公共服务设施均等化布局研究综述

公共服务设施均等化布局研究综述

1城市基本公共服务均等化发展的现状及问题作为基本公共服务的一个概念，基本公共服务是基本公共服务的空间载体，是公共服务资源向服务结果转化的中间环节。平等发展对基本公共服务的平等管理具有重要的现实意义。中国城乡发展差距大,一个很重要的原因就是城乡公共服务水平差距大,公共服务因素在城乡实际收入差距中所占的比重约为30%~40%。正因如此,党的十六届六中全会以及党的十七大报告均把基本公共服务均等化放在了重要位置。实现城乡基本公共服务均等化是新阶段统筹城乡发展的重点,也是推进城乡一体化的关键。而促进基本公共服务设施的均等化发展是落实基本公共服务均等化,从空间规划与建设角度推动城乡统筹、一体化发展的重要方面和技术支撑。公共服务设施的规划配置一直是城市规划工作的重要内容,国家与地方均有相应的配置标准与规范。由于我国长期以来存在城乡二元结构,相应的配置指标与规范均主要服务于城市地区,城乡一体的、体现区域统筹和区域公平的配置标准尚未出现。面对巨大的城乡差距和快速的城市化进程,深入务实地研究城乡基本公共服务设施均等化发展的理论和技术已经成为加快推进城乡统筹的一项重点工作。由于基本公共服务设施均等化发展是基本公共服务均等化新衍生出来的概念,关于它的直接研究相对较少,相关研究主要集中在基本公共服务均等化和公共服务设施规划配置两方面,但相关实践在许多城市的城乡统筹规划工作中已有所反映。基于城乡基本公共服务设施的公共性和空间性,本文通过梳理与城乡基本公共服务设施均等化发展相关的研究及其进展,为进一步研究奠定基础。2关于基本公共服务的平等研究2.1公共服务均等化的内涵对“基本公共服务”概念的理解,国内学术界尚存在一定分歧,主要有三种观点:(1)从消费需求层次和同质性角度出发,认为基本公共服务是指与低层次消费需求有直接关联的和人们无差异消费需求的公共服务;(2)从保障民生角度出发,认为基本公共服务是指与民生密切相关的纯公共服务,除去基本公共服务以外的服务,都属于一般公共服务;(3)从保护人的基本权利的角度出发,认为基本公共服务是建立在一定社会共识基础上,保护个人最基本的生存权和发展权,为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。三种观点基于不同的出发点,在内容的表述上虽然存在分歧,但基本的内涵是较为一致的,包括以下要点:(1)基本公共服务对应的是社会公众的低层次或基本的公共需求;(2)按照社会公共需求的层次划分,公共服务可以分为基本公共服务和非基本公共服务;(3)基本公共服务的供给范围由社会成员的基本公共需求与政府的供给能力共同决定,存在一个动态的发展过程,具有阶段性特征。因此,《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步明确,基本公共服务包括教育、文化、就业和再就业、社会保障、生态环境、公共基础设施及社会治安等多个领域。关于基本公共服务均等化的研究较多,大部分的观点认为基本公共服务的“均等化”不是完全的平均,而是一个相对的概念,但在具体界定上有不同看法。丁元竹侧重强调政府应为居民享有基本公共服务提供保障,即中央政府通过制定相关的基本公共服务国家标准(设施标准、设备标准等),在财政上确保负责提供服务的地方政府具有均等支付这些基本公共服务的能力。马国贤将基本公共服务均等化在各国的做法总结为人均财力的均等化、公共服务均等化和基本公共服务最低公平三种模式,并认为基本公共服务最低公平是最适合我国的模式。邱霈恩认为,基本公共服务均等化是公共财政的基本目标之一,它是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务,但基本公共服务均等化不是平均化。