农民是如何失去土地所有权

农民是如何失去土地所有权？admin发表于：2003-07-1212:20

点击：918于建嵘

士柏咨询网

目前，理论界有关我国农村集体土地所有权虚置的具体表现及对农村进一步改革的影响已多有论述，而对为什么会产生这一现象却很少深究。我认为，我国农村集体土地所有权虚置现象之所以存在主要有三个方面原因：法定权利主体的多级性和不确定性、所有权与使用权权能的相互替换以及国家对农民集体行使土地所有权超法律限制。

一、法定权利主体的多级性和不确定性

我国宪法、民法通则、土地管理法和农业法都有关于农村集体土地所有权的规定。1982年宪法第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1987年施行的《民法通则》第七十四条将宪法中的“集体所有”具体规定为：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”1988年修改的《土地管理法》第八条在民法的基础上进一步规定：“村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”1993年的《中华人民共和国农业法》第十一条也作了与土地管理法相同的规定。上述这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。这就是“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。

但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。

首先，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。

财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。也就是说，它应该是参与法律关系享受权利和承担义务的“人”──法人或自然人(公民)。法人与自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担义务的组织。从我国现行法律关于农村集体土地所有权的立法本意和相关规定上来分析，“农民集体”在概念上与“农民集体组织”有着十分明显的区别。“农民集体”不是指乡(镇)、村或者村以内的农村集体经济组织、也不是指某级行政组织如乡(镇)政府或某级自治组织如村民委员会。对于这一点，法律明确规定由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理属于村农民集体所有的土地就是最好的说明。也就是说，农村集体经济组织或者村民委员会都没有土地所有权，它们只能经营管理属于“农民集体所有”的土地。显然这是与传统的社会主义公有制理论相一致的。按照传统的公有制理论解释，“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内(乡、村、村以下)全体农民所有，即不归哪一个组织(生产合作社或村民委员会或村民小组)，也不归农民个人。然而，随着经济改革的深入，我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村集体土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。为了解决这一问题，经济理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“‘农民集体’是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。”行政执法部门的这种解释，在一定的意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”。但这与正式的法律表述是不一致的。这种模糊不明确的规定，导致经济实践中的混乱。在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能；有的地方虽然规定土地由其农村集体经济组织所有，可是国家征用土地却仍需经村民小组同意，征地补偿款仍由村民小组支配；有些地方则由于无法确定“农民集体”的法律性质，虚设产权主体，以至失去土地的发包主体，造成产权混乱现象。

可见，现行法律规定“农民集体”这样一个无法律人格、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体作为农村土地的所有权主体，必然造成农村集体土地所有权虚置。

其次，如果将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”，又会造成大量的农村土地产权不清和不稳定。

我国长期实行三级所有，队为基础的农村集体所有制。1962年9月中国共产党第八届中央委员会第十次会议通过的《农村人民公社工作条例修正草案》在第四章规定：“生产队是人民公社中的基本核算单位。它实行独立核算、自负盈亏，直接组织生产，组织收益的分配。”“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上的人民委员会的审查和批准，任何单位和个人不得占有。”“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有。”事实上，在对政社合一的体制进行改革之前，我国农村许多地区公社与大队两级并没有形为真正的经济实体，只是一级行政管理机构。据国家统计局1981年公布的统计数据，我国种形式。就该说，这种观点没有法律根据，在我国法律没有明确农村的这种提留是地租，我们同样可以将此界定为社区公共职能费用。所以说，我国农村土地基本上是实行无偿使用，土地所有人很难通过行使土地所有权来获取经济利益，集体作为土地的所有权者基本上处于无收益状态。集体所有权没有在经济上得到体现。而使用人享有使用土地上利益的这种权利，即可以通过自己使用而获取，也可以通过转让土地使用权而获得。

处分权，是指对财产进行处置、决定财产命运的权利。在所有权中，处分就是决定土地法律上的命运。在使用权中，处分是指使用人依照法律和合同规定转让土地使用权的权利。从理论上来说，土地所有权与土地使用权的区别应主要表现在处分权上，土地所有者和土地使用者都可以处分土地，使用人只能依照法律和合同的规定处分土地使用权，而不能决定土地的最终命运，只有土地所有人享有土地的最终的处分权。但由于我国法律上的严格限制，农村集体土地处分权变得残缺不全，这主要体现在农村集体土地法定，所有人不得任意处分土地，不准凭借行使土地所有权而买卖或以其它形式非法转让土地；集体土地须经国家征用后方可转让；国家征用土地的补贴不能真实体现土地价值，仅为非市场价格，是非地租的不等价补偿。这就从事实上，限制和剥夺了土地所有人处分土地的权利。

