土地使用权3年不变政策执行情况调查经济发达地区农村土地30年使用权政策的调查研究以江苏省为例

土地使用权3年不变政策执行情况调查经济发达地区农村土地30年使用权政策的调查研究以江苏省为例

一、土地承包政策的制定,是保证农村经济持续发展和长治久安的最基础工作农村土地使用制度改革的根本目标是提高农业生产力，改善社会稳定。大量的研究表明,稳定的土地使用权将会刺激农民在土地及其他农业资产上投资。当前农村土地使用权制度改革最重要的就是要赋予农民长期而有保障的土地使用权。从1993年开始,我国大部分农村地区先后开始落实“土地承包期再延长30年不变”的工作。为了保证这一工作的顺利进行,党和国家还出台了有关法律和一系列的政策文件。1998年8月延长土地承包期30年的政策甚至被写入了新修订的《土地管理法》,最终以法律的形式体现出来。之后,中共中央十五届三中全会进一步强调要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年的政策,同时抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法规。1998年12月全国农村工作会议要求“做好延长土地承包期的后续完善工作。各地一定要在1999年全面完成这项工作,承包期一律延长30年不变,承包合同和土地承包经营权证书要全部颁发到户”。可见,土地30年不变政策的贯彻落实,是保证农村经济持续发展和社会长治久安的最基础的工作。目前该政策在各地,尤其是经济较为发达的地区的实施情况如何?存在哪些问题?广大农民的反映怎样?以及如何进一步完善这一新确立的土地使用制度并推进其进一步创新?这些问题不仅是决策者们关注的焦点,而且也是众多理论工作者热衷的领域。二、研究区域和方法(一)江苏人地关系现状本调查的研究区域选择在江苏省。江苏省是东部沿海经济发达地区,乡镇企业发达,经济实力雄厚。同时,江苏省也是农业大省,是典型人多地少的地区。全省土地总面积10.26万平方公里,约占全国土地总面积的1.07%,1997年末全省人口7147.9万人,居全国第四位,人口密度达到每平方公里697人,居全国各省区之首。全省耕地面积7529.82万亩(1997年详查数),占全国耕地总面积的4.5%,但却提供着全国7.5%的粮食和油料、11.5%的棉花、10%的水产品,养育着全国6%的人口。高投入、高产出、高负载构成了目前江苏人地关系的主要特点。从长远来看,土地是江苏省最为稀缺的战略资源,制约着全省农业乃至整个国民经济的持续发展。由此,以江苏省为例研究经济发达地区农村土地承包30年不变政策的实施情况,在经济地理、资源状况上都具有较好的代表性。(二)调查问卷的编制2000年2月我们组织南京农业大学土地管理学院的部分大学生利用假期回乡之机对农村土地使用权30年不变政策执行情况进行了一次较大规模的调查。本次调查采取直接入户调查方式。具体调查方法是:(1)从江苏省108个县(市、区)中选择53个农业总体规模较大并在本地经济中占有一定比重的县(市、区);(2)从每个县(市、区)挑选1名出身于农民家庭的土地管理专业的大学生作为调查员;(3)在调查前召开业务培训会;(4)实地调查。每位调查员回本县调查本乡本村和本县另一个乡镇的一个村(共两个村)的土地延包情况。被调查的农户一般是该大学生自己的家庭、邻居或亲朋好友,因而获取的信息具有较高的可靠性。本次调查结束后,共收到有效调查问卷160份,涉及江苏省53个县(市、区)、160个乡镇、160个村的160个农户。本次调查的农户,其所在村有25个位于城市郊区,占总调查村数的15.6%,其他135个位于普通农村,为84.4%。这些调查资料基本上涵盖了江苏主要的农业县(市、区),可以比较客观地反映截止2000年2月江苏省农村实施土地承包30年不变政策的基本情况。三、结果分析(一)调查农民家庭其农业劳动力能力情况被调查的160个农户,家庭平均人口为3.84人,未来五年内可能增加人口的农户家庭占26.9%,可能减少人口的占13.1%,不变的占55.6%。平均家庭有3.42人拥有耕地,每人耕地面积1.27亩,平均每户耕地面积4.37亩。农户家庭年人均收入为3907.3元,年户均收入为15004元。