贾康则强调“均等化”的动态性,认为实现基本公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程,从起始到成熟,公共服务均等化要经历不同的阶段,在每个阶段其具体的重点、目标及表现是不同的。他认为,当前我国公共服务均等化程度还很低,应首先将工作重点定位于实现区域公共服务均等化。总结以上学者关于均等化研究的成果,可以得到以下结论:(1)社会的大多数成员享有基本公共服务的机会应该均等;(2)基本公共服务均等化最终体现为结果相对公正;(3)基本公共服务均等化是一个动态的过程。2.2加快城乡基本公共服务设施均等化,破解城乡二元结构的实在党的十六届六中全会把统筹城乡发展确定为构建社会主义和谐社会的重要内容后,越来越多的研究开始关注、重视基本公共服务均等化对城乡一体化的重要意义。丁元竹指出,应从消除城乡二元结构的需要来把握均等化,消除城乡差别应成为基本公共服务均等化中的核心目标之一。当前农村地区基本公共服务匮乏,已经成为阻滞农村发展和进一步改革的重要因素。不合理的公共政策安排和公共资源配置是“三农”问题迄今不能解决的根本原因,同时也是导致城市化进程相对缓慢的一个原因。城乡一体化发展的实质就在于保障农民自身的发展权益,而关键在于加快城乡基本公共服务设施均等化进程。基本公共服务均等化不仅是城乡统筹一体化发展的目标,还是检验城乡社会经济发展成果的“标尺”。城乡一体化的目标不仅应包括城乡居民收入比较接近,还应包括城乡居民的社会保障水平基本一致,基于此,破解城乡二元结构应把投资重点放在农村基础设施建设和社会事业发展上。不仅如此,基本公共服务均等化对新阶段反贫困、社会再分配、缩小贫富差距、实现经济可持续增长、缓解社会矛盾、弥补市场公共产品供给失灵的作用同样不容忽视。基本公共服务均等化既是促进经济发展的手段,又是检验发展成果和发展目标实现程度的“标尺”,要以实现基本公共服务均等化为主线,构建城乡经济社会发展一体化的体制机制。2.3区域之间的不均等,社会各部门存在不等难当前基本公共服务非均等化现象普遍存在,主要表现在城乡之间、区域之间和社会群体之间。基本公共服务的城乡差距集中体现在三个方面:一是资源占有不均等,二是服务水平不均等,三是制度体制不均等,由此引发的各种问题引起了社会各方面的高度关注。区域之间的不均等突出表现在中西部农村地区在教育、基本医疗服务及社会保障等方面均远远落后于东部地区。社会群体之间的不均等主要表现在广大农民工、留守家庭、失地农民及老年人等弱势群体享有的基本公共服务不能得到有效保障。从总体上看,城乡基本公共服务非均等化现象的存在,主要有三个层面的原因:宏观层面是由于城乡二元结构,经济发展失衡,农村公共服务供给制度滞后于城市。中观层面是由于公共财政制度不完善等制度缺陷。微观层面,“自上而下”的农村公共服务供给决策机制,使得农民的实际需求缺乏有效的表达;同时,供给渠道单一、投资资金使用分散等问题也制约着农村公共服务的供给绩效。2.4公共服务均等化的实现路径当前关于基本公共服务均等化实现路径与机制的研究主要集中于社会学、经济学、财政学和管理学等领域。纪玉山等人从社会学角度研究认为,应建立成本约束制度,使社会成本能公平分担,这样才能实现基本公共服务的均等化。尚晓援结合我国国情和澳大利亚的经验,认为中国应选择社会保险和社会救助并重的保障方式,让能够自立的社会群体最大限度的自立,辅之以社会保险,以实现有利于社会安定和社会公平的政策目标。从经济学角度出发的研究认为,公共服务受益和成本分担之间的极度不对称是造成我国公共服务严重不均衡的最主要原因,虽然单纯通过城乡经济的均衡发展来达到城乡公共服务供给均等化是难以实现的,但是促进城乡经济的发展可以提高城乡居民享受公共服务的水平,有效降低实现城乡公共服务均等化的成本。