,不是投票制的。……理事就是民办教育集团的老总,开过一两次会,但是不是真正意义上的理事会制度,没有形成真正的决策机制,转到北京后走向正轨了。”(王胜)尽管21世纪教育研究院形成了新的治理结构,但是离一个成熟的机构还有很大的距离。“我们研究院还处在这么一个过渡时期,还没有形成一个很稳定的治理层,只是在理事会这个层面算是更新了,但是在治理的层面还有很多问题。”(杨东平)研究院计划2010年开始构建基本的制度、工作模式,制订未来发展规划和人力资源计划,希望形成一个稳态的组织结构,但需要社会环境条件和足够的资源以及自身的成熟,有一个发展过程。在现阶段大概还没有办法脱离“克里斯玛”式的领导,这也许是一种必须。在一个法制并不完善、公民社会并不发达的环境中、在一个缺乏稳定资源的非规制化的组织中,如果没有“克里斯玛”的力量,组织可能难以维系。三、教育政策研究的方式和目社会治理的形成不仅需要社会主体意识的觉醒,还需要体制空间的开放。在现有社会政治体制框架下,教育NGO参与社会治理的途径在增加,活动空间在拓展。但总体上,他们不是在体制之内直接作用于政府及其教育公共政策,更多地是采取体制外运行的方式间接地影响政府和教育公共政策。与媒体合作、从影响大众入手,就是最主要的途径。21世纪教育发展研究院成立以后,在福特基金会的资助下,与《人民政协报》(教育周刊)合作,在北京开设21世纪教育沙龙,搭建了一个民间开放性的学术交流平台,定期讨论重大教育政策和教育热点问题,以促进教育决策科学化,推动教育实践。2004年21世纪教育发展研究院开始出版年度中国教育蓝皮书,以民间视角关注中国教育问题,对重大教育事态作述评,对重大问题深入分析研究。教育蓝皮书后来纳入社会科学文献出版社每年出版的蓝皮书系列。他们还与国家图书馆联合,在新浪教育频道的支持下,每月联合组织公益性学术讲坛——“新民教育讲坛”,邀请关心教育的经济、文化及社会各界精英人士以教育与社会发展的“大教育”视角,审视、探讨、建言当前和未来的中国教育。此外,还定期或不定期地召开各种专题的研讨会、讨论会。21世纪教育研究院的同仁们深切地认识到,对于缺乏体制内资源的教育NGO来说,媒体是具有特殊的工具价值。“我们和媒体的关系是由研究院工作的方式和方法决定的。因为从研究院的角度来讲希望做到公共政策倡导。影响公共政策的方法是有差别的,有的是采用学术化的方式,如大专院校;还有官方的方式。研究院作为一个民间机构希望影响政策,什么方式是有效的呢?既没有官方背景,也没有体制内的学术背景。怎样让官方或社会公众得到一种很迅速的认知、认可呢?媒体是一个非常重要的平台。此外和影响对象也是有关的。所谓公共政策一定是公众参与的、公众能够发表意见的,媒体就是一个公开讨论、公开论证,广泛征求意见的环节……研究院发布信息采用老百姓,最起码媒体能够听的懂的语言。”(刁文)“教育NGO最重要的一个功能就是促进社会参与,使各个方面参与教育改革,包括民间的学术研究、教育探索。所以研究院的研究和学院派的研究是不一样的,我们没有必要做学院派已经做的事情,例如北师大、华师大、核心期刊做的研究。我们做的研究从选题上、从研究人员上来弥补另外一个空缺。……我们过去所说的‘学在民间’,民间主要是指民间办学,其实民间的学术研究和民间的教育研究都是非常重要的,不可或缺的。”(杨东平)通过媒体传播“民间”的新教育理念和观点,以影响公众,进而影响公共政策,使21世纪教育研究院在社会舆论中获得了越来越多的话语权。“非政府组织从一开始就得到媒体的认同,这是中国的一个特点。用舆论的话讲就是‘媒体的NGO’。环境NGO,像“自然之友”一开始的参与人员,媒体的占了一多半……我们现在的理事里面有好几个都是做媒体的……我们通过教育讨论和双周刊提出新的讨论议题,中青报大量的采用我们的议题,以至于中青报在讨论选题的时候已经指出这个问题了:‘怎么你们的选题都和21世纪教育研究院是一样的?