社会体制改革的目标、问题与对策社会体制改革进行曲

社会体制改革的目标、问题与对策社会体制改革进行曲

按照目前的观点，仅仅限制社会体制改革的目标并不足以适应市场经济，因为社会体制有其自身的特点和发展规律。与市场经济体制相适应的确切含义至少应当包括:一是市场主体的多元化要求社会主体同样也多元化,并按一定秩序组成生活共同体。利益协调、共识认同等构成秩序的基础;二是这种多元化的社会体制要在市场失灵,尤其是在资本权力失灵的情况下,对其进行约束,防止利益过度集中。除此之外,社会体制还取决于人类社会自身的特点,美国政治学家埃莉诺·奥斯特罗姆(ElinorOstrom)通过五千个人类公用资源的案例说明了这一点,她发现,对于“共用资源悲剧”,人类既不需要把公共资源私有化,也不需要交给国家管制就可以自己解决。这种解决方案通常是制定非正式的,有时是正式的规则来分享共用资源,条件是“如果人们认识到他们将在一个设有界限的团体里继续生活下去,在那里持续合作将会受到奖励,他们就会注重自己的名声,同时也会监督并惩罚那些违反团体法规的人”([美]弗朗西斯·福山:《大分裂一一人类本性与社会秩序的重建》,中国社会科学出版社二OO二年版,246页)。在这样的领域,人们之间的合作是自下而上的,而不是自上而下的,它以共同的价值和规范为基础。这个理论其实很重要,它从某种意义上解释了我们发挥社会组织的作用和社区组织作用的机理。另外,它也告诉我们,如果一个社会没有这样的规范和价值作为基础,它会产生一系列的问题,通常我们将其称为社会问题。无独有偶,英国学者理查德·威尔森金和凯特·皮尔特的新著《不平等的痛苦——收入分配如何导致社会问题》(新华出版社二〇一〇年版,下引此书只注页码)从不平等的视角分析人们之间的社会关系和社会问题的产生,通过数量分析方法透视了不平等与幸福、相互信任、寿命预期、青少年怀孕、精神疾病、犯罪率、社会流动性、教育等问题之间的关系,提出了不平等是各种社会问题根源的结论,一些结论和判断相当有警示意义。理查德·威尔森金和凯特·皮尔特与埃莉诺·奥斯特罗姆对问题的关注点是不一样的,前者把注意力放在了社会关系中利益的不平等上,后者则是关注共同利益中的治理模式上。在实践中,二者是可以有机结合起来的。它们对我们理解合理的社会体制改革和建构都不可或缺。理查德·威尔森金和凯特·皮尔特把平等问题放在健康的社会关系的核心位置,他们指出:“一个社会中社会关系的质量建立在物质基础之上。收入不平等状况对人们之间的关系有着巨大影响。我们将表明,对所有人的心理健康造成最大影响的因素是不平等程度,而不是家庭、宗教、价值观、教育程度等其他因素。”(57页)在这一点上,他们与埃莉诺·奥斯特罗姆还有一些不同。在我看来,完全否认家庭、宗教的因素固然值得商榷,在社会差距不断拉大的情势下,突出不平等也情有可原。全面地认识需要从总体上考虑和把握。社会发展的实际情况一般来说会远远复杂于理论。尤其是建立一个什么样的社会体制来适应经济体制,更是复杂艰难,用社会学家蒂法妮·萨帕塔一曼席拉(TiffanyZapata-Mancilla)的话来说就是,“个人的生活的确取决于他(她)所处的社会社会环境”([美]理查德·谢弗:《社会学与生活》,世界图书出版公司二〇〇九年版,181页)。这个环境首先是他(她)的家庭、邻里(我们所谓的社区)和工作环境,其次才是我们现在经常说的深层次的社会问题,包括不平等问题。如果把上述理论统筹起来一并考虑社会体制的建设问题,可能会更具解释力。前不久颁布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出加快社会体制改革。这是继“十七大”报告中的必须“推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义”(《十七大报告辅导读本》,人民出版社二〇〇七年版,36页)之后,在中共中央的重要文件中又一次重申社会体制改革问题。目前各地正在积极实践的民生事业改善、社区治理、社会管理体制等,这是改革和完善适合中国国情的社会体制的重要组成部分,也是中国社会体制建设的基础性工作。当前中国社会体制存在的主要问题是,人们对于与市场经济体制相适应的社会体制的认识还不够充分,对社会体制的运行规律也还有待于进一步探索,中国构建和谐社会所要求的社会建设和社会管理的基本制度框架还需要进一步完善。