多数研究认为,“基本公共服务均等化关键在于建立城乡统一的基本公共服务制度”,并从管理体制、政府财政等方面探索基本公共服务均等化的实现路径与机制。从总体上看,实现基本公共服务均等化的对策主要有以下几个方面:(1)加快体制改革,完善基本社会保障制度。改革公共财政体制,改革农村公共服务设施供给决策机制及资金筹集渠道,以充分保障基本公共服务均等化所需的资源,并保证供给制度及相关政策的稳定性、持续性。建立健全的、与经济发展水平相适应的、分层次和广覆盖的社会保障体系,关注弱势群体。(2)加大财政支持。通过加大政府投资力度、建立农村基础设施和公共服务的长效投入机制、增加转移支付力度等政策,引导和改善农村公共服务,试行纵向转移与横向转移相结合的模式,并且从实质上调整利益分配格局。此外,还可将社会资金通过金融的方式投入到农村,以补充财政能力的不足。(3)明确政府职责,提高管理效能。合理界定各级政府在提供公共服务方面的职能,明确政府的责任意识,提高地方政府在公共服务供给方面的能力。在实现全国性基本公共服务均等化的过程中,明确中央政府与地方政府负责的服务范围。(4)法制保障。逐步建立具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系,确立不分城乡、不分地区地使居民能够享受基本公共服务的基本原则和基本框架,并增强这些法律法规的权威性。3公共服务机构配置研究3.1城市公共服务设施的用地类型我国对公共服务设施进行界定的国家标准有三个:(1)中华人民共和国建设部发布的《城市居住区规划设计规范》(GB50180—93)及其2002年修订版把居住区的公共服务设施分为教育设施、医疗卫生设施(含医院)、文体设施、商业服务设施、社区服务设施、金融邮电设施(含银行、邮电局)、市政公用设施(含居民存车处)、行政管理和其他设施八大类;(2)根据中华人民共和国建设部发布的《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ137—90),城市公共服务设施所涵盖的用地主要包括居住地(R类)中的公共服务设施用地,以及公共设施用地(C类)除去商业金融业用地以外的用地;(3)根据《镇规划标准》(GB50188—2007),公共服务设施按其使用性质分为行政管理、教育机构、文体科技、医疗保健、商业金融和集贸市场六类。国内学者的研究认为,公共服务设施一般是指城市中呈点状分布并服务于社会大众的教育、医疗、文体和商业等社会性基础设施。在国家标准以外关于公共服务设施分类的研究也比较丰富。一些学者认为,可按投资主体的不同将公共服务设施分为政府投资和民间投资项目两大类,政府投资又分为政策性和公益性两小类。而根据土地使用方式的差别,许多学者认为可将传统的公共设施用地分为公益性设施用地和商业性设施用地两大类,相对应的公共服务设施也应分为公益性和经营性两大类。一方面,加强对公益性公共设施的刚性控制,有效地保障公益性设施的落实;另一方面,对于经营性公共设施,在内容和标准上则重视顺应市场经济要求,充分发挥市场配置的作用,在总量和设置内容方面留有一定的余地。虽然不同学者对分类体系存在不同理解,但都强调要重点保证公益性的、非盈利的基本公共服务设施的供给。3.2配套设施的规划布局研究关于公共服务设施布局标准与规范的研究基本局限于城市层面,主要集中在城市居住区的公共服务设施布局研究方面。随着社会主义市场经济的发展,由于经济收入、文化价值取向及年龄结构等的差异导致了需求分化,致使在计划经济条件下形成的居住区公共服务设施配建指标体系已不适应城市发展的现状要求,因而需要调整居住区公共服务设施配建指标体系的思路,使之适应市场的发展要求。部分大城市,如上海、北京、重庆和南京,纷纷制定了地方性标准;与此同时,不少研究对地方制定的新标准进行解读,并提出适合地方的规划实施建议。