通过上述比较，我们不难看出，我国农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换从很大程度上改变了土地所有权的法律地位，使土地所有权高度弱化、使用权对所有权的分割程度很高。“但是所有权的分割不只受法律的影响，还受社区传统社会结构和习惯力量的影响。社区农民把土地看作自己的，把社区之外的人以低廉的价格买走自己的土地看作非法侵入。农民的这种‘合法性’意识根深蒂固，由此使这种产权结构的效率大打折扣。农民通过偷、抢和破坏土地产出和土地设施等方式，表达他们对社区之外占有土地的不承认，造成保护合法产权的高额成本，并因此使土地贬值。”[3]然而，如果要进一步深究这种替换的根源，也应该主要不是法律上的。其根本性原因，而是在现实经济改革中，对农村土地产权制度进行的安排时，在法律和理论上对传统的集体公有制理论形成突破之前，所作的无奈选择。

三、国家对农民集体行使土地所有权的超法律限制

土地所有权是一种排它性的专有权。但由于土地资源是十分重要的经济资源，各个国家都对这种权利的行使进行必要的限制。这些限制主要是出于公共需要和利益，而对土地占有权、使用权、收益权和处分权作出的区别于一般财产所有权的禁止性和引导性规定。其中主要的是对土地的适量占有、合理使用、地租地价的收益水平及土地买卖、租赁、赠选、抵押等权利的限制。

我国对农民集体土地所有权实行非常严格的限制。这些限制即有对土地所有权的转让、抵押、出租等方面作出的禁止或限制；也有为了节约用地，而要求的各种用地定额、控制指标和严格的审批手续；还有为了土地使用符合生态平衡、环境保护、水土保护等方面的需要而必须执行的国家土地利用统一布局。但直接关系和影响集体土地所有权正常行使的还是对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制。

我国宪法修正案第二条规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让。”《民法通则》第八十条规定：“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”《土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”第四十七条规定：“买卖或者以其他形式转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”可见，我国法律是严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让的。但特别值得指出的是，国家对农村集体土地所有权的各种限制，不仅体现在有关的法律之中，更多的是由大量的非法律规范性的土地政策所调节。这些由国家、政府、政党或单位制定的土地政策，具有广泛性(无所不包)，且具有随意性(所谓灵活性)，并在一定的意义上具有超法律效力的作用(是一种超法律意义的政策规范)。这些土地政策，由于是以政策形式出现的，所以更能够反映一定时期的政治需要，更能体现传统公有制理论，也就更能具体地将农村地所有权集体公有化(国家化)。

从我国农村集体所有土地的现状来看，一方面，由于国家严禁土地所有权买卖、出租、抵押或者以其他形式转让，使农村集体土地所有权处于一种完全无价格衡量的“虚拟财产”状况。农村集体土地所有人“农民集体”只能是法律象征意义的所有者，而不能将其所有的土地衡量确定为具体的财产，更不能进行社会财产交换。另一方面，国家掌握和控制了农村集体土地的最终处分权。只有国家通过其机构可以改变农村集体土地所有者的归属，可以将这个“农民集体”所有的土地变更为国家的或另一个“农民集体”。而且，国家对农民集体土地所有权的处分具有强制性。是否处分、怎样处分、怎样补偿都只能服从国家意志，不存在土地所有人与国家权力行使者作为平等民事法律关系主体共同表达意志。在这种情况下，国家不是作为所有者这样一个法律关系的主体，与其它土地所有权人具有同样的法律地位；而是凌驾于一切其他所有权的之上仲裁者，甚至具有超越法律之上的权利。这主要表现在国家对其他所有者法定权利强制性的控制上，比如，就是一个农民集体所有的土地向另一个经济组织转移时，也必须先将土地所有权转给国家，而国家再将土地使用权转让给需要用地的组织。国家为了公共利益需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，将被征用的集体所有的土地转化为国有土地。而且，国家征用土地的补贴是由国家确定的，不是所有人意志的的体现，也不能真实地体现土地价值，是一种强制性的非市场价格，是非地租的不等价补偿。国有土地的所有权是不能转化为集体所有的土地，如因公共利益的需要，经过十分严格的审批程序后，才能将国有土地的使用权转让给集体使用。这必然导致国有土地会越来越多，集体所有的土地会越来越少。这种非平等主体的所有权转移，已不是法定形式的财产所有权转移。也就是说，国家在对农村集体土地所有权的处分权能和使用权的转让上所进行的限制，已经离开了法律意义的财产所有权基本权能的范围。

毫无疑问，国家对农村集体土地所有权进行一定的限制是十分必要的。但这种限制不应影响和决定所有人对所有权基本权利的行使，更不能是按照一定时期的政治需要而随意变化。由于不能有效地将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来，不能利用法律保护制止各利