那彦成与19世纪前期新疆的和平与安全观

那彦成与19世纪前期新疆的和平与安全观

1826年，新疆和卓尔的后裔张格尔在浩汉扩张势力的支持下入侵新疆南部的四个城市，并在自乾隆中期以来的60多年中引发了新疆和平。平定张格尔后,为了靖内制外,加强边政和边防建设,清政府任命直隶总督、刑部尚书那彦成为钦差大臣,前往新疆总办善后事宜。那彦成在善后中制定了一套制止浩罕扩张,维护边疆安定的措施。形成清政府在西部边疆的首次对外政策,对以后清代西疆对外有直接影响。本文拟从那彦成的善后制外措施及其结果入手,试析19世纪前期清政府在新疆对外的指导思想,并试图对那彦成的善后制外给以一定的评价。一清王朝对西疆的态度19世纪以前,在清王朝西疆卡外分布着与清有朝贡关系的诸藩部,主要有哈萨克、布鲁特和浩罕三大部分。在这些藩部的拱卫下,自乾隆中期平定大、小和卓后,新疆一直保持着和平与安定的局面。19世纪初,浩罕部渐渐强盛起来,自爱里木汗执政后(1799—1809),开始向四外扩张。到20年代,浩罕已发展成一个中亚大国,其东部攻入了费尔干纳东南的布鲁特部,一直扩展到喀什噶尔边境的阿赖岭,清王朝在西部边疆遇到了浩罕扩张的挑战。浩罕向东方的扩张和掠夺,主要是借助于流亡在浩罕境内的新疆和卓后裔。乾隆平定大、小和卓后,大和卓之子萨木萨克逃往卡外,流亡浩罕、布哈拉一带,萨木萨克死后遗有玉素甫、张格尔、巴布顶三子。自19世纪20年代开始,张格尔在浩罕扩张势力的支持下,利用南疆维吾尔族人民对清王朝腐败官吏和伯克地主统治的不满,多次进入喀什噶尔叛乱闹事,烧杀抢掠。1826年(道光六年)7月,张格尔率五百多名武装人员侵入卡内,裹胁当地1万多维吾尔人,再次发动叛乱,围攻喀什噶尔和叶尔羌,继而将战火引向阿克苏、和田。张格尔以“约四城破,子女、玉帛共之,且割喀(什噶尔)城酬劳”为条件,求浩罕出兵相助。8月,浩罕头目率万余人前来助张格尔围攻喀什噶尔城。至此,浩罕与清军处于直接的军事对抗中,它与清王朝的关系已由原来的朝贡藩属,变为威胁清边疆安定的敌对扩张势力。1827年4月,清军勘定西四城,张格尔带残部逃往卡外。平叛的迅速胜利表明:尽管浩罕已相当强盛,称霸中亚,清军仍有能力制止浩罕的侵略扩张,维护边疆领土的安全。另一方面,清在平叛中出兵数万,耗银一千多万两,这对于国力日衰,财政亏损的清王朝不能不是沉重的负担,何况卡外浩罕势力和张格尔残部对西疆的威胁并没有根除。在这种形势下,清政府委任平叛前敌总指挥长龄,就地利用平叛胜利的局势,筹划西疆靖内制外善后事宜,以期消除卡内、外隐患,力求长治久安。道光谕旨:善后事宜“最关紧要,务须慎密妥筹,请旨遵行,万不可轻率,稍有宣露”。这表明事关重大的新疆善后,将由清政府最高当局直接决策。围绕着办理新疆善后,特别是如何办理善后制外,一开始就在清政府内部形成两种不同意见。首先对新疆善后定下“基调”的是道光皇帝。还在出师西疆平叛前,道光就对如此遥远的西疆的统治管理感到力不从心,曾密下手谕:“以事平之后西四城可否仿土司分封之例,令将军、参赞筹议”。1827年7月,长龄被委以总办善后时,即秉承旨意,提出在南疆西四城仿土司制分封伯克,奏称:“愚回崇信和卓犹西藩崇信达赖喇嘛,已成不可移之锢习。即使张格尔就擒,尚有其兄弟之子在浩罕,终留后患,……若分封伯克,令其自守,……庶可以服内夷、制外患”。