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文档简介

我国基本公共文化服务的地区差异研究

一、完善公共文化服务体系公共文化服务是政府公共服务的重要组成部分,是政府服务的重要职能。近年来,实现基本公共文化服务均等化已被纳入中央和地方政府的政策议程。中共十七届六中全会通过的《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》指出,“要以公共财政为支撑,以公益性文化单位为骨干,以全体人民为服务对象,……完善覆盖城乡、结构合理、功能健全、实用高效的公共文化服务体系,努力实现基本公共文化服务均等化,制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”。公共文化服务均等化的实现及其定量评估是当前我国政府管理与公共服务领域的前沿热点问题,对其开展深入研究具有重要意义。二、基本公共文化服务均等化研究要推动我国基本公共文化服务均等化发展,必须对基本公共文化服务均等化的现状进行科学的定量评估,但目前学术界对基本公共文化服务均等化的研究却大多采用定性研究的方法。边继云(2009)等学者研究了公共文化服务均等化的内涵,认为公共文化服务均等化是指基于公平原则,在尊重文化自由选择权的基础上,向各类居民提供大体相同的公共文化服务。陈立旭(2011)论述了实现公共文化服务均等化的重要意义:实现公共文化服务均等化是以人为本、公正平等理念在公共文化领域的延伸和体现;是矫正市场向弱势群体提供公共文化服务“失灵”的有效手段;是转变政府职能、建设服务型政府的内在要求。杨永、朱春雷(2008)则从公共文化财政投入结构、公共文化服务的动力机制、公共文化体制等三个维度,分析影响公共文化服务均等化的因素。张桂琳(2009)认为,实现我国公共文化服务的均等化应该遵循社会正义原则、渐进推进原则、差异对待原则、公民选择原则和政府主导原则。曹爱军(2009)等学者则从制度变迁的角度探讨实现公共文化服务均等化的对策,认为政府应在统筹城乡发展和地域发展的基础上,采取多元方式提供公共文化服务,促进公共财政制度的健全,特别是使基层政府财权与事权相匹配,构建共生治理的公共文化发展机制,逐步实现公共文化服务的均等化。尽管中共十七届六中全会明确要求“制定公共文化服务指标体系和绩效考核办法”,但在我国,对公共文化服务均等化的定量评估尚处于探索阶段。贾旭东(2009)对公共文化服务指数的思路、原理进行了初步分析。蒋建梅(2008)确立的公共文化服务绩效指标体系包括总体指标、供给指标、保障指标等三类。陈澍等从文化体制、文化事业发展、文化产业规模、文化市场体系培育、文化品牌建设等七个方面构建了文化强省(市)的评估指标群。毛少莹(2007)提出了构建公共文化服务绩效评估模式的一般思路,并设计了发展规模、政府投入、运作机制、社会参与、公众满意度等五个维度、34个分项的指标体系。总体来看,现有研究对基本公共文化服务的内涵和外延并没有做出准确的界定,对公共文化服务指标体系和绩效考评的理论框架还没有形成明确的共识,所设计的某些评估指标科学性、实操性与可行性都不强;在基本公共文化服务均等化的定量测度方面,多数学者用人均财政收支的方差、标准差等较为简单粗糙的指标来衡量;在描述地区间基本公共文化服务不均等时,其反映的往往是省际间的不均等,对于东中西三大区域之间以及三大区域内部的不均等问题则研究不足。本文力图克服现有研究的局限,从明晰基本公共文化服务的内涵出发,利用官方统计数据构建并测算“基本公共文化服务发展指数”和“基本公共文化服务基尼系数”,并采用实证研究的方法对相关指标进行分解,客观呈现我国基本公共文化服务发展现状与地区间的不均等,为优化公共文化服务相关决策提供对策建议。三、建立和计算公共文化服务的体系(一)政府的基本职能是为公众提供基本公共文化服务尽管基本公共文化服务及其均等化已经成为实务界和理论界共同关注的热点问题,但我国学术界尚未对基本公共文化服务及其均等化的内涵给出一个准确的界定。