有3/4以上(78.1%)的农民反映他们家至少有一个人在外从事非农业劳动,家庭收入中一半以上(含一半)来自非农业的农户占77.4%,被调查村中有非农业收入的农户约占92.5%。调查显示村中各收入水平上的农户所占的比例分别为:上等水平的1.3%,中上等水平的23.8%,中等水平的61.9%,中下等水平的11.3%,较差水平的1.9%。被调查农户69.8%为普通农民,其余为村干部、党员和村民代表。(二)农民的土地使用和土壤改良1.我国年8次重大疫情防控期间有7次以上调查结果显示,开始实行家庭责任制以来,81.9%的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整。调整次数平均为2.7次,其中,大调整的次数平均为1.8次。调整次数最多的达8次。在这些土地调整中,大调整(82.6%)和小调整(79.6%)都在3/4以上。土地调整的主要原因有:人口增减(57.5%);合并地块,便于操作(15.6%);耕地转为非农用地(被国家征用、村办企业占用等)(11.3%)以及由于自然灾害使部分耕地破坏(1.3%)等。农民对“土地是否调整由谁来决定”的回答依次是:由村民通过讨论、表决决定(34.6%)、由县、乡政府决定(33.8%)、由村干部决定(23.7%)、由中央政府决定即贯彻中央政策(7.9%)。2.两田制的生产率在被调查的160个村中,有71.0%先后实行过两田制。其中32.0%以前实行过两田制,现在已经废止了;39.0%目前仍在实行。两田制的普及率与经济发展水平(非农化水平)呈正相关:经济水平高的,两田制的普及率高。反之亦然(见表1)。3.经济发展水平土地规模经营只是在小部分村实行。在被调查的村中,有25.0%先后实行过土地规模经营。土地规模经营的分布情况与两田制非常相似。表2显示,土地规模经营的普及率与经济发展水平(非农化水平)呈正相关:经济水平高的,土地规模经营的普及率高。反之亦然。本次土地延包中,先后实行过土地规模经营的40个村有2.5%取消了规模经营,有31个村仍在实行规模经营。继续实行的村,不到一半是真正在实行规模经营的,而且所占比例很小:占全村耕地一半(50%左右)的为13.5%;占全村耕地不到一半(20%—49%)的为18.9%;占全村小部分(不足20%)的为59.5%。对于取消土地规模经营,33.3%的人表示赞成;31.1%的人表示不赞成。4.比例在153个村中,43.1%先后留过机动地。目前仍有机动地的村占25.5%;以前有机动地,现在已经取消的村占17.6%。执行30年不变政策之前,保留的机动地占全村耕地的比例:最大值为30%,最小值为1%,平均值为8.3%。留机动地的目的多是为了解决由于人口增加或土地被征占而产生的人地矛盾,但也有少数村(一般其机动地比例较大)把机动地作为村干部的“权利田”。实行30年不变政策之后,7.8%的村取消了机动地,22.5%的村延续了机动地,3.3%的村重新留了机动地。增减相抵,留机动地的村占全部村庄的比例下降了4.5%,机动地的面积缩小了。在已经完成土地延包的村中,机动地的比例由8.3%下降为6.3%,减少了2.0%。然而,调查表明,中央政策1并未得到很好地执行,继续保留机动地的村有42.6%违反中央政策,其机动地超过全村耕地的5%,有31.9%的村机动地超过全村耕地的10%。(三)农村土地承包费30年不变政策的实施情况1.农民对30年不变政策的态度中央及江苏省政府对农村土地承包30年不变政策的宣传比较成功。在160个被调查者中,有95.0%听说过30年不变政策。农民知道该政策的途径有:干部正式下达通知(61.0%)知道;从与其他村民(47.2%)、干部(54.1%)讨论政策事宜中了解;通过电视(59.7%)、广播(55.3%)、报纸(49.7%)了解。调查显示,农民大多(60.5%)支持30年不变政策。赞成和不赞成的比例接近5:1。赞成的主要原因有:有利于农村稳定、农民增收(41.9%);可以调动农民的生产积极性,激励农民增加各项投入,提高土地肥力(52.8%);有利于农民自行支配土地使用,合理布局,规划农业生产(5.0%)等。不赞成的原因是:家庭人口有变动,土地不调整不公平(70.8%);税费太多,种地难以保证收益(20.8%);耕地少,投资收益不大,不利于水利灌溉(8.4%)等。