另一位善后大员喀什噶尔参赞大臣武隆阿则更露骨地提出放弃西四城之说:“西四城各塞,环偪外夷,处处受敌,地不足守,人不足臣,非如东四城为中路必不可少之保障。与其靡有用兵饷于无用之地,不若归并东四城,不须西四城兵费之半,即巩若金瓯,似无需更守西四城漏卮”。以长龄为首的这一方实际是主张清政府退出已经有效管辖的与浩罕接壤之沿边领土,仿西南边疆的土司制,在西四城分封伯克,令其自管自守,接受清王朝的羁縻,保持藩属关系,借此拱卫西疆免受外患,这是在浩罕扩张势力威胁下的退让政策。与此相对的是以直隶总督、刑部尚书那彦成为首的强硬派。早在张格尔入寇时,那彦成即清楚地看到清与浩罕“相持之势已成”,提出“调集大兵剿办”,回击入侵之敌的方案,并指出将来办理善后时,以“无留后患为要”,表明了要制止浩罕扩张势力的强硬态度。一年以后,那彦成被任命为钦差大臣,总办新疆善后事宜,他进一步阐明了自己的强硬制外思想,奏称:“历观史鉴,西北边患无代无之,称兵境上无岁无之。或守之以屯戍,或和亲岁币,悉索中土以供外夷。甚至称侄称臣,贻为千秋笑柄。”针对长龄等人的退让妥协论调,那彦成指出:“充其所见必以喀城远在万余里,其人不足治,其地不足守。现既蠢动,不值劳师糜饷,难保不为退守之意。殊不知我退则彼进,退至何处为止”?那彦成对浩罕扩张势力的强硬态度得到了朝廷内外的支持。三朝老臣、兵部尚书松筠指责浩罕“向来傲慢,又复助逆”,提出用断绝贸易的办法,“不准浩罕通商”,以打击浩罕的扩张侵略。陕甘总督鄂山也上疏奏称:“筹办善后,严禁往来贸易”,及严格卡伦往来人员管理,分拨留防兵丁“垦种自食”,或招募内地民人去西四城耕种等加强边政边防的措施,制止浩罕入侵。退让妥协政策是道光皇帝平叛前既定的方针,所以长龄一派占着上风。1827年7月,清军平定张格尔叛乱后,长龄即被委以总办新疆善后全权,眼见“弃地”退让之举,有贯彻于善后之势。然而有两个方面的因素使形势发生了变化。其一是出征清军反击张格尔入侵的战斗出乎意料的顺利。前线捷报频传,西四城接连收复的大好形势,增强了道光皇帝根治外患的信心;另一方面是敌方阵营发生了变化,张格尔与浩罕之间产生了分裂。1万多名浩罕入侵军曾应张格尔之“请”,进入喀什噶尔,但当张格尔探明喀城无援,靠自己的力量可以占领时,遂悔背对浩罕的“许诺”,想自己独吞喀什噶尔。“浩罕酋怒,即自督所部攻(喀什噶尔)城,城不下,又恐回人(指张格尔部)背之腹背受敌,率兵宵遁。张格尔使人追陷其众,复归投者二、三千,张格尔置为亲兵”。所以当清军击退张格尔后,浩罕没有收留逃窜卡外的张格尔残部,“并言要拿该逆献功”在这种形势下,道光皇帝对新疆善后的指导思想开始转向强硬派一边,希望能利用军事胜利和浩罕与张格尔的矛盾,慎重善后,以从根本上解决西疆边患。1827年9月,道光斥责了长龄和武隆阿公开上疏的在西四城仿土司制的善后奏议,称之“尤为纰缪之极”。重新确定新疆善后要旨:“将西四城仍照旧章办理,一切分兵防守,及清查叛产,筹备粮饷并种种未尽事宜,作速从长计议,务期经久无弊,方为妥善”。谕令禁绝浩罕入卡贸易,设法擒获张格尔。尽管这时长龄等已按道光旨意重新草拟了善后条款,道光仍于1827年12月谕令强硬派那彦成为钦差大臣,前往新疆会同长龄办理善后。