农民税负加重的深层原因分析

农民税负加重的深层原因分析

一、农村税费改革未彻底走出“黄宗浚”自21世纪初以来，根据中央的统一承诺，农村和农村地区的税收制度改革试点逐步加强。通过免征农业税和降低农业税税率,2004年全国农民共减轻农业税负担约302亿元,农民人均税费下降30元,降幅达44.3%。税费负担占当年农民纯收入的比重已由2003年的2.6%下降到2004年的1.3%。2006年,也就是“十一五”规划第一年,我国已全部取消农业税。许多学者将这次税费改革称为新中国成立以来,继土地改革、家庭联产承包经营之后农村的第三次革命。一些媒体也对此给予了高度期望,称农民将彻底告别几千年的“皇粮国税”,农业步入“无税时代”。但是在充分肯定成绩的同时,也有学者对此提出疑问。清华大学历史系教授秦晖(2001,2002)先生撰文指出,“‘并税去费’决不是治本之策,而且如无其它改革配合,其‘治标’效果也不能期望太高,甚至在某种制度环境下,它的中长期效果可能是适得其反的。……财政史上所谓‘黄宗羲定律’就很发人深省”。秦晖教授所担心的“适得其反”的“中长期效果”,是基于对这样一种历史现象的认识:我国封建时期,每一次以合并税费为主要内容的农村税收制度改革,如唐中期的“两税法”、明晚期的“一条鞭法”、清早期的“地丁合一”等,实施之初,封建君主都期望通过合并各种名目繁多的税与各种杂费,防止地方政府及其官吏上下其手,巧立名目搜括农民。并税改革后,确能够达到“向来丛弊为之一清”的效果,但随着封建王朝与各级官吏的贪欲逐渐膨胀与政治趋于腐败,并税反而为官吏提供了“杂用不足”、巧立名目重出加派的借口,时间一长,农民税负又逐渐反弹。明末清初思想家黄宗羲将并税改革与中长期里税赋逐渐加重这一现象精辟地概括为“积累莫返之害”,这一规律亦因此被命名为“黄宗羲定律”。这些疑问不无道理,随着减免农业税政策实施力度的进一步加大,农民负担的监督管理面临着新的形势,部分地区已出现农民负担反弹的现象。经国务院同意,农业部、国务院纠风办、财政部、发展改革委、国务院法制办、教育部联合发出《关于进一步做好减轻农民负担工作的通知》。《通知》称,目前减轻农民负担的基础还不够牢固,农民负担监督管理面临着一些新情况、新问题,有的地方变换方式、变换渠道向农民乱收费的问题有所抬头;有的地方农村基础设施建设和公益事业发展任务繁重,向农民集资、摊派的现象有所增多;有的地方执行政策走样,侵犯农民合法权益的行为时有发生。同时,一些地方放松了对农民负担的监督管理,甚至对减负工作盲目乐观,防止农民负担反弹的意识有所淡化,日常工作有所松懈。针对这些现象,《通知》也从行政命令的角度提出了整改措施。不可否认,现行的农村税费改革仍然未能彻底走出“黄宗羲定律”怪圈的路径依赖性。笔者认为,“黄宗羲定律”怪圈的形成有其深层原因,如果我们没有认清根本原因所在,那么农村税费改革最终能否成功值得怀疑,“三农”问题能否解决值得商榷。二、从税收征管的角度分析,主要有按田产占有量纳税、按地纳税的征管原则及其在税收改革中所体现的作用中国古代受儒家思想的影响最大,在农业税收上的指导思想是轻徭薄赋,自古以来“什一而税”是儒家所提倡的合理税率。统治者以及历代改革者都清楚的知道“水能载舟,亦能覆舟”的道理,为了保证税收和巩固政权,一方面要加大对土地以及其他资产的大量拥有者的征税,另一方面要减轻中小户的负担。因此,我们不难解释为什么历史上的税制改革都不同程度地体现了按田产占有量纳税的计征原则,甚至随着改革,按地纳税还得到了不断强化。从这一点看,历代并税制改革的出发点是好的。下面笔者就从黄宗羲定律怪圈的产生过程进行分析改革治标不治本的原因。方政府财政预算的消费方式中国皇权专制社会的赋役征收历来有“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”的弊端。不论是中央政府还是地方政府都有扩大财政收入的需求。我们可以设想一下改革后的状况,毫无疑问,绝大多数的财政负担以及各级官员和其仆从的所需都要加在一般民众身上。增加正规税收会遭异议,理由是中小户无力缴纳,然而那些非正规的税收,管理多变,这种财政预算之外的需求转变为了杂派,并取之于民。肆意加征杂派因此而生。征敛混乱,地方政府即是执行税算原则的执行者并税制改革后的税制结构虽然包含着按地征税的思想,但是真正的征收过程并不像改革者设计的那样简单。