国家权力扭曲与市场转型对腐败问题研究的再思考

国家权力扭曲与市场转型对腐败问题研究的再思考

腐败的根源:中国权力导致腐败随着经济改革和政治发展的深入，腐败成为诸多因素的其中之一。中国许多科学家的研究为这个问题做出了重要贡献。①而自20世纪80年代以来至今,海外学者对于中国腐败问题的研究也产生了丰硕的成果,这些成果对于我们今天研究和思考腐败问题是有借鉴意义的,笔者希望能通过对这部分文献的回顾为国内的腐败研究提供一些参考。这部分文献虽然数量庞大,但研究的焦点集中在对一个问题的回答上——中国腐败的根源在哪里?围绕着对于这一问题的回答,产生了两个分支的解释路径:一支可以归纳为国家权力扭曲说,循着传统的“权力导致腐败”的经典解释,分析中国目前国家权力的制度安排和制度过程中所存在的问题,认为这是导致腐败蔓延的根源。而另一支则持市场转型诱因说,认为不能仅仅将国家权力的扭曲作为自变量来解释腐败,权力如何被扭曲的,以及扭曲的程度如何变化,这些问题都需要进一步解释。许多学者将原因归结于市场转型所产生的各种激励因素,也就是说权力扭曲带来的腐败问题之所以在中国大陆高速蔓延,主要是由于市场转型和经济自由化。到底是国家还是市场,是进一步市场化来抵消国家权力的垄断和扭曲,还是进一步强化国家权力约束市场带来的自由化和负面激励效应?这其实是转型国家所面临的普遍性问题,因为国家权力涉入市场体系的程度决定了权力转化为财富的能力,因而也就决定了该国腐败的程度。而处在转型中的国家如中国目前的情况,国家权力涉入市场并不仅仅是为了获取财富,更重要的在于维持政权合法性以及控制市场失灵。这样就把权力摆在了一个十字路口上,继续干预市场必然为腐败创造更广泛的机会,而撤出市场可能要面临经济下滑的风险,这也就是许多学者所说的腐败作为一种经济发展与国家权力的平衡问题而存在,中国的腐败问题可以说正处于一个十字路口上。一、社会共容性利益的内在逻辑困境中国腐败研究的国家视角根据“国家的三只手”理论,国家可以充当无为之手、扶持之手和掠夺之手。在奥尔森著名的“流匪”与“驻匪”的比喻中,掠夺性是国家这一公共权力载体的固有属性,但是国家由于发现了在其领地范围内的“共容性利益”,因此并不必然将掠夺性显露出来。但是奥尔森忽视了一个问题,国家与社会的共容性利益,仅仅能保证国家促进社会发展的意愿,而并不保证国家可以将其意志加以有效地推行。中国目前政府和社会之间有着广泛的共容性利益,有着强烈的发展社会的意愿,但是腐败依然居高不下,问题的症结在哪里呢?许多学者从权力扭曲的角度来解释这一问题,即制度的文本安排与制度的运作过程之间会发生落差。下面让我们来具体看一下。(一)中国政策的非预期后果在当代中国腐败研究领域中,公婷(GongTing)较早地将中国腐败问题纳入到政治学和行政学视角下进行分析。她认为,在中国的腐败问题上,传统的基于人性和道德的解释过于宽泛,应该从新中国建国以来一系列的政策后果进行分析。通过分析1949年到1992年之前中国的一般政策、组织政策和反腐败政策与腐败活动之间的关系,她认为1949年以来新中国的腐败主要是作为各项政策的非预期后果而存在的。政策的非预期后果问题其实是一个普遍性的问题,需要进一步追问的是,这种政策执行中的不确定性和扭曲背后的机制是什么?兰普顿(DavidM·Lampton)提出,中国的政策执行问题中存在着严重的“政策内容”(contentofpolicy)与宽泛的“社会政治情境”(sociopoliticalcontext)之间的背离;米兰妮·曼宁(MelanieManion)则认为,中国政策执行中之所以会发生权力扭曲,是由于权威化的决策(authoritativedecisions)与个体化利益(individualinterests)之间的冲突;欧博文和李连江认为在中国基层政权中,存在着严重的对于中央政策的“选择性执行”(selectivepolicyimplementation)问题。