正值那彦成走马赴任行至安西,前线又传来生擒张格尔的“红旗捷报”,这使道光皇帝采取强硬制外政策的思想更加坚定。此时,浩罕虽与张格尔发生纠葛,但对清政府要求引渡张格尔亲属一事却置之不理,声称“惟回子经上从无送和卓之例”。企图以此作为日后要挟清政府的筹码。道光对此大为恼火,于是谕令:“那彦成迅速驰往,并令长龄详细交待,即行来京展觐”。实际上等于撤销了长龄的善后大权,由强硬派那彦成主持善后。那彦成在回疆善后制外中主要采取了三方面的措施。其一为“严禁茶叶、大黄出卡,以窘其生计”。此项名为禁止茶、黃出卡,实际上是断绝了与浩罕的所有贸易,“严守卡伦,不准通商贸易”。清政府认为:“浩罕之安集延专以贸易为生,余此别无恒业”,禁绝贸易,“原可制外夷之死命”。那彦成对此也颇感把握十足,“臣体察情形,该夷生计日蹙,不久必叩关效顺”]。浩罕位于中亚交通中心处,是传统的东、西方陆路贸易孔道。它利用所处的有利地域,大量从事中介贸易,并对中亚、西亚的过境贸易征收税金。各种贸易收入在浩罕经济中占主要部分,禁绝它的贸易,正击中了浩罕的要害,由此产生了两方面的作用:首先是深刻地影响了以贸易为生的浩罕财政经济,断绝贸易后,“浩罕狠下不去,囤积货物甚多,买卖人都抱怨明巴什(浩罕执政者)茶叶贵了数倍。……近因不通买卖,越没钱越苛派属下,众人都抱怨”。从而引起了浩罕国内混乱。其次在禁绝了浩罕的贸易后,又使以浩罕为中介或过境贸易的各国商队受到阻碍。“各该外夷部落向来贸易俱假道浩罕,浩罕因而抽税。现自闭关以来,各外夷商贾聚集浩罕,夷众均怨怼浩罕”。这又使浩罕与周围部族、汗国的关系日趋紧张,总之禁绝贸易,给浩罕内、外造成了很大的困境,动摇了浩罕政权的统治地位。那彦成称:“此实善后最大关键”,如能严格办理,终可迫使其就范,“永除边患”。那彦成采取的第二项制外措施是“尽逐内地流夷,以断其耳目”。在张格尔入寇作乱时,不少流寓各城的浩罕商人“相率助逆,戕害官兵,蹂践回民(指南疆维吾尔人)”。那彦成认为既已平叛,当“不可姑息容留,任其盘踞贻患”。据此,他在善后中提出:“驱逐南路各城流寓在十年以内之安集延回子出卡,查起囤积茶叶,大黄入官。其余未经驱逐各外夷,一体编入回户,当差种地。如有犯禁令及囤积违禁物件,即行驱逐。每年逐出若干,……数年之后不难驱逐净尽”。参与张格尔叛乱后外逃及被逐浩罕商人遗留的田地、财产,作为叛产没收充公。驱逐各城流寓之浩罕人,实际上是利用平叛的军事胜利,对前期西疆边政松弛所造成的危害的一种补救。按照清代边疆管理规定,前来贸易的浩罕商人不准在卡内定居,由于边疆官吏日益腐化,边政管理渐渐废置,浩罕商人遂任便在沿边各城居住,“皆由积年不肖官兵徇私容留”,禁令一开则不可止,非法定居者越来越多,各城寄居浩罕人达几千人,自数十户以致数百户不等。这些非法定居者私行置产,贸易不纳税,种田不缴粮,由浩罕派驻各地的“商头”实行自治性的管理,成为特权阶层。如此众多的浩罕人非法定居卡内,这在浩罕臣服于清王朝时尚属可行,但在浩罕一天天强盛,成为一个富于侵略扩张的汗国后,这批非法定居者便构成了对清领土主权的侵犯,成为边疆安定和平的隐患。事实也正是如此,这些浩罕商人久居卡内各城,“深知虚实,往来交接,声息相通”。在张格尔和浩罕侵入卡内后,各城浩罕商人有不少附和作乱,致使清西四城防御在内外夹攻下迅速瓦解。