历史的经验值得注意,上个世纪拉美经济中途夭折的根本原因之一是由于社会体制改革在经济得到一定发展之后没有及时跟进,社会不公平现象严重,社会差别不断扩大和社会秩序失衡,最终导致社会动荡不安,使经济发展缺乏安定的环境,陷入了所谓的“拉美陷阱”。我们还必须注意到,当前中国社会体制中存在的问题与全球化有着密切的联系,例如,全球化是造成收入差距扩大和利益关系不协调的原因之一。全球化还造成了各国就业岗位数量的重新洗牌。因此,国际经济体系使国内经济和社会发展具有更大的风险性,东亚经济危机就是明证。必须通过内部改革来适应外部形势的变化。在这个意义上,社会体制改革还不仅仅是对传统意义上的社会体制进行变革,它包含了更深刻、更广泛的内容。健康的社会体制、完善的社会服务和和谐的社会关系的发展是社会稳定有序的基本条件。相反,不公平的发展会引发社会冲突和社会关系紧张。所有这些都超出了上述理论可能形成解释的范围,要求我们以更大的襟怀、更开阔的视野看待中国的社会发展和社会体制改革。在当前,适应国际形势的变化和中国转变经济发展方式的要求,必须通过社会体制改革来推动消费型社会的发展,以应对出口导向型经济转变带来的需求萎缩和发展动力不足问题。因此,社会体制改革的核心层面设计要放在着力理顺各种利益关系,建立各类社会主体积极参与的社会治理体制和大部分社会成员能够接受的社会认同机制,具体问题层面的设计要考虑改革医疗卫生体制、社会保障体制、教育体制、文化体制等等,甚至包括心理机制。如理查德·威尔森金和凯特·皮尔特所说:“如果要进一步真正提高生活质量,我们需要把注意力从物质水平和经济增长方向转移到全社会的心理和社会健康方面来。”(5页)我们所理解的社会体制是社会秩序的结构及其运行机制。现阶段中国的社会体制是指为了实现公平与公正目标,社会建设的各类主体,包括政府、社会组织和私人部门在处理社会事务和提供社会公共服务过程中的角色、作用、相互关系等制度安排,是人们在共同体中的社会秩序和各个个体之间的行为合作方式。关注社会体制改革,首先要关注利益关系,尤其是收入分配关系。“社会收入差距的程度告诉我们的不是此前未知的对健康和社会问题的影响,而是社会的等级情况,这种社会等级导致许多社会结果中梯度的出现。由于健康和社会问题梯度反映在文化和行为的社会地位,因此,使物质不平等看起来似乎是所有这些差异的核心。”(28页)所有的经济活动都发生在人与人之间、群体与群体之间,一个社会只有建立在公平正义的基础上才会有持续的经济增长和健康的社会发展。经济体制的意义最终体现在社会体制中,合理的社会体制是经济健康发展的前提。在当前,改革社会体制,首先要理顺各种利益关系,建立利益协调机制。按照英国福利经济学家庇古的命题:国民收入总量愈大,社会经济福利就愈大;国民收入分配愈是均等化,社会福利就愈大。二〇〇九年中国经济总量达到三十三点五万亿元人民币,二〇一〇年中国人均国民经济产值预计会达到四千美元。在中国经济发展达到新的水平,人民群众收入不断提高的新时期,探索更加公平的分配方式是中国现阶段经济社会发展的内在要求,也是当前和今后一个时期中国社会体制改革和创新的关键环节。“平等社会和不平等社会之间的差异十分巨大一一在不平等社会中,问题的严重程度在三倍至十倍之间。”(164页)这里,他们是指与平等的社会相比较而言。体现公平正义的分配方式既是经济体制改革和创新的核心问题,也是社会体制改革的基础性工作。收入分配在经济与社会之间打了一个结,只有解开这个结,才能解决经济发展和改革中的深层次问题,建立起与市场经济体制相适应的社会体制,才能真正实现经济社会协调发展。进一步说,收入分配体制改革的核心是通过改革和创新收入分配方式,实现社会公平正义。这里所谓的公平正义既包含物质和制度层面的,也包含主观层面的,即人们的主观感受,正如著名的诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森所说:“不平等和社会反抗之间的联系确实十分紧密,它们之间的关系是双向的。当一个社会发生叛乱或反叛时,其中必然存在可觉察到的不平等感,这一点显而易见;但是意识到下面这点同样很重要,即,对不平等的觉察及对这个难以名状的概念内容的确定大大倚赖于实际反叛的可能性。”([印度]阿玛蒂亚·森:《论经济不平等》,社会科学文献出版社二〇〇六年版,3页),这就是社会学家们说的主观社会问题。主观社会问题是由深层次的社会矛盾长期得不到解决积淀于人们心里形成的,收入分配不公是当前中国居民最关心的问题之一。体现公平正义的分配方式最终会造就成合情合理的社会秩序,在社会认同上达成共识,从源头上奠定长期繁荣和稳定的基础。