公婷认为国家能力的重要内容是官僚系统的组织能力,政策的非预期后果之所以会发生,是由于过高的政策目标与过低的组织能力之间的落差所造成的。这是由于1949年来的中国作为新兴国家,面临着一系列的政策问题,而又无法对这些政策在中国的政治情境下所能产生的后果做出准确的预判,因此非预期后果的问题是不可避免的。(二)扩展现代“双轨制”的结构吕晓波从组织的角度来看待中国的腐败问题,认为中国目前的腐败是由组织内卷化带来的。“内卷化”原本是格尔兹用来描述爪哇水稻农业生产经济中的集约化到边际报酬递减的现象。杜赞奇使用了“国家政权的内卷化”来说明20世纪前半期,中国国家政权越是向地方扩张,越无法维持合法性的现象。因此内卷化如果来描述一个政治现象,一般是指政治中的投入由于某些因素而导致的边际报酬收缩的现象。吕晓波认为革命后的中国面临着一个组织现代化的问题:“一个国家,在吸收和扩展许多‘现代’(如理性的、经验的、非个人的)结构的同时,却拒绝或者无法使自身适应于以及转化成一个日常化的和科层化的现代官僚体系;同时,它又没有能够维持最初有自身特色的能力与认同。它的成员既不是通过革命的意识形态,也不是通过现代制度与实践,而是通过一种强化了的复杂的传统运作模式来进行调整和适应。”换句话说,所谓的组织内卷化是指国家组织从革命时代到后革命时代的转型过程中所出现的现象,吕晓波认为革命型的组织在面对突如其来的日常化政治事务时,既没有建立起现代的科层组织系统,又丧失了革命时期的各种意识形态认同。这与肯·肖艾(KenJowitt)在解释前苏联的政治腐败问题时所提出的“新传统主义”(neo-traditionalism)理论有异曲同工之妙,这里的新传统主义主要是指苏联政党缺乏足够的组织整合能力。肖艾认为组织整合(organizationalintegrity)是指“一个组织所保有的一种特殊的实践(而不是话语上的)能力,拥有这一能力的组织,可以通过确认社会—政治任务与执行策略,而使得个别的下属成员能够服从于整个组织的一般利益。”这也就是通常所说的组织内部利益整合的问题,肖艾认为腐败就意味着一个组织丧失了这样一种整合组织成员个人利益与集体利益的能力,这种腐败被称为组织腐败(organizationalcorruption),区别于组织中的腐败(corruptioninorganization),最典型的代表就是“小金库”现象和“三乱”(乱收费、乱罚款、乱摊派)现象。(三)代位增加与“分化”为“发展型”政府regulara还有一些学者认为分权导致腐败,他们将视野放在地方政府的层面上,认为中国的腐败之所以会如此猖獗,主要是为激励地方政府的积极性,中央对地方不断进行的权力下放造成的。公婷提出了“地方代理人的双重身份”来解释这一问题,认为地方政府之所以会表现出如此强的掠夺性倾向,主要原因在于随着改革开放的深入,中央逐渐向地方放权,而这种放权式的地方分权是一种不完全的权力转移,于是地方政府获得了双重身份——同时作为国家的代理人和地方经济的委托人而存在。作为代理人,地方政府在改革开放之后随着权力下放,获得了更多的管理地方经济的权力;而随着中央为刺激地方经济增长而鼓励地方政府间的竞争,地方政府又成为经济委托人,在制定地方政策方面有了更广泛的自由裁量权,这两种权力都是带来财富和滋生腐败的有力工具。李(ParkK·Lee)和邝(CharlesC·L·Kwong)就认为80年代进行“分灶吃饭”的财政改革与90年代的分税制改革,对地方干部的经济行为产生了一系列不同的影响。