那彦成正是根据这些教训,提出分阶段驱逐各城流寓浩罕人,彻底肃清隐患。另一方面,驱逐浩罕商人又是对禁绝浩罕贸易的保证。卡伦内外处处有路相通,如欲禁止贸易,单靠卡伦稽查防不胜防。那彦成通过驱逐卡内浩罕商人,禁止留居卡内浩罕人从事商业,及仿伊犁、塔尔巴哈台两地设立贸易亭等手段,加强贸易管理,防止浩罕偷漏通商。所以,那彦成驱逐各城非法定居浩罕人的制外措施是属于清政府主权范围,是合理和可行的。据记载,从南疆各城驱逐的浩罕商人共289户,存留待驱的有1278户,实际驱逐浩罕人员只占不到四分之一的比例。查收充公叛产折银18.1万两,查收囤积茶叶6.1万斤,折银5万两。核定留居各城浩罕人员年应征粮2170石。但在驱逐浩罕人员时不分良莠,只以来卡定居时间和是否囤积茶、黄为标准,同时将一些未安家室的布噶尔、巴达克山等处商人也一并驱逐,这在策略上犯了扩大化的错误。制外措施的第三项是“收抚各布鲁特,以翦其羽翼”。那彦成指出:“浩罕专恃强暴,加以贪残,我国家羁縻布鲁特之计,惟当反其所为,结之恩信,使夷众有所系心,自可久安边徼”。自19世纪以来,浩罕在向外扩张中不断对周围部族实行掠夺战争,处于清与浩罕之间的布鲁特各部,首先成为浩罕向东方扩张的牺牲品。1821年以后,浩罕曾多次攻入布鲁特领地,掠夺财产,侵占土地,势力扩张到清喀什噶尔卡外的阿赖岭一带。清地方当局在浩罕东侵布鲁特时,并未给其以援助,在1824年和1825年两次反击张格尔进卡抢掠时,既未给报警的布鲁特头目以奖赏,反无理妄杀布鲁特部众百余人,致使一些布鲁特部族倒向浩罕一边,其中不少人在1826年随张格尔入卡作乱。清军平叛后,这些附和叛乱的布鲁特人逃往卡外,少数头目甚至逃至浩罕“避难”。在善后中如何处理与布鲁特的关系,在清政府内部存在着分歧。那彦成认为:“溯查乾隆年间开辟新疆以后,七十年来得布鲁特之力为多”。此次张格尔作乱,很大一部分原因是“失布鲁特之心”,自坏藩篱。所以他主张在善后中重新收抚布鲁特各部,称“回疆善后,惟收抚布鲁特为第一要事”。那彦成抵喀什噶尔后,即做了两件事:一是公开宣布对曾附和张格尔作乱的各布鲁特部族不予追究。他派人到卡外各布鲁特部宣谕:“大皇帝天鉴,尔等出力多年,兹因张格尔入卡滋事,命将出师,旬日内克复四城,逆首授受。特命本大臣星驰前来解释尔等向来心中疑惧,仍普沛恩施”。对投回的布鲁特各部,采取了优待和妥善安插,如多年被浩罕胁从的布鲁特额提格纳部从浩罕陆续投回后,那彦成即赏给翎顶,择地妥为安插;再如畏罪逃赴浩罕的布鲁特希皮察克部和卓阿仔,欲投诚清军,遣其弟热仔来见,那彦成不追究其兄仍在浩罕未归,先行赏给热仔六品翎顶。那彦成办的第二件事是主动承认清地方官员在前一时期对待布鲁特的各种不公。他亲自接见前来归附的各部布鲁特代表,并公开声明:“尔等仰沐天朝恩泽,夙称恭顺,久为藩篱。自前任大臣办案错误,妄杀吐尔底迈玛特,嗣又误杀汰劣克家口,以致尔部落心存离畔。大皇帝如天之仁,如月之明,深知尔部落之受屈,已将前任大臣各予惩处。皇恩浩荡,即阿坦汰似亦可恳恩宽宥。(阿坦汰为参加张格尔入侵的布鲁特头目。)本大臣奉命前来办理善后,大皇帝谆谆谕令要抚尔等布鲁特”。查明该惩处的失职地方官员,即使事隔多年也不放过。