当前,社会体制改革要认真梳理复杂利益关系,着力解决一些影响社会发展的体制难题,目前来看应当主要集中在以下四个方面:首先要从根本上实现收入分配制度的“正当”、“合法”和“合理”,在制度上确保人们能够平等地通过自己的劳动获得财富。其次,进一步理顺国家、企业和个人之间的利益关系,加速提升劳动者个人收入在整个国民经济中的比重,使三者之间的关系逐步趋于合理。再次,协调地区之间和城乡之间的利益关系,通过大力发展地方经济和完善财政转移支付制度等,提高农村和中西部居民的收入。这三个问题在相当长的一个时期内会制约着中国社会发展和社会运行效率的提高,这些关键领域的社会体制改革必须从体制机制上实现新的突破。最后,还有一个管理社会发展的有关政府部门之间的利益协调问题。从中央政府确定的改革目标和方向说,这些社会发展管理部门之间需要本着建设服务型政府的基本目标,以提高基本公共服务水平为己任来制定政策和配置公共资源,避免各自为政,以实现群众利益最大化为目标来配置公共资源。从学理上说,在完善收入分配体制过程中,我们不妨在社会体制研究中引入利益相关者分析(StakeholderAnalysis)框架。根据利益相关者分析方法,在一个特定的社会问题中,利益相关者代表了人们之间的互动模式、决策过程以及未来蕴含的冲突。利益相关者分析可以视为通过确定主要角色在系统中的地位来分析体制本身以及评估它们在体系中的各自利益,尤其在涉及资源系统的分析时,这种分析方法尤为有效。基于对埃莉诺·奥斯特罗姆理论的理解,我们认为,实现合理利益关系目标必须完善社会治理机制。社会治理是社会体制运行的基本方式。治理模式的改进将有利于社会事务的妥善处理。在全球经济社会发展进入新的时期,国际国内的各种挑战层出不穷,探索新的治理模式,避免治理危机或通过治理避免危机,保持经济社会协调发展是政治家、企业家和非营利部门领导人不能不重视的问题。进一步说,社会治理既包括国内社会事务的治理,也包括国际社会事务的治理。我们在这里使用的社会治理,是指“关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接市民”的一系列活动、制度和机制。正如埃莉诺·奥斯特罗姆所说的,治理是指一系列的价值、理念、政策、法规和制度,通过这些,社会来实现对其经济、政治和社会进程的管理和控制。社会治理是国家开发经济和社会资源过程中实施管理的方式,同时也是制定和实施决策的过程。“治理还被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以,治理不仅仅局限于政府,也包括多元角色的互动。”(ElenaPetkova,CrescenciaMaurer,NorbertHenninger,FrancesIrwin,ClosingtheGap,WorldResourcesInstitute,2002)完善的社会体制依赖于多元的社会治理。社会治理意味着发挥社会成员们的积极性和创造性。在这个问题上,理查德·威尔森金和凯特·皮尔特比较持重,但要求很高。“我们所需要的不是一场大的革命,而是朝着一个明确的方向持续进行的细小改变。为了给我们自己提供一个社会进行必要变革的更好机会,需要记住,我们的目标是创造一个更社会化的社会。”(219页)“更加社会化”的确切含义就是更多的社会成员的积极参与,大家共同创造更多福利、公平正义,使社会更具共同体特色,使人们生活更加丰富多彩。在新的历史时期,要应对日益增多的社会问题、社会矛盾和社会冲突,政府需要调整自己的行为,通过合作与协商来消除自身的专业技能和人力资源不足等障碍,吸收更多的社会力量参与社会生活,不断提高治理水平,从管理经济到治理社会是各级政府面临的新挑战。历史证明,规划、预测和政府政策的作用都不是无限的,规划不可能包罗万象、预见一切,过去的规划实施过程中发生的亚洲金融危机、全球金融危机已经证明了这一点。建立在社会经济发展不确定性基础上的经济社会政策有其先天不足,不可能包治百病。面对纷繁复杂的社会问题、社会矛盾和社会冲突,将冲突和矛盾造成的危害、风险降低到最低程度,最好的选择是吸收所有的利益相关者都参与问题的讨论、决策和政策实施,多方参与将弥补各自的不足。在这个过程中,形成有效的、以社会资本为基础的社会治理机制。改革社会体制,首先要不断改革和完善社会组织管理体制。培育社会组织应遵循分类对待的原则,针对组织的不同类型采取不同的政策。