对30年不变政策持无所谓态度的人,通常是土地对其生产、生活影响较小的那些农民。调查资料表明,在非农化水平较高的农村,持无所谓态度的人所占的比例也较高(见表3)。调查资料进一步显示,农民对30年不变政策的态度与家庭占有土地的现状和未来人口变化有关。目前占地多(相对于其家庭人口而言)和将要占地多(即家庭人口将减少)的农民对30年不变政策的支持率明显比其他农户高(见表4和表5)。2.土地承包经营权证书落实不到位1995年以来,随着第一轮土地承包的陆续到期,江苏省各地就先后开始了实施延长土地承包期30年不变的工作。截止2000年2月,被调查村有95.2%已经开始了延包工作,已全面完成该项工作的(以农民同时拿到土地承包合同和土地承包经营权证书,或只拿到其中之一为标志)占83.4%。表6显示,各地在落实30年不变政策的进度上有较大的差异。没有落实30年不变政策的原因比较复杂,主要有:(1)村干部没有执行上级指示;(2)村委会新老班子接替,工作处于半瘫痪状态,无法实施该政策;(3)村干部和村民不能就机动地、两田制、规模经营等事项的处理达成一致意见;(4)出于经济发展需要,土地用于建设,国家征用土地的事项未完成;(5)村民及村干部对过去的土地调整的做法普遍接受,对30年时限无所谓;(6)其他原因,如土地延包不好操作等。值得注意的是,有1.25%的农民反映村里实行不足或超过30年的土地承包办法。(1)参加会议和通过计划的方式相当多的村以民主方式形成30年不变政策落实方案。64.7%的村开过至少一次会议讨论30年不变政策。农民到会的比例比较高:77.3%的被访问农民亲自参加了会议,其中33.0%参加过一次会议,44.3%参加过一次以上的会议;被访问农民以外的一名家庭成员参加过会议的占19.4%。开过会议讨论的村,80.0%在会上通过了实施方案。94.1%的村是用投票或举手的方式通过方案的:45.6%的村由全体村民在会议上投票或举手通过,48.5%的村由全体村民代表在会议上投票或举手通过。采取全体一致通过的方式决定实施方案的村占30.2%;采取2/3以上通过的方式决定的占39.7%;采取过半数通过的方式决定的占28.6%;其他方式的占1.6%。落实方案不是由村民或村民代表大会决定的村中,有29.4%由村干部自行决定,然后在村民会议上公布,不进行村民表决;有48.5%由上级(县、乡)决定,然后下达给村里执行。(2)小调整、合理安排已有落实方案的村,66.2%在落实30年不变政策时决定进行土地调整,不调整土地的仅占23.2%。进行大调整的村(31.8%)与小调整的村(34.4%)的比例为0.92:1。决定进行土地调整的村80.5%已经完成了土地调整。实施方案里有关解决30年承包期内人地矛盾的措施主要有:进行小调整(55.6%);调整土地税费即动帐不动地(35.6%);进行大调整(13.8%);进行机动地分配(11.1%);进行荒地分配(8.9%);其他方法(5.0%)。(3)承包地证书的文本格式调查表明,67.8%的农民签订了30年土地承包合同,同时拿到土地承包合同的有67.1%。这说明,签订合同的村绝大多数都发放了合同。调查者要求亲眼查看土地承包合同,并记录下合同具体条款的内容。实践中承包合同的名称并不一致,如称土地承包合同、土地承包经营权合同、土地使用权合同、农村集体土地承包合同或者其他名称。合同所载的主要条款内容也有差别。虽然大部分的合同都包括:土地概况、合同双方的权利和义务、承包期限、违约责任和其他事项。但在具体的条款上存在较大差异,表现在一些合同没有土地地块数量记载和地块四至的描述,有关土地调整的内容差别较大,土地使用权流转的规定不一(见表7)。土地承包经营权证书的发放少于土地承包合同的发放。截止2000年2月,只有59.3%的村已经发放了证书。这些证书大多数(86.2%)是在1998年和1999年发放的。调查发现,有的地方(11.0%)只发了合同,没有发证书;有的地方(2.7%)只发了证书,没有发合同;有的地方(56.8%)既发了合同,又发了证书。既有合同又有证书的农民中,68.4%反映合同和证书是一个统一的文件,31.6%反映合同和证书是两个不同的文件。土地承包经营权证书的文本格式也不统一。证书的名称各不相同,有的称土地承包经营权证,有的称农村集体土地承包经营权证等等。