如1820年张格尔纠众侵入卡内抢掠,“布鲁特比(头目)苏兰奇入城报信,被已革回务章京绥善斥骂赶逐,以致该比远飏助逆”,经那彦成查明。绥善虽早已因他故革职,这次仍以“贻误军机”罪被重判发往黑龙江充当苦役。以上两件事在当时以“天朝”自居,视卡外各部如“犬羊”的清政府来说是很不容易的。那彦成招抚布鲁特的政策很快收到了预期的效果,卡外“各布鲁特爱曼先后来归,情词恭顺”,布鲁特十八部全都与清重新修好,归顺受封。那彦成在收抚布鲁特时,虽使用了“大皇帝”的名义,但道光皇帝却并不赞成这种作法。道光认为清国力不足,善后各事宜应限于卡内,不可再招致卡外是非。所以一再谕令:“朕命那彦成前往喀什噶尔,只为筹办卡内善后事宜,业将八城诸大端筹办周妥,即为不负委任”。卡外“自当严密稽查,勿任茶叶、大黄稍有偷漏,亦不得仍令该夷隐混贸易,即为妥善。……至布鲁特等之诚心归附,自应就地抚辑,以示羁縻,断不可指给游牧地方,有意招致。……倘办理不善,致生边衅,惟伊等三人是问。”甚至斥责那彦成收抚布鲁特超出善后职权”“岂非必欲邀功”。卡外十八部布鲁特相继归服后,那彦成曾分别招见各部头目,草拟将各布鲁特依劳绩划为三个等级,分别给其头目“请赏顶翎,并优予岁俸、缎布等物,发给札付”。并具体规定各部每年应发银两、缎布数目,各头目执照领俸。这一善后措施使清与布鲁特各部的臣属关系更加明确,长年稳定。对于巩固清西北边防,消除外患,有十分重要的意义。道光皇帝却以布鲁特“并无劳绩,不过请安递马”,给以固定年俸,“国家无此政体,且事并非迫不及待”为由,否定了那彦成的作法。那彦成在收抚布鲁特的同时,还注意了正确处理清与中亚各汗国或部族的关系,以最大限度孤立浩罕扩张势力。他到喀什噶尔后,曾派人传谕布噶尔(布哈拉)商人:“此时严禁茶叶、大黃,专不准浩罕贸易,与尔部落无干。尔部落愿来者在所不禁”。那彦成认为在禁绝浩罕贸易后,“复令各部落俱绕路前来,使该夷(浩罕)无可牟利,自然枉失凭依,从此不见信于各外夷,其势愈孤,实为边防要务”。统观那彦成的善后制外,其中心是围绕惩治浩罕侵略,“日久自当穷蹙”,迫其收敛扩张野心,使浩罕与清的关系逐步恢复到19世纪以前的和平状态。但各项制外措施意义又不尽相同:分批驱逐卡内非法定居浩罕人和收抚卡外布鲁特各部二项是准备长期执行的边疆政策,这是那彦成到达喀什噶尔后,根据边疆实情,自行提出,奏请批准后的善后制外重点。魏源称:“上命绝其互市以困之,而那彦成并奏驱历年留商内地之夷,且没入其貲”。那彦成的观点是:“攘外必先安内,内患不除,即无以善后”。布鲁特各部为清羁縻之臣属,自当为“内”。所以那彦成制外之重点是在肃清各城流寓浩罕人的基础上以颁发“札付”和“年俸”的形式,稳定布鲁特,以达到边疆的长治久安。对于禁绝与浩罕贸易一项,那彦成认为是善后制外中的权宜作法,“以为操纵外夷之计”,“系一时控制之法,俟该夷恭顺听命,仍当加惠通商也”。所以新疆善后制外中的主要方面是那彦成亲历边疆后,根据当地实情提出的。这些长远的边疆对外政策和“一时控制之法”相结合,形成了较严密和切实可行的善后制外。它在新疆实行了一年多,有力地回击了浩罕入犯边疆的侵略行径,对制止浩罕扩张,巩固西北边政和加强边防建设起了重要作用。那彦成前后在喀什噶尔停驻了一年多,本着先内后外的原则,采取具体办法逐项落实善后制外:改内地自由贩运茶叶、大黄为官商经办。