周岚等人探索南京住区公共设施配套规划新思路,对国家原有居住区、小区和组团的三级配套模式进行了一定程度的改革,简化合并了公共设施分级,提出形成功能明确、分级清晰的居住社区和基层社区两级体系,强化作为基本单元的居住社区的配套内容和功能。胡纹等人以《重庆市居住区公共服务设施配套标准》制定工作为案例,提出为解决人口规模悬殊的问题,公共服务设施体系应该由传统的“市级、区级、居住区级、居住小区、居住组团”五级系统向“市级、区级、居住大社区级、居住区级、居住小区”五级系统转变。除了居住区公共服务设施,针对转型期公共服务设施发展新趋势的规划布局研究大量出现。吴晓莉以深圳规划修订为例,研究了经济转型期的公共设施布局,程文等人对城市边缘区大型公共设施的规划研究,以及李京生等人对大城市近郊社区公共服务设施的研究,均反映了快速城市化背景下公共服务设施规划布局的不同需求。部分研究进一步探索了特定设施的配套标准,如费彦等人结合“广州市居住区公共服务设施建设标准研究”成果,对居住区教育设施进行了详细分析。黄伟锋等人结合宁波城市医疗卫生设施专项规划的编制实践,提出编制这种类型规划的工作方法与思路。3.3社区公共服务设施布局作为城市规划的重要组成部分,公共服务设施的布局基本以满足当前和将来发展的需求为前提,并充分考虑到人对活动空间、周边环境及社会交流的需求,按照合理、规模和经济等原则进行设置。首先,公共服务设施的规划布局基本都遵照集中配置和综合使用的原则,如南京市将单一性服务设施合并到社区服务中心和社区服务站中,避免了单一性服务设施的单独设置。其次,强调各类公共服务设施的共享,并鼓励空间的复合利用,如南京市提出中小学运动场向社会开放,兼顾社区体育场的功能等。最后,在建设方面,投资主体和融资渠道应该多元化,充分吸纳政府和民间的资金资源。进入21世纪以来,随着快速城市化与城市经济社会发展水平的迅速提高,公众对公共服务设施的要求不断发生变化,公共服务设施布局的方法与原则也相应需要研究、调整。张大维等人将武汉市城市社区公共服务设施分为政策性、公益性与民间性三大类,并指出设置标准时应充分考虑服务当量。服务当量与社区内特殊人群、老年人和青少年的人口比重成正相关关系,因而在社区规划时就应该根据社区的居住群体来考虑提供相关的服务。从居民的需求程度看,社区公共服务设施还可分为基础性公共服务设施和配套性公共服务设施两类。基础性公共服务设施应以组团和小区为实施单元进行合理配置,配套性公共服务设施应以居住区为实施单元进行合理配置。居住区公建配套指标体系调整要兼顾效率和公平,根据服务对象,“量体裁衣”,区别对待,并处理好区域统筹和社区内平衡的关系。从总体上看,社区公共服务设施配置要充分考虑以下因素:(1)合理选择实施单元,实现配置效率最优化;(2)考虑服务当量、服务半径和可获得性;(3)考虑周边公共服务设施配置状况。由于长期存在城乡二元体制,关于农村地区公共服务设施布局的研究较少,近年来,为满足城乡统筹发展的需要,相关研究越来越多。马赤宇等人对中心村公共服务设施布局进行研究,黄金华对广州市番禺区新农村公共服务设施规划进行研究。单彦名等人针对北京的研究给出了村庄公共服务设施面积配置建议(表1),根据村庄规模分4个级别(特大型、大型、中型、小型)进行供给,小型村庄不设具体用地面积指标,可以根据自身需求灵活控制建设总量。张京祥等人进一步结合城乡统筹中的实践,客观、务实地指出不能无视地区城市化进程的规律、前景和效益,简单地把农村地区基本公共服务设施的全覆盖作为一种政治工程、民心工程,大规模实施“村村通工程”,而应学习长三角地区部分经济发达县市的经验,将公共设施配置与引导村庄集聚、集约发展相结合,从而保障城市化的健康推进。