从“财政包干”到“分灶吃饭”的改革,对地方政府和干部发展地方经济产生了很强的激励,地方政府为了获得预算外收入,不得不去发展地方经济与企业,他们称这一时期的地方政府为发展型政府(developmentalgovernment)。而随着1994年分税制的推行,“80年代地方政府的‘发展型’角色逐渐演变成90年代的‘掠夺型’角色。”许多地方政府都将地方的国有企业、集体企业甚至私人企业看作地方的财产一样,从中攫取税收。白思鼎(ThomasP·Bernstein)和吕晓波认为农民负担过重主要是由于地方政府在执行中央国家的税收政策时,过于随意和具有掠夺性。也就是说在中国乡村,税收是国家建构引发的问题。现代国家具有恒定的税收体制,但是在中国农村,税收变成了随意而不可预测地征集费用和罚款的方法,这不是我们通常认为的现代国家的行为。二、腐败现象的演变中国腐败研究的市场视角国家主义的视角在解释中国腐败问题时,会不可避免地遇到这样一个棘手的问题,即随着国家逐渐从转型初期的调适状态中脱离出来,国家的理性化程度与现代化程度应该是逐渐增强的,那么为何中国的腐败现象却愈演愈烈呢?笔者认为上述理论是一种强调国家主导作用的范式,其所涉及的腐败形式也大多是国家组织的“自体腐败”(auto-corruption),而很少涉及到交易式腐败(transaction-typecorruption),即是忽视了来自市场和社会文化的诱导性因素。持市场诱因说的学者将问题聚焦在:为什么市场化改革以来中国的腐败问题越来越严重?他们将问题的暴发归结于市场化以来产生的各种诱导性因素,正是因为这些诱因才使得国家组织不断面临新的问题。(一)功能主义的解释腐败与经济增长之间的关系,一直以来是腐败研究中的一个核心问题,同时也是最难以回答的问题。在早期功能论学派看来,在新兴国家中腐败对于经济增长有可能产生促进作用。之后一些学者用定量的方法检验了腐败和经济增长之间的关系,认为二者之间呈现负相关关系:腐败会抑制投资,并且会扭曲公共项目的建设。而市场转型中的中国,似乎提供了一个相反的经验,中国连续30年保持了高速增长率,而从惩处人数、案件数和涉案金额等情况来看,腐败情况也是愈演愈烈。【注文1】斯科特·肯尼迪(ScottKennedy)提出了“条件理论”来回应这一问题,他认为:“尽管腐败在传统市场经济中会损害经济增长,在转型经济体系中它有几种不同的影响。如果政府政策不能够实现高效率,腐败可以使得经济个体避免低效。如果腐败与自由市场承担同样的功能,黑市也会变得更有效率,但是如果供应方垄断市场,那么就会阻碍经济增长。由腐败而得到的利益可以再被重新投资来帮助经济增长,而腐败也有可能带来更多改革的动机。”肯尼迪对这一功能主义式的问题,做了纯粹功能主义式的回答,即在转型经济中腐败在不同的条件下会发生不同的作用。魏德曼(AndrewWedeman)通过大量的数据分析,描述了亚洲许多国家和地区包括日本、韩国、香港、新加坡等,在高速发展的阶段也经历过一段时期的高度腐败情况,他称之为“东亚悖论”(theEastAsianparadox)。而关于中国,他并没有对这一问题进行解释,只是认为:“我们在中国所观察到的腐败与经济增长相伴而行的现象,并不是没有先例。相反,像日本、韩国、英国、法国以及美国一样,中国也目睹了腐败随着经济的高速增长而增长。为什么在高速发展的早期阶段经常会带有腐败的蔓延,以及腐败的加剧与高速发展之间是一种什么样的关系?这些问题已经超出了本项研究的范围,而且我绝没有像过去‘功能论’模型的支持者那样,暗示在腐败的蔓延和高速发展之间有一种积极的因果关系。