不能只在研究院的视野中来发现选题!’”(杨东平)如果说,教育政策研究一开始只是杨东平的个人兴趣,那么随着时间的发展,随着志同道合的人的加入,随着组织的分化,21世纪教育研究院从事教育公共政策研究、评估和倡导的组织定位逐渐清晰。2008年他们开始组织的转型,明确了“要成为中国民间最具公信力的智库”的目标,确定了“以独立视角研究教育问题、以社会力量推动教育进步为使命。”2008年他们创办了《教育信息双周刊》电子期刊,定期从媒体公开发布的信息中,整理出重要的中国教育信息,以帮助关心教育、工作繁忙的各界人士,在全局视野中更好地思察、改进相关工作。又与腾讯公益慈善基金会、南都公益基金会、新公民之友、北京市西部阳光农村发展基金会合作,开展公益新公民创新奖的评选,旨在以第三方力量,宣传和推广那些为农民工子女受教育环境的改善做出重要贡献的地方政府、企业、公益机构、媒体、学校及个人。特别值得关注的是,2008年21世纪教育研究院发起并成功举办了首届“地方教育制度创新奖”,进行了一次“民间评价教育的有益尝试”。全国30余个省、市地方政府积极参与,产生了广泛的社会影响。这次活动举办后,湖北省教育厅就效仿该奖项在全省设立“地方教育制度创新奖”,重奖省内有制度创新的地方教育部门,推动以教育创新促进教育改革。很显然,他们开始由直接影响公众、间接作用于政府,转而着眼直接影响政府。这种影响是非同一般的,因为它缘自于第三方评价的公信力。“地方教育制度创新奖是研究院一次很重要的尝试,因为研究院要做政策倡导和评估,我们为什么做,就是因为第三方的非营利性、公信力。……研究院的角色最为适合。实际中也是第三方评价得到了很好的反响,当地方政府的政绩观有了上级的、平级的、下级的评价,还有了公信力的第三方的社会评价,对他们是非常有帮助的。此外这种理念和方式的推广对于其它地方的借鉴是很有帮助的。所以去年我们做地方教育制度创新奖,大家有很强烈的呼应。我们之间没有利益牵绊、没有交易。有很多机构到颁奖的时刻他才知道得奖了,看到对他们的评价很中肯,就愿意接受这个奖。”(刁文)2009年21世纪教育研究院在服务政府方面继续开拓,他们抓住国家制订中长期教育改革发展规划纲要的契机,积极倡导“为教育改革和发展建言献策”。不仅研制了民间版的国家中长期教育改革发展规划纲要,还承揽了中新天津生态城教育规划项目、上海市浦东新区教育规划项目,以及成都市武侯区教育规划项目。2010年1月中国经济体制改革杂志社、中国改革理事会共同发起开展中国改革年度评选活动,21世纪教育研究院被评选为“2009中国改革年度机构”。获得提名理由是:“该机构立志于中国教育事业的推进和建设,和中国教育制度改革之研究。他们以社会视角和民间立场审视和评论教育发展,重视理论性、实证性和数据、资料的权威性,以比较鲜活、丰富的民间形式记录正在发生的教育变革,已逐渐成为中国教育改革事业队伍中不可忽视的一支力量。”21世纪教育研究院并没有以此为满足,杨东平认为,为公共政策制定提供专业咨询,这才是民间智库的理想状态。“我们的核心竞争力应该是一两个专业化程度比较高的研究报告,但是我们现在的专业化程度还不够,还没有到这个能力。我个人认为最好的方式还是通过管理服务,或者是政府的那种购买服务来获得资金。如果研究院可以做的到,那是比较理想的。”(杨东平)但在现阶段环境条件下,体制外运行导致的资源性约束仍是难以克服的瓶颈。从经费资源来说,政策研究项目很难获得支持,别说申请政府研究基金没有资格,就是申请民间基金会成功率也很低。从人力资源来说,NGO还不能稳定而持久地吸引到高素质的专业人士投身于这项事业。不过,更难克服的是体制性