4典型城市与区域的实践进步4.1加强农村公共服务及社会管理模式建设,构建公共服务体系随着2008年11月成都市《关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见(试行)》(以下简称《意见》)的出台,成都市已经明确把公共服务发展的重心逐步转向农村,加强农村公共事业和公共设施建设。《意见》明确提出了到2012年村级公共服务和社会管理水平应达到的目标,并根据当前的发展现状,提出了对公共服务分类供给、经费保障、统筹建设、民主管理和人才队伍建设“五大机制”。《意见》进一步要求,以2008年为基数,各级政府要把村级基本公共服务和社会管理经费纳入本级财政预算,根据经济社会发展水平制定对村级公共服务和社会管理投入的最低经费标准,在每年新增的公共事业和公共设施建设中,政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设,直至城乡公共服务基本达到均等化。4.2《纲要》确定了推进基本公共服务均等化的基广东省在2008年12月发布了全国第一个基本公共服务均等化规划纲要《广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020)》(以下简称《纲要》),《纲要》界定了基本公共服务均等化的内涵和范围,明确了推进基本公共服务均等化的指导思想、发展目标、实施路径和保障机制。《纲要》综合考虑了广东省经济社会发展水平和社会对公共服务的需求,将基本公共服务的范围确定为两大类:(1)基础服务类,包括公共教育、公共卫生、公共文化体育和公共交通四项;(2)基本保障类,包括生活保障(含养老保险、最低生活保障、五保)、住房保障、就业保障和医疗保障四项。在财力保障方面,《纲要》指出以均衡收支差异为主要模式促进地区间财力的均等化。在提供方式上,政府公共财政可以通过扮演“出资人”和“购买者”的角色,在多个基本公共服务提供主体之间选择生产效率高和群众满意度高的“双高”服务供应商。4.3公共服务均等化作为南京都市区重要组成部分的江宁区,为了进一步推进主城与近郊以及江宁区内部的城乡统筹,在国内率先开展了城乡统筹规划编制工作。《江宁区城乡统筹规划》(以下简称《江宁区规划》)将城乡社会服务设施统筹规划部分作为规划的支撑系统,对基本公共服务设施进行了界定,在提出基本公共服务均等化标准的基础上,设置了基本公共服务设施的配置指标,并提供了实施策略。《江宁区规划》认为,不同公共服务设施具有不同的性质,应当根据各设施的属性在均等化问题上进行区别对待,特别指出教育和医疗设施应进行分等级的均衡设置,其他设施并不需要完全均等化布局,可以依照教育及医疗设施的布局进行合理的安排。《江宁区规划》的公共服务均等化目标要求公共服务设施的布局应同时考虑“乡村与城市的空间距离,公共服务设施的服务范围、服务人口、重复利用的可能性以及配置区人口结构构成、未来发展状况等多方面原因”,并强调“居民享受公共服务的权利公平化,不同阶层、不同收入的人群都能找到符合自身需求的公共服务设施,并最终达到全民公共服务设施均等化”的高级目标。根据上述目标,《江宁区规划》提出了公共服务设施的基本配置要求(图1)。根据公共服务设施配置的四个阶段模式(图2),《江宁区规划》提供了一套适用于江宁区的城乡基本公共服务设施配置标准。5加强基本公共服务设施布局均等化研究的力度通过对既有研究成果的梳理可知,国内学者已经开始高度关注基本公共服务均等化对于城乡统筹的重大意义,并分别从社会学、财政学、管理学及经济学等角度对其内涵和实现路径进行了深入的探讨,但是较少关注公共服务在空间层面的落实,即基本公共服务设施如何均等化发展。当前的研究尚未将基本公共服务与基本公共服务设施进行系统的整合,实践层面也同样存在各自为政的局面。在研究方法上,目前的研究基本停留在定性分析、案例分析的基础上,多数只是对地区新指标的解释和分析,没有系统和科学的调研数据与资料作为支撑,因而很难准确把握城乡居民对基本公共服务设施的需求程度,