相反,在这里,关键问题是将中国放在一个合适的观察视角下,并且要承认,尽管改革以来腐败的蔓延触目惊心,并且随着改革的逐渐深化而加强,但是这一模式是有历史先例的。事实上,从历史上来看,腐败与发展并不是对立的两种现象,尽管在当今世界上二者之间存在着一种负相关的关系。”(二)从整合性到分裂性的市场建设在腐败与中国的市场改革这一对关系问题上,鲍瑞嘉(RichardBaum)等人提出了“局部性市场改革”(partialreform)理论,认为中国在前十年的市场改革中实际上造成了市场制度与计划指令制度二者的并存,两种制度的内在冲突可能会引发一系列不良后果,其中就包括腐败现象。康明奈(ConnieSquiresMeaney)认为,局部性的市场改革在中国的城市中造成了一种“分裂性腐败”(disintegrativecorruption)。明奈这里借用的是约翰斯顿(MichaelJohnston)的概念,约翰斯顿曾经在《腐败的政治后果》一文中将腐败划分为两种类型:整合性腐败(integrativecorruption)与分裂性腐败(disintegrativecorruption)。整合性腐败是指在一个社会中,腐败以特殊主义的社会关系网络形式(各种庇护网络和裙带关系)而存在,那么在客观上就起到了连接个体的作用;而分裂性腐败是指,腐败的网络形成了扩张弹性很小的分化的一个个利益集团,这些集团之间有着明显的利益冲突。康明奈认为在后毛时代的中国社会,关系性的社会交往方式在官员群体之间大量存在。而1978年之后的市场改革不仅没有进一步打破这种关系交往,反而释放出了大量以这种交往为基础的掠夺资源的方式。同时,由于这种掠夺方式与混合市场(hybridmarket)的结合,反过来更加强了关系交往在人际交往中的重要性,这种特殊主义的资源分配方式的正义性与公平性非常之低,以至于资源越来越循着关系网络流入少数人的手中,最终将会导致社会的分裂。戴穆珍(JeanOi)考察了局部性市场改革对中国乡村政治经济的影响,认为中国乡村中存在着两种不同类型的腐败:一种是官僚腐败(bureaucraticcorruption),一种是庇护主义(clientelism)。“前者可以理解为是一种使得国家付出成本的腐败——它拿走国家的资源或者违犯政府的法规。关系在这里不是一种交换形式;这种形式的腐败意味着,物品或资源更多地是单方面地从国家向干部或地方层级流动。相对而言,庇护主义意味着一种在干部和农民之间的私人利益的互惠流动。”通过这两种形式的腐败,暗示着一个更加自由的市场环境并不必然导致官僚控制的结束或者干部权力的转移。(三)个是管理间隙而非制度改革的市场马国泉(StephenK.Ma)是较早注意到中国腐败与市场化改革之间关系的学者之一。马将改革开放以来所产生的腐败行为称为改革腐败(reformcorruption),主要是为了描述改革与腐败同时并存这样一个现象。马认为,以往对中国腐败问题的研究过度关注意识形态因素,而忽略了结构性因素。马将改革本身与改革政策相区分,改革并不必然带来改革腐败,但是腐败很容易由改革政策所引发。改革本身没有问题,关键问题在于如何改革,也就是为了改革所采取的具体政策以及政策的执行。马提出“管理间隙”(managegap)概念作为对这一现象的解释,管理间隙主要是指在强调以经济发展为重心的政策环境下,产生了“商业管理需求的不断增长”与“对公共行政的不充分关注”之间的间隙。大量的政府公职人员不是投身到为经济活动提供服务中去,而是尽可能地直接参与经济活动,以从中牟利。