即在禁绝与浩罕贸易一项中,那彦成也把主要力量放在卡内,“严禁于卡伦不过绝其流,查察于各城方能清其源”。按原有回疆贩运茶叶章程,茶叶由兰州官商发运凉州(今武威),自凉州则任听往来客商随意领票贩至南疆各城。“而各城商民回户所用现食之茶有限,皆系安集延各外夷用重价大总收贩”。那彦成照兰州官商运茶法,设立凉州官运,于原凉州领票商民内“拨派作为官商”,贩运至回疆各城。各城贩至茶数,“咨明各城参赞及各大臣按名点清”,依本地户数“再核其数目斤两是否相符”,方准按户交易茶叶。规定回户买茶限于二斤,布鲁特人购茶不得过一斤]。大黃的贩运和交易更严于此。开设贸易亭,改各部族入卡自由贸易为官方督办。原各部族运货入卡后,往何处交易听其自便,那彦成仿北疆伊犁、塔城与哈萨克贸易管理制度,在喀什噶尔明约洛和叶尔羌亮噶尔两地设立了接待夷商的贸易亭,规定了严格的贸易管理法,卡外入境商人不许进入各城,只集中在上述二个贸易亭内,由清地方官员安排和监督贸易,贸易完毕,由清军护送出卡。严格管理卡内留居待驱的浩罕人。规定留居之浩罕人由各城阿奇木伯克统一管理,“将此项人户编入回户一律当差,不准出卡营运、私相买卖。照例不许与回子结亲,不准置产,种地亦不准过一顷”。同时要求各城官员对待驱的浩罕人“不得以现在业已纳粮当差不复过问,以致日久因循,于善后章程依然有名无实。惟当设法稽查,稍有过犯即行押逐,不可日久疏懈。仍将每年逐出人数咨报参赞大臣,于年终会奏一次。卡内整顿有序,那彦成便着手收抚布鲁特各部工作,适与道光旨意相违被否定。与此同时那彦成又欲遣人出卡搜求张格尔眷属,道光恐那彦成的强硬制外刺激了浩罕,“招致卡外是非”,匆匆命那彦成结束善后赶回京师。平定张格尔的功臣长龄等又乘机散布流言,阻扰善后制外进一步施行,声称:“兹当重定回城,尤宜加意抚绥培养,自应仍照旧章,无须另议”。那彦成回京后,贯彻善后之权落入喀什噶尔参赞大臣武隆阿手中。这样,那彦成拟定的善后制外在整顿了卡内之后,于卡外准备施行的各项便基本流产了。收抚卡外布鲁特的措施,被道光传谕停止,已经发给布鲁特各部的“札付”,被谕令收回。对卡外各藩部或汗国特别是对浩罕扩张势力的政策仍维持原状。道光还提出所谓“控驭外夷之道,务在镇静”的冠冕堂皇的理论,这不过是在浩罕扩张野心面前软弱和退让的又一种表现。于是那彦成拟定的善后制外措施在执行中形成严卡内而放卡外的局面,由此产生了两种结果:卡内禁绝贸易,驱逐浩罕商人和没收被逐人员财产的严厉措施使浩罕受到极大的经济损失;卡外放任和“不招致是非”的作法客观上又助长了浩罕的侵略气焰和掠夺报复的野心。在这种形势下,浩罕便亲自出马,大举入侵南疆西四城。三平台不规范,实行依托于西部边疆的请求权1830年9月,浩罕打着张格尔之兄玉素甫的旗号,大举入侵南疆。12月,清再次出兵将浩罕侵略军全部赶出卡外。道光皇帝轻信前线长龄等人的奏报,认定“此次浩罕入侵西四城,显系驱逐安集延,查抄家财、断离眷口、禁止茶叶、大黃所致。”指责那彦成办理善后制外“不能体察情形,筹划妥善,……误国肇衅”。全盘否定了那彦成的制外措施,将那本人撤职查办。对那彦成的处置,表明道光又回到妥协派一边,不久长龄被委以重新办理新疆善后。长龄重又提出“弃地”主张,密奏请将喀什噶尔参赞大臣后撤数千里,移至喀喇沙尔(今焉耆),放弃西四城。