结合我国的社会背景和已有研究成果,我们从三个层面对基本公共文化服务的内涵进行解析:第一,参考公共产品的定义和分类,公共文化服务包括准公共文化服务和基本公共文化服务,前者如具有一定排他性或竞争性的文化产业,后者如公共图书馆、公共群艺馆等,是“纯度”最高的公共文化服务,它往往具有准入的非排他性、使用的非竞争性和较强的外溢性,因此向公众提供基本公共文化服务构成了政府必须履行的基本职责。第二,就基本公共文化服务的基础性作用来看,它扮演着类似于“基础货币”的角色,基本公共文化服务每增加一个单位会通过“乘数效应”带来公共文化服务总量成倍放大的效应。第三,从消费需求的角度看,基本公共文化服务满足的是人们对公共文化服务低层次、无差异的消费需求。所谓基本公共文化服务均等化,是指一个国家或地区在现有的资源约束条件下,通过政府公共财政和公共政策的作用,让全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共文化服务,其核心是机会均等,而不是简单的平均化和无差异化。基本公共文化服务的范畴和程度具有广覆盖、保基本、低水平的特征。(二)指标权重及标准化值构建基本公共文化服务发展指数指标体系,必须遵循科学性原则、可比性原则和操作性原则。结合对基本公共文化服务内涵的界定,本文确立了两级指标体系。在一级指标体系中包括投入和产出两个指标,在投入维度下设置公共文化财政支出占政府财政支出比重、人均文化事业费和公共图书馆人均购书费三个二级指标;在产出维度下设置每万人公共图书馆数量、每万人群艺馆数量和公共图书馆人均藏书册三个二级指标。采用德尔菲法对相应指标的权重进行赋值,如表1所示。根据上述指标的特性采取数据标准化方法。标准化值=某省观测原值/所有省观测最大值。所有指标经过标准化处理后,其指标值均分布在0-1之间,1代表最高水平。发展指数的计算公式为:某省(区、市)基本公共文化服务发展指数=,其中Ai表示第i个一级指标,ai表示Ai的权重,m表示一级指标个数。其中Bij表示一级指标Ai中的第j个二级指标,bij表示Bij的权重,nj表示Ai对应的二级指标个数。(三)基本公共文化服务的基本构成我们仿照基尼系数的测算原理来构建基本公共文化服务基尼系数,以此来衡量基本公共文化服务的不均等化程度。四、结果表明,评价结果及分析(一)统计资料来源本文使用的原始数据主要来源于《中国统计年鉴2010》《中国文化文物统计年鉴2010》《中国社会统计年鉴2010》。根据基本公共文化服务发展指数的计算方法,计算结果如表2所示。(二)上海、北京的基础比较本文通过分析“十五”时期以来的历史数据,借用聚类分析方法和波士顿矩阵的思路来定位各省(区、市)基本公共文化服务的相对差距。各省的定位见表2。从表3可以看到,各省坐落于4个象限,分别为:高基数高增长的明星区、高基数低增长的金牛区、低基数高增长的问号区和低基数低增长的瘦狗区。从这四类区域看,上海、北京位于明星区,也就是“双高”省份。这两地分别是我国的经济中心和政治中心,经济实力优势明显,地区综合实力强,指数体系的各项指标几乎都高于其他省份,因而水平最高。位于问号区的省份有福建、新疆、海南、重庆、河北、青海、西藏、贵州、内蒙古。这9个省份在基本公共文化的基数上较低,但增长速度很快,具有后发优势,并且在多数省份中人均指标排名靠前,非常值得关注。相比而言,金牛区的浙江、云南、陕西、广西、广东、山西、江苏、辽宁、天津、四川10个省份在基数上有较高的水平,但由于人口基数大、对公共文化事业投入不足等原因,增速缓慢,传统优势变得不再明显,应当给予关注。而瘦狗区的省份,其基数和增速上都处于劣势,位于这个区间的省份包括吉林、黑龙江、山东、湖北、甘肃、江西、宁夏、湖南、河南、安徽。它们的基础比较弱,发展的后劲也不强,更值得关注。位于四类象限中的31个省(区、市)坐落于中国的不同地区,如图2所示。