(四)寻租理论与中国转型西方学者在改革开放的最初期就以敏锐的学术嗅觉捕捉到了腐败与经济发展之间的关系,艾兰·刘(AlanP.L.Liu)在《中国腐败的政治学》一文中指出,在1977到1980年的《人民日报》中,开始出现对腐败问题的报导,而统计这些报导的省际分布可以看出,大部分的报导都集中在工业化程度比较高的省份,而边缘地区和工业化程度相对较低的地区,如内蒙古、宁夏、新疆、西藏和广西完全没有相关报导。因此,刘得出结论,认为腐败与中国将要开始的工业化与现代化相关。高登·怀特(GordonWhite)更关注腐败对中国政治与社会走向的影响。在怀特看来,中国与苏东形成了截然不同的两种转型模式:后者是一种伴随着政治民主而来的市场经济模式;而中国与越南则是一种在基本的权威国家社会的政治框架不变的前提下进行的经济自由化模式。因此,怀特在文中认为,寻租理论对中国转型过程中的腐败现象的解释力十分有限,他认为应该从社会结构的视角来看待这一问题:“在90年代中期席卷中国的腐败浪潮确实是转型的一种现象,但是不仅仅是经济体系从指令计划到市场经济的转型,而且是一个新兴的能够影响经济的群体在官商结合的过程中被创造出来。”孙燕针对以吕晓波为代表的国家视角提出:不断滋长的腐败主要植根于经济自由化之中。她认为中国腐败的形式、性质、特征等,都是随着市场转型所带来的制度嵌入的变化而变化。如早在20世纪80年代市场化改革之初,形成了国家与市场“双轨制”的价格体系,为公职人员提供了大量寻租机会,这种活动在80年代的中国就被称为“倒”。孙燕认为80年代的改革带来了一系列的结构上的漏洞(structuralloopholes),包括半行政半市场的混合经济体制,缺乏必要的监督和制约制度,以及中央对地方不断放权等。与国家主义视角不同,孙燕主要关注的是1978年市场化改革以后的腐败问题,孙燕把市场转型分为两个阶段。第一个阶段是从1978到1991年,这一阶段产生腐败的原因主要是改革政策与制度滞后所造成的结构性漏洞,但是这些政策所造成的结构性漏洞,在1992年以后国家采取了一系列改革进行了弥补,部分解决了其中的问题,但是又出现了新的情况:一是随着计划经济体制的解体,生产要素的市场化使得干部所能控制的资源空前增长,包括土地、资本和人力;二是在行政费用中腐败减少的同时,资本市场成为腐败的重灾区;三是在国有企业股份化的过程中,对公司财富的掠夺成为主要形式;四是随着中央计划指令的消退,地方化的新“指令性”干预又出现了;五是一些发展型的、试图完善市场的行为也释放出了新的掠夺机会,如扶贫、社会福利和基础设施建设等。三、针对中国的改革路径比较与微观的视角在对当代中国腐败问题的研究文献中,除了以上两个大的理论范式之外,近年来开始将中国作为一个个案与其他国家的腐败问题进行比较研究的文献,包括以下几篇。首先是约翰斯顿的对于全球腐败征候群的一个类型学研究,他把全球各国的腐败现象划分为四个征候群:权势市场、精英卡特尔、寡头与帮派、官僚权贵。由于篇幅问题,这里无法一一加以详细阐述。但是不得不提的是,在这四种征候群中,中国被归类于官僚权贵的腐败类型,在约翰斯顿看来,这种类型是四种类型中最为严重的类型,也是最难以治理的类型。拉尔森(TomasLarsson)针对中国与俄罗斯腐败问题的比较,提出了一个非常有意思的问题:为什么同样是超级大国,同样经历了经济改革与转型,在国际评价指标体系中同样存在严重的腐败问题,而俄罗斯的腐败对经济增长的伤害要比中国大?拉尔森使用了经济发展的比较优势(comparativeadvantage)、腐败的组织性(theorganizationofcorruption)和租金的性质(thenatureofrents)来解释这一问题。作者提出,由于中国在经济发展模式上的选择较俄罗斯有相对比较优势,而腐败的组织性没有俄罗斯那么强,在租金的性质上中国较多