从表面上看,是地方政府给予小农以过重的税负压力,但实际上是地主以及拥有大量田产的大官僚(下文将这一利益集团称为集团A)将自己的部分税收以及杂派转嫁给了中小农户(下文将这一利益集团称为集团B)。图1就表示了这一过程。利益集团A通过种种手段,使地方政府减少对其的税负,而地方政府为了完成税收目标,迫使集团B承担本应由集团A承担的税负。集团A是税负转嫁的发起人,而地方政府则是税负转嫁的执行者。以宋代为例,赋税不平等,即地方州县在赋税征敛过程中避强凌弱的现象,手法繁多,不胜枚举:富户隐匿田产,造成地方税产走失,田赋不均。北宋初年至修《治平会计录》时,天下垦田之数反而少于天禧年间(1017—1026),编修者以为“此特计其赋以知顷亩之数,而赋租所不加者十居其七”。至南宋,据绍兴十年(1140)六月仓部员外郎王循友言:“国家平昔漕发江淮荆浙六路之粟六百二十余万,和籴之数又在其外。而近岁上供之数才二百八十余万,除淮南、湖北凋残最甚蠲放之外,两浙号为膏腴沃衍,粒米充羡,初无不耕之土,而较之旧额,亦亏五十万石。此盖税籍欺隐,豪强巨室诡名挟户,多端以害之也。”由于诡名子户、田产隐蔽等原因,致使户等不实,大量商户窜杂于下户之列,造成田赋之外“诸色钱”等征敛均及下户的现象。南宋初王洋(1087—1154)说:“今者州县有十等五等之别,一有均敷曰上户,一有追乎曰上户,一有差徭曰上户,为上户者不胜其劳,而下户晏然熟视,如此则是趋之使为诡名,尚何以禁之哉!近年以来,朝廷因官僚申请,如均敷和买之类,皆彻下等,是诡名之弊已去矣,尚何俟设禁以防之乎?盖其法之弊有甚害者。行于贫而不行于富,行于贱而不行于贵,此乃不可不革者也。”同时,在地方征取赋税的过程中,州县避强凌弱,官户形势户等地方豪右多籍权凭势,与胥吏勾结,统共作弊,将自己的税额转加给小民下户。秋苗入纳、和籴起敷,州县例增斛面、加耗,往往“吏胥之家与官户有势者”,得以“斛输斛,斗输斗,若众民户,则率二斛而输一斛,或又不啻”。由此可见,广大中小农户才是赋役的最终承担者。税制改革的背景随着时间的推移,土地不断集中到大地主手中,土地兼并严重,农民不断丧失土地,又要承担沉重的苛捐杂税,无地农民被迫逃隐,既影响国家税收,又造成社会不稳。为解决这些矛盾,统治者开始进行并税制改革,来增加税收,缓解社会矛盾。但实际上一旦有新的需要,封建统治阶级仍随时增加赋额任意加征加派。这样又回到了过程一,如此循环往复,老百姓身上的税负也越来越重,这样,黄宗羲定律的怪圈就产生了。三、小农集团的分配格局由怪圈产生的过程中可以看到,中小农户是国家赋役的主要承担者,最重要的原因就是地主以及拥有大量田产的大官僚的赋役转嫁。集团A与集团C多有重复,部分官员既是税征的承担者,又是征税的执行者。王朝周期理论最主要的倡导者是王毓銓,他在其最有影响的文章《中国历史上田赋的上升和王朝的衰落》(TheRiseofLandandtheFallofDynastiesinChineseHistory)中特别强调了明清两朝,他写道:腐败可以简单的归结为这样的过程:中央政府被剥夺了实际的财富与权力,它们流入了控制政府的统治阶级个人手中。这些人无法无天,它们作为官员、作为一个阶级,富有保护国家利益的责任,但作为个人,他们是腐败的唯一受益人。虽然他们中的一些人,作为官员,知道这是错误的,它们中的大多数人作为一个阶级也试图保护政府的利益和本阶级的利益,他们为了能够达到这个目标,总是向贫民和庶民阶层加征税收以补偿他们逃避的税收。因此小农的负担在循环的过程中不断累积,不断加重,而他们无力抵抗。按理说人多力量大,可是实际情况是人数庞大的小农集团反而永远处于弱势群体的地位。事实上,正是由于农民的人数庞大和无组织影响了他们的集体行动。本文借鉴利益集团理论(奥尔森,1965)分析中国封建社会的税负转嫁这一现象。以下分析基于两种认识:第一,将一个家庭简化为利益集团的某一个体,这表示在家庭内部,每个成员行动方向一致,一同承担家庭的风险与收益;第二,如果一个或几个个体为自己所在的某个集体内所有成员的共同利益而采取同一行动,将该获得共同收益的集体称为小集团。采取同一行动的个体,获得共同利益的小集团,以及两种大集团的包含关系如下图所示:首先,分析利益集团A,即地主以及拥有大量田产的大官僚所组成的集团。