伊犁将军等奏请废除对浩罕的通商禁令,声称新疆夷商贸易应酌复旧章,“禁止茶叶、大黄,驱逐安集延二事只可为一时权宜而究非中外相安之长策”,连先前持强硬态度的松筠和鄂山,这时也改变了腔调。松筠奏称:“永弛茶叶之禁”,许浩罕人在西四城定居,并“应循旧联姻以顺夷情”。鄂山重操新疆仿土司制的旧说,声称西四城卡伦,开齐数十处,“在在与布鲁特相通,防守实难周密。……为今之计,莫若将喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和等城仿各省土司之例,于各城阿奇木伯克中择其世著忠勤并力能约束回众者,令其分隶西四城,各守疆圉”。这次善后在长龄的主持下,完全采取了对外妥协退让的政策;将喀什噶尔参赞大臣后撤至叶尔羌;废弃了那彦成的各项善后制外,与浩罕“仍旧通好,其茶叶、大黄俱在所不禁。从前抄没安集延物件亦可发还,兼可免其货税”。浩罕的第二次侵略行径不仅未受到惩治,反而得到了各种优待权益,军事上失利的浩罕对此“大喜过望”。那彦成苦心筹划、行之有效的新疆善后制外被全盘否定了,其中的原因是多方面的:首先,清政府对进入19世纪以后西部边疆的形势,对浩罕的侵略扩张野心认识不清。如前所述,浩罕在19世纪初,已由一个向清王朝进贡的卡外藩属,发展成一个具有强烈扩张野心的中亚汗国,构成清西部边疆的严重威胁。清政府对此并没有什么认识,即使在浩罕直接入侵西四城大肆劫掠之时,道光皇帝仍然以旧的眼光看待浩罕,认为是:“逆孥么磨,无关边患”。没有看到浩罕已成为一个富于侵略性的强国,成为西部边疆的一大外患。因而清政府也就没有采取相应的有效手段来制止浩罕扩张,保卫自己西部边疆的安定。仍然用以往对待藩属的旧政策去处理与浩罕的关系:或不即不离,放任自流,“不可与之决绝,亦不遽与之通商,不绝其冀幸之心,则仰恩于我,不致再生他念”。或无端示以大方,以为羁縻之计,“霍罕即犬羊成性,亦当感激天恩,不至倔强犹昔,自可保其无事”。清政府的这种糊涂认识在浩罕看来即是“软弱”,无疑对浩罕的扩张野心是一种“鼓励”。其次,自乾隆中期以后,清王朝的全盛局面开始衰落,到道光初年,清王朝已是一个内政腐败,财政亏空的烂摊子了,国家支出大大超过收入。平定张格尔和浩罕的两次入寇耗用了二千多万两白银,仍未能从根本上解决外患。入侵之敌虽被驱出卡外,及清军撤后,又会再来骚扰,清政府的财力已很难再负担得起耗费巨额的军事远征了。国力衰弱,财政拮据,是清政府不得不与浩罕妥协的一个重要考虑,这又为朝廷内妥协派的“弃地”之说提供了口实。第三,多年来边政腐朽和清政府忽视边防建设的结果。自乾隆后期以来,清西疆边政日益腐化堕落,贪污成风,边防松弛。边疆各级官吏与伯克勾结,任意欺压人民,鱼肉百姓。新疆各族人民的不满情绪与日俱增,反抗清统治的斗争此伏彼起。同时,边疆承平日久,各级官吏遂视边防为无关紧要。清政府对卡外各藩部原有一套管理制度,如规定浩罕“应谨守法度,约束属人,和睦邻封。一切事务俱遵驻扎喀什噶尔、叶尔羌大臣节制,毋得抗违”。随着清边政和边防日益腐朽,这些制度渐被弃置,边疆地方官吏对卡外各部的管理也渐有名无实,得过且过,无所事事,只求能维持与清王朝的朝贡关系,“以资控制,作我藩篱”。对卡外各部的内部事务和诸部之间的关系则多不