证书的主要内容有:期限、签字、盖章、土地面积、地块数量、土地四至、土地使用权流转、土地增减变动登记等。各地的证书在具体内容上有一定差异,不完全一致。(四)农民土地权利的广度权能广度(权能)是对所享有的土地权利的量和质的量度。所享有的土地使用权的广度(权能)是否充分,直接影响到农民对土地权利的安全感。调查围绕有关土地使用权权能的现状以及农民对自己拥有权利的态度进行,概括地反映出农民实际拥有的土地使用权的具体权能和农民对土地使用权广度的愿望和要求。1.土地使用权流转或转租目前,中央和江苏省出台的土地政策、法规都规定农民在土地承包期内拥有土地转让、转包、租赁、互换、入股等土地流转的权利,但其他的权利未作明确规定。实践中,规定了的权利,农民并不一定能够真正拥有,即使拥有,程度上也有差别。表8显示了农民实际拥有土地使用权广度的具体情况。调查结果还表明,81.8%的农民有权将土地使用权转包或转租给其他村民,包括三种情况:可以无条件转包或转租(29.2%);只要到村委会登记就可以转包或转租(17.5%);必须经村委会同意(批准)才可以转包或转租(35.1%)。76.0%的农民有权将土地使用权转包或转租给外村人,分三种情况:可以无条件转包或转租(26.7%);转包或转租需要到村委会登记(6.5%);转包或转租必须经村委会同意(批准)(39.6%)。61.0%的农民在其户口迁出本村后仍然可以保留土地使用权,分两种情况:可以无条件地保留(52.6%);可以保留但要交更多的承包费(动帐不动地)(8.4%)。33.1%的农民户口变化后,村委会将会在其户口迁出后的下一个种植季节,无偿收回承包地。2.农民的土地意愿和要求农民对土地使用权广度的态度反映了农民的愿望和要求。调查显示,在各项权利中,农民对土地转包、转租权的愿望最为强烈:80.5%的农民认为他们应该有权将土地使用权转包或转租给其他村民;77.3%的农民认为他们应该有权将土地使用权转包或转租给外村人。其次是对继承权和户口变化后有权继续耕种土地的愿望:63.0%的农民相信他们的土地使用权应该由自己的子女继承;50.7%的农民认为家庭成员户口变化后家庭应该有权继续耕种他的那份承包地。而对抵押权、转让(买卖)权的要求则比较低。具体情况见表9。对资料的进一步分析可以看出,不同非农化程度的农民对土地使用权广度的态度有差异(见表10)。从表10不难发现,农村(农户)非农化程度对农民的土地权利愿望和要求有影响。从总体上看,非农化程度较高的农户对土地权利的要求反而比非农化程度较低的农户要低。因为一般说来,非农化程度高的农户,土地对其生产和生活的影响相对较小。(五)农民对自己30年土地使用权的信心1.今后30年前不会再调整土地调查资料显示,农民对30年不变土地使用权政策表现出缺乏信心。只有9.1%的人认为今后30年内不会再调整土地了(见表11)。进一步的分析反映出,过去土地调整的事实是农民对30年土地使用权缺乏信心的影响因素。过去土地调整次数较多的村的农民比之过去土地调整次数较少的村的农民普遍信心低(见表12)。2.农民对30年不变政策的真正含义理解不够,造成了土地流转市场化严格禁止土地调整是30年不变政策的重要内容。按一般推理,赞成30年不变政策的应该也赞成严格禁止土地调整。然而,调查的结果出乎许多人的预料,许多农民并不赞成严格禁止土地调整。表13表明,同意严格禁止土地调整的农民仅占22.2%。我们认为,出现这种现象的主要原因在于农民对30年不变政策的真正含义理解不够。传统的计划配置土地资源的方式使农民误以为严格禁止土地调整,会导致土地的不流动,由此人口增加而土地不能增加,人口减少而土地不能减少,造成土地分配的不公平,无法解决人地矛盾。实际上30年不变政策中严格禁止土地调整并不禁止土地权利的流转,而是要赋予农民更充分的土地权利,让农民自由地进行土地互换、转让、转包、继承土地使用权等,使土地的流转市场化,以更好地解决由于人口变化等原因产生的人地矛盾。在调查中,当我们向农民作出上述解释的时候,许多农民表示赞成严格禁止土地调整。(六)长期稳定的土地使用权能增进农民对土地的长期投入在土地上进行长期性的投入有利于农民获得长期收益。农民都希望对土地进行长期投入以获取长期的利益,然而如果长期的利益是不稳定、得不到保障的,农民便缺乏进行长期投入的积极性。