因为集团A中的个体在进行税负转嫁的具体过程中通常选择单独行动,或某几个个体结成联盟而行动,而该行动只为自己或小集团服务,也就是说,行动所带来的好处不会波及其他地主或官僚,只存在于小集团内部。将获得好处的小集团称为A1,A1中包含的个体是一个或几个。集团A1是典型的“特权集团”,对A1中每个个体来说,第一,采取行动所要付出的成本和收益都很明确,总之不会得不偿失。第二,集团A1的成员在采取行动时只需要非正式的合作就可以解决问题,集团协议或正式的合作机构没有存在的必要,组织成本为零或很少。第三,在集团中的某个成员没有采取积极的行动时,A1中的其他成员都可以察觉,并对他指责,迫使他采取积极的行动。其次,现实中农民群体对转嫁进行抗争有两条路径:1.民国时期社会中,缺乏决策的内聚力,这也是制约其“自治”但是要知道较大的有共同利益的阶层在自愿结成团体和形成共同利益的代表方面受到了更多的限制,也就是说,要让如此庞大的农民群体自发组织起来是一件成本很高,非常困难的事。另外,在较大的团体中,由于缺乏决策的内聚力,很难指望有真正的一致行动。更重要的是封建时期统治者是不会允许社会上出现一个不代表本集团利益的组织化群体,一旦出现无疑是一种对其统治的不安定因素。只有一种例外,那就是农民起义。当民生实在无以为继,不得不反时,农民才会采取这种激烈的并且代价巨大的方式。从这些特点看来,农民集团是一个“潜在集团”,他们有采取行动的潜在力量或能力,但这一潜在力量只有通过选择性激励才能实现或被动员起来。2.特权集团与大集团之间的利益结构及其冲突这种情况是最普遍的,但是对于单个的经济困难、毫无反抗能力的农户而言代价也是高昂的,归有光记叙了许多人因拖欠税粮而被鞭朴致死的事,顾炎武也记叙了山东和陕西许多人因为不能在最后期限内完纳税收而自尽的事例。并且,他们个人的抵抗行为对整个集团的不利地位几乎没有影响。通过以上对比就不难理解特权集团胜过潜在集团中人数占优势的力量,因为前者一般是有组织的、积极的,而后者则通常是无组织的、消极的。由于较小的集团常常能自愿组织起来采取行动支持其共同利益,而大集团则通常做不到这一点,因此社会中各集团之间的政治斗争的结局并不对称。樊纲(1993)说,不同的利益结构决定不同的变革道路,虽然任何一种制度或变革道路的选择,都不可能单单取决于当时的统治集团的偏好,但在权利结构中处于强势的集团在公共选择中发挥的作用更大。而中国农民在经济上受到剥削,在政治上更不能形成力量表达自己诉求。综上所述,历朝历代中,农民在利益集团力量对比中的弱势地位始终没有得到改变也不允许得到改变才是并税制改革不能走出黄宗羲定律怪圈的根源。四、建立农民维权组织基于以上认识进行分析,就乡村基层组织或代表乡村组织决策的利益集团在农户负担问题上,与上级政府相比处于弱势,而与分散的农户相比又处于强势。税费改革前,“交够国家的、留足集体的、剩余全是自己的”作为家庭经营的分配制度大体框定了国家、集体、农户三者的分配边缘,但基层组织则利用自己的相对强势地位,采取向弱势农户摊派、集资,甚至乱收费等形式,来完成上级交付的各项任务和社区内公共品的生产。税费改革后,乡村收入大幅度减少,乡镇在更大的财政压力下过多干涉村级事务,不利于以村民自治为主要内容的农村民主的发展。不仅如此,农民在接受这种待遇的时候无法进行有效的合法反抗。处于经济弱势的农民同样在政治上处于弱势,即使国家出于公平的角度会采取一些补偿农民的制度以及政策安排,但是在我看来,广大农民对利农政策应从被动接受变为主动争取。解决三农问题的核心是解决农民的组织问题,改变其弱势群体的地位,一方面提高其对自身利益的表达能力和争取能力,另一方面改变农民的意识形态。具体来说,广大农民必须联合起来,意识到他们的共同利益,并通过有计划的集体行为提出一致要求;必须有农民协会作为利益独立化的团体,不断增进对经济、社会和政治生活的参与度,形成一支有影响的社会力量,为其成员谋求利益和保护而进行有效的活动。因此,建立农民协会组织是必要的。农民维权组织的建立,意味着农民的抗争会更加理性,有利于社会的稳定。他们是农民与政府之间的中间力量,可以有效地阻止农民维权抗争活动以非理性的方式表现出来,有助于农民接受现代法制观念,逐步成为具有权利意识与法律意识的现代公民。县乡政府开始把农民维权代表作为协