(三)出口和国内六大省份基本公共文化服务、财政能力综合评价在本研究中,基本公共文化服务发展指数由文化事业费占财政支出比重、人均文化事业费、公共图书馆人均购书费、每万人公共图书馆数量、每万人群艺馆数量、公共图书馆人均藏书册六个二级指标构成。对基本公共文化服务发展指数在以上六个方面的分解有利于深入了解不同省份的公共文化服务水平。在此部分研究中,本文除了测算各指标的变异系数、基尼系数等常规测量维度外,还将对六个经过标准化的二级指标进行进一步分解:第一步,计算31个省、市、区六个二级指标的平均值;第二步,分别用各省份的六个二级指标的指数值减去所有省份的平均值(即计算各省份六项二级指标相对于平均值的离差);第三步,根据以上两步画柱状图。如果某省份某一项二级指标大于零,说明该省份在该项二级指标好于31个省份的平均值。此外,利用这种分解方法,我们也可以大致观察某个省份在六项二级指标的发展上的平衡性问题。从分解结果来看,大多数省份在六项指标的发展上都体现出不平衡的特征。例如,河南在文化事业费占财政支出比重方面高于全国平均水平,但在另外五个指标均低于全国平均水平;江苏在公共图书馆人均购书费和每万人公共图书馆数量两个指标方面高于全国平均水平,但在其他四个指标方面低于全国平均水平;北京、福建、浙江、上海四个省市每万人公共图书馆数量低于全国平均水平,但在另外五项指标上高于全国平均水平。此外,一些省份的六项指标均低于全国平均水平,除广东外,这些省份均来自中西部地区,包括安徽、黑龙江、湖北、湖南、吉林、江西、甘肃、贵州、内蒙古和宁夏等。我们可以推断,一个省份的基本公共文化服务水平与该省份财政实力具有较强的相关关系。因此,从促进基本公共文化服务均等化的角度来说,中央政府应当注重在公共文化服务领域加强对中西部经济发展水平落后地区的转移支付。(四)基本公共文化服务发展指数总体上看表4是省(区、市)基本公共文化服务发展指数与人均GDP的排名对比情况。从省(区、市)基本公共文化服务发展指数排名的整体情况来看,东部省份的指数值较高,中西部省份相对落后。然而,各省(区、市)基本公共文化服务发展指数与省(区、市)人均GDP存在相当程度的差异。例如,云南、广西、新疆三个省份的基本公共文化服务发展指数排名远远高于人均GDP排名,名列前三名;广东、内蒙古、山东三个省份的基本公共文化服务发展指数排名严重落后于人均GDP排名,名列倒数前三名。从各省份基本公共文化服务发展指数的实际值和人均GDP的比较来看,可以发现人均GDP高的省份,基本公共文化服务发展指数并不一定突出。例如,比较江苏和四川两个省份,江苏人均GDP是四川人均GDP的2.5倍,但两者的基本公共文化服务发展指数差不多;天津人均GDP是广西人均GDP的3.8倍,但基本公共文化服务发展指数落后于广西;广东人均GDP是安徽的两倍多,但基本公共文化服务发展指数仅略高于安徽。如图4所示,处在横轴下方的为基本公共文化服务发展指数排名高于人均GDP排名的省份,而处在横轴上方的则是基本公共文化服务指数排名低于人均GDP排名的省份,柱状图上的数字代表排名的具体差异值。通过比较不同省份基本公共文化服务发展指数和人均GDP的排名差异,我们可以得出如下结论:人均GDP仅能部分地反映基本公共文化服务发展水平,人均GDP水平高的省份,基本公共文化服务水平并不一定高。(五)基本公共文化服务的不均等化程度虽然不同省份之间基本公共文化服务基尼系数总体而言不是很高,但从表5中还是能够看出“十五”时期以来不同省份之间基本公共文化服务差距呈上升趋势,2005年达到最高值0.2387。从基本公共文化服务发展指数的变异系数来看,不同省份之间存在比较严重的非均等情况,变异系数在38.34%~52.95%这一较大的区间内呈现出起伏不定的状态:“十五”时期变异系数不断增大,2005年达到52.95%;“十一五”期间,这一变异系数有所回落,但在“十一五”末期仍维持在48.80%。从表6中可以看出:一是东部地区基本公共文化服务的不均等化程度明显高于中西部地区。