为配合政府转型和推进公共服务建设,在加强社会组织管理的同时,要培育社会组织参与公共服务的供给。通过完善社会组织的管理法规,完善促进社会组织发展的相关政策,鼓励和引导全社会,特别是社会组织积极参与社会公共服务的提供、管理和监督,放宽公共服务体系的准入限制。寓管理于服务之中是实现社会治理的最理想的选择之一。改革社会体制,还要完善社区治理。我们在中国目前的实践中已经开始感觉到,社区的真正本质是社区精神理念,随着经济社会的发展,这样的感觉会进一步增强。传统的计划体制以单位所有制为核心,所造就的社会结构扼杀了人们的共同体理念,产生了人们单一的文化心态。社区建设蕴藏着巨大的精神潜力,社区建设和社区服务将是中国社会体制改革和创新的生长点。应当把政府公共服务覆盖到社区,推进居委会、各类社会组织、企业和个人参与社区服务。凝聚社区力量和促进社区建设,要求政府、社会组织、企业和个人为社区服务尽力尽责,在积极参与社区服务的过程中形成公共精神和共同体意识。另外,在推进社会组织的管理体制和社区治理体制改革过程中,要不失时机地推进事业单位改革,这是中国当前社会体制改革的难点和重点问题,不能回避。我国数以百万计的事业单位和在其中的数以千万计的就业人员是中国社会发展的重要力量,通过改革释放其能量,使其在新体制内发挥作用,也是社会体制改革的重要内容。最后,稳定有序的社会体制需要强大的中间社会力量。如果社会的中坚力量长期过小、软弱,社会会缺少自主稳定的机制。一个受到法律保护的、人数居多的中等收入阶层的出现是保持社会稳定的基础。不仅因为中等收入阶层人数居多、财产稳定,也因为他们在重大问题上的思考和决策更加中性,不走极端。有恒产者有恒心。任何社会的最终稳定都取决于社会自身的整合力量和自主的社会秩序,而不仅仅是政治的控制与调节。埃莉诺·奥斯特罗姆认为人们对自己名声的在意,对价值和规范的重视等等,实际上是在讲社会资本。在社会差别和社会鸿沟存在的情况下,如何促使人们形成社会共识不能被忽视,它依赖于社会资本的形成。现代社会,“正如托克维尔所说,人们与非同一阶层的人共鸣减少,物质差异使人们在社会中发生分裂”(55页)。尽管如此,我们依然可以通过努力来设计社会认同机制。如前面已经讨论过的,“更大的物质平等有助于创造一个和谐、合作的社区,将给我们每一个人带来裨益,而信任正是这一点的一个重要标志”(61页)。社会认同是社会体制的价值基础,也是重要的社会资本,它通过共享的规范、相互的信任、纵横交错的网络促进人们之间的集体行动、相互协调和密切合作。正如美国社会学家罗伯特·帕克所说的,任何一套制度背后都有一套价值体系。在社会体制改革过程中,要重视心灵的因素。心灵的东西非常重要,也最容易为人们忽视,维系一个社会长期存在和发展的往往是人们内心的价值积淀。人是有灵性的动物。著名社会学家费孝通指出:“由于文化的隔阂而引起的矛盾会威胁人们的共同生存。”(费孝通:《人的研究在中国》,天津人民出版社一九九三年版,10页)海湾战争、波黑战争虽已成为历史,但惨烈与悲壮仍历历在目,不可忘却。文化的隔阂是怎么形成的?地理、种族自然是原因,现实中的许多隔阂却是由于收入差距、社会地位差别引起的。而在公平发展的机会机制下的收入差距又是不可避免的,要消除人们之间因此产生的误解和隔阂,形成沟通、了解基础上的共识非常重要。怎样造就人们的健康心理、友爱精神、开诚布公的处世方式?这就要求有健康的生活,其中包括物质生活和精神生活。健康的社会生活不能简单的是物质的生活,它以物质生活为基础,以社会交往为核心,以精神满足为目标。就社会学意义上来说,重建人们的社会生活,首先要建设社会规范,并把社会规范作为社会体制建设的底线工程。社会规范是一个社会最底线的秩序。人们首先通过这个秩序进行自我约束,建立基本的社会秩序。一旦有人突破这个底线,要靠法律来约束行为的时候,人们的心理会产生不愉快。最佳的心理愉悦产生于社会成员都能够遵循基本的、大家认可的社会规范,在这规范之内,大家相互尊重、相亲相爱、和平共处。社会认同机制建设首先是建设基本的社会规范。因此,社会体制建设就超越了人们通常看到的社区建设、社会组织建设等等。在社会认同中,心态是最深层次的,心态决定行为。其次是规范,人们对基本社会规范的遵守程度,决定了人们的心态,决定了社会关系的状况。再次是法规,一旦人们把法规视为约束行为的底线,人们的社会心理就可能会扭曲,行为就可能会变态。基本的社会规范不仅体现在人们日常的社会生活中,也要体现在经济生活里面,尤其是体现在公平的经济分配活动中。今后一个时期,中