调查显示,能为农民带来长期收益的投入项目有:修建灌溉设施、修建排水设施、采取提高肥力的措施(如经常大量施用有机肥、种植绿肥)、平整土地、发展经济园林、建造温室或塑料大棚、修造梯田等。自家庭责任制以来,大多数的农民都在承包的土地上做过一些长期投入。表14表明,在30年不变土地使用权的保障下农民比以往更愿意对土地进行长期投入。可见,长期稳定的土地使用权能增进农民对土地长期投入的积极性。农民只有拥有长期而有保障的土地使用权,他们才会增加在土地上的长期投入从而提高土地产出率。四、要从根本上缓解人地矛盾,促进农民信心土地承包30年不变政策的贯彻执行,不仅离不开农民的支持,而且基层干部也起着关键作用。从调查分析结果可以看出,尽管绝大多数(95.0%)的农民都知道土地承包30年不变政策,但仍有5.0%的农民从来没有听说过该政策,而持赞成态度的也不到2/3。造成这一结果的一个很重要的原因就是宣传力度不够,很多农民包括一些基层干部不理解或片面理解30年不变政策。在调查的区域,对30年不变政策存在着两种误解:一种认为土地承包30年不变是“承包的地块不变”;另一种认为土地承包30年不变是“土地承包经营制度不变”。这两种认识都是不正确的,大大背离了30年不变政策的基本精神。实际上,30年不变政策指的是“土地使用权不变”。因此,各地政府要继续深入进行30年不变政策的宣传:一方面,宣传不能停留在字面上、政策条文上,而是要广泛宣传30年不变政策的真正含义和丰富内涵。另一方面,还要对广大的基层干部进行宣传,可以通过发放有关学习材料、组织学习培训,使基层干部全面、深入地领会中央的政策精神,促进30年不变政策正确、彻底地落实。土地承包30年不变政策具有长期性、稳定性,因此,具体执行工作不可能一蹴而就,政府部门有责任全面掌握该政策的执行情况,以便及时纠正工作偏差。据调查,到2000年2月,江苏省仍有近20.0%的村还没有落实30年不变政策。各地政府应该在调查情况、摸清问题的基础上,有针对性地采取措施,以确保该政策在农村的全面落实,让农民早日拿到土地承包证。中央和江苏省都有规定:禁止土地大调整,确有必要的,也只允许在个别农户之间小范围适当调整。而具体哪种情况下需要调整,可以在哪些地块上进行调整以及调整的程度有多大,现行政策没有明确具体的规定。调查表明,66.2%的村决定在落实30年不变政策中要进行土地调整。而在已发放的土地使用权合同中,有47.0%带有允许在30年内进行土地调整的条文,有5.9%带有要求在30年内进行土地调整的条文。调查发现,土地调整的次数直接影响到农民对30年不变政策的信心。保留过多的土地作为机动地,并长期不承包给农民耕种,使农民无法在该土地上进行投入,影响到土地生产能力的提高。调查显示,在落实30年不变政策过程中,尽管机动地的量减少了,但仍有3.3%的村重新留了机动地,而且近一半村的机动地超过5%调查结果显示,已发放土地使用权合同和证书的村,绝大多数的合同与证书都不规范,没有统一的格式。不仅名称不一致,而且所载的内容填写不全,权责不清,语言不规范,甚至有违反国家政策规定的条款。合同与证书不规范甚至不合法,会给土地承包带来许多负面的影响,削弱农民的信心,阻碍农民对土地的进一步投入;如果发生纠纷或产生侵犯农民承包经营权的事,将会给司法工作带来困难,同时也给农村社会稳定埋下隐患。因此,国家应该规范合同文本,统一证书格式,及时把土地承包证发放到农民手中。随着人口的不断增加,人地矛盾将变得越来越突出。据调查,人地关系紧张、非农化程度低的村,对土地的依赖性较大。要从根本上缓解人地矛盾,就必须大力推进城镇化。目前,江苏省城镇化发展总的来看落后于工业发展速度,城镇化水平明显滞后。同时,城镇化的发展对基础设施提出了需求,使得基础设施的投资效率提高,由此带动的城市建筑业以及相关产业的发展,拓宽了农村的就业渠道,直接促进了农民的就业机会。而且,推进城镇化,农民数量的减少,可以在总量上减少我国现有耕地承载的人口数量。目前,农村尚未建立社会保障制度,土地是农民生产和生活的唯一保障。历史经验表明,人地关系越紧张,土地承担的对农民人口的社会保障功能就越大于生产功能。这就不利于土地的流动和人口的转移,不利于农村经济的发展。因此,应该淡化土地的社会保障功能,建立农村社会保障制度。首先,要在农村建立基本养老和医疗保险制度。其次,建立最低生活保障制度。第三,积