二是从均值看,东部地区的不均等化程度都超过了全国平均值,而中西部地区均未超过全国平均值。由此可见,东部地区公共文化服务的不均等特征更为明显。五、建立和完善基本公共文化服务的均等化长效机制通过以上实证分析,本文可以得出如下结论:从整体来看,东部地区各省份基本公共文化服务发展水平高于中西部地区,这与东部地区各省份的财政实力具有较强的相关关系;多数省份在基本公共文化服务的二级指标上表现出不平衡的特征;人均GDP排名较高的省份,基本公共文化服务发展指数的排名不一定靠前;“十五”时期以来,我国地区间基本公共文化服务的不均等化程度有所提高,东部地区各省份之间基本公共文化服务的不均等特征更为明显。根据以上研究,提出以下对策建议:第一,制定并实施基本公共文化服务均等化标准。构建基本公共文化服务体系,实现基本公共文化服务均等化,让广大人民群众共享我国文化大发展、大繁荣的成果,是一个事关我国社会主义核心价值体系的维系与经济社会又好又快发展的重要问题。但我国基本公共文化服务均等化缺乏科学的制度安排和明晰的操作标准。目前,仅有浙江省制定了《基本公共服务均等化行动计划(2008~2012)》,广东省制定了《基本公共服务均等化规划纲要(2009~2020)》,对省级基本公共文化服务均等化的标准、阶段性目标和相关政策措施等做了明确的规定。2012年7月,国务院制定并印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,对文化体育、教育就业、医疗卫生等领域公共服务的重点任务、基本标准和保障工程做出了明确规定,标志着我国基本公共服务均等化已经从基本理念上升为国家实践,也意味着我国基本公共服务体系建设将进入一个新的历史阶段。但遗憾的是,《规划》对基本公共文化服务及其均等化的标准规定,远不如对公共教育服务、劳动就业和社会保险服务、医疗卫生服务、基本住房保障服务等规定得具体翔实。因此,国家和各省市下一步首先要考虑的是,以《国家基本公共服务体系“十二五”规划》为蓝本,制定一套更加科学完整、具体翔实的基本公共文化服务标准体系。第二,强化政府的公共文化服务职能。建立惠及全民的基本公共文化服务体系,既要不断增加公共文化服务的总量,向社会提供更多更好的公共文化产品,又要着力优化基本公共文化服务的结构与布局,实现公共文化服务均等化。牢牢把握基本公共文化服务的公益性质,明确政府的主体责任,让政府承担基本公共文化服务的提供者、公共文化市场的培育者和基本公共文化服务均等化的推动者等重要角色;努力完善政策引导、立法保障、财政支持、管理运行和监督问责机制,形成保障基本公共文化服务均等化的长效机制;打破行业分割和地区分割,加快城乡基本公共文化服务体系一体化建设,大力推进区域间制度统筹衔接,加大公共文化资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度,实现基本公共文化服务体系覆盖全民。第三,健全公共财政制度,增强公共财政保障能力。公共财政是政府提供基本公共文化服务的物质基础,要建立与经济发展和政府财力增长相适应的基本公共服务财政支出增长机制,切实增强各级财政特别是县级财政提供基本公共服务的保障能力。首先,要按照完善公共财政体制的总体要求,优化财政支出结构,逐步降低财政用于公共投资的比重,让公共财政逐步退出市场竞争领域,更加致力于公共服务的提供和公共秩序的维护,逐步提高基本公共文化服务支出比重;其次,通过立法形式明确划分各级政府的财权和事权,合理界定中央政府与地方政府的基本公共文化服务的支出范围和责任,重点强化省级政府在基本公共文化服务中的支出责任;另外,要改革和完善现行转移支付制度。科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付;增加一般性转移支付特别是均衡性转移支付规模和比例,规范专项转

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