流动人口管理的现状与对策

流动人口管理的现状与对策

在建立和发展社会主义市场经济体系的背景下，随着我国工业化和城市化进程的加快，该市流动人口迅速增加，规模不断扩大。它是推动改革开放和经济发展的最活跃因素和强大力量。但与此同时,规模庞大的流动人口涌入城市后由于诸多因素所引发的一系列社会问题也是不争的事实,并且日趋复杂化、多样化和全面化,成为政府和社会必须高度重视和关注的重大社会问题。最近,我们对××市的流动人口情况进行了一次较为全面、深入的调查,得到了许多第一手资料和新的信息。调查情况显示,流动人口管理中存在的问题仍然非常突出,并且出现了新的变化,加大了管理难度和要求,整个管理形势依然十分严峻。流动人口管理是我国整个社会管理系统中一个重要的组成部分,做好流动人口管理服务工作,不仅是服务我国工业化、城镇化和现代化建设的需要,更是维护社会稳定、构建社会主义和谐社会的需要。因此,加强对流动人口现状的分析、研究,准确把握这一群体行为过程中存在的突出问题及其动态变化,创新流动人口管理路径,提高管理效能,具有积极的现实意义。一、目前，流动人口管理形势仍然严峻(一)办理暂住证的比例呈下降趋势全掌握流动人口的动态情况流动人口难以实施有效管理是当前有关职能部门面临的共同难题,也是亟待解决的十分棘手的问题。流动人口管理难,“难”在哪里?最大的困惑就是难以全面、准确、及时地掌握流动人口的动态行踪,公安机关及其他职能部门无法对其实施先导性、预见性、计划性和有针对性地管理,使管理工作经常陷入盲目和困境。即使能够纳入管理的视线,也存在很大的盲目性,管理效果差。从我们调查掌握的情况来看,近几年来,流动人口因为各种原因暂住登记办证的比率总体呈下降的趋势,尤其是2009年表现异常明显。比如,××市××区暂住人口数为72163人,符合办理暂住证人数为52995人,实际办理暂住证人数为31135人,暂住证办理率为58.8%,而2009年办理率只有13.7%;××高新技术开发区暂住人口数为78940人,符合办理暂住证人数为39630人,实际办理暂住证人数为24332人,暂住证办理率为61.4%,其中2009年办理率只有12.6%。流动人口没有登记办证,意味着其完全处于一种漏管失控的状态,极易成为社会的不安定因素和治安隐患,急需寻求治理良策。(二)政策诉求方面,主要表现为对办理暂住证的作用不大权利意识明显加强长期以来,关于流动人口的身份、权利维护等问题一直受到全社会的高度关注,尤其是近几年来,来自社会、媒体的呼吁越来越强烈、尖锐,已经引起各级地方政府的重视并提到议事日程上来,开始调整政策、统筹规划,着力逐步解决。但来自流动人口群体的声音一直比较弱,很少通过适当的途径表达自己的诉求。这次调查的情况却不同以往,让我们深切地感受到,流动人口的观念和思想认识已发生了明显变化,他们的自我意识和权利意识日趋强烈。在对流动人口群体“未办理暂住证原因”的调查中,高达90%以上的流动人口认为办理暂住证作用不大,直接发出“我为什么要办证”、“办证对我有什么好处”的质疑;流动人口非常关注并期待能够与城市居民一样享有同等权利,能够享有城市的资源和社会服务,尤其是在对“急需解决的问题”的回答中,有45%的流动人口选择了“子女就学”,23%选择了“就业保障”,12%选择了“医疗保险”,10%选择了“解决城市户口”。流动人口自我权利意识的强化,一方面反映了社会的进步,另一方面也对流动人口管理提出了新的挑战和更高的要求。(三)房屋登记率,有房屋跨市城市(镇)出租屋是流动人口主要的聚居地,也是当前城市社会公共管理中一个具有普遍性的难题。出租屋管理不善,会给城市的公共管理带来一系列问题,也极容易形成治安死角,滋生违法犯罪问题。我们在对××市××区和高新技术开发区的出租屋调查中了解到,“以屋管人”难以到位,管理力度严重弱化。××区有出租房屋9330间,已登记出租房屋数为7003间,登记率为75%,流动人口租住在出租房屋的有47070人,派出所已进行登记的有32658人,登记率为70%;××高新技术开发区有出租房屋7728间,已登记出租房屋数为6445间,登记率为83.4%,流动人口租住在出租房屋里的有31558人,派出所已登记的有22406人,登记率为71%。从以上数字来看,出租屋登记率和租住人员登记率都较高,而且在社区民警的督促下,90%以上的出租屋主都与所在地派出所签订了治安责任状,但实际管理情况令人担忧。出租屋主大多是一些中老年人,文化素质低,法律意识淡薄,难以承担应尽的管理责任,对职能部门的管理不能积极配合;虽然在房屋出租时会查看承租人的身份证件,但对绝大部分租住人的基本情况和动态行踪不了解、不掌握;有的出租屋主受利益驱使,甚至将房屋出租给身份不明的人,极易形成治安隐患,产生治安问题。(四)城市流动人口犯罪比率越来越高当前,流动人口违法犯罪仍然是危害社会治安秩序的最重要因素之一,在整个违法犯罪主体构成中所占比例一直居高不下。尤其在流动人口规模大、聚居程度高的经济发达地区或者城市,流动人口违法犯罪问题更是十分严重。据有的地方公安机关统计,有的城市流动人口犯罪比率高达80%以上。以××区公安派出所的统计数据为例,2006年该辖区内案件总数为1169件,其中流动人口犯罪数为918件,所占比例为78.5%;随着该地区流动人口规模的迅速扩大,流动人口犯罪比率呈明显增长态势,2007年-2009年分别为70.7%、75.3%、80.1%。这一比例与全省流动人口犯罪的比例大致相当。另外,从全国各地侦破刑事案件抓获刑事犯罪嫌疑人的情况来看,流动人口所占比例越来越高。由此可见,流动人口违法犯罪现象仍然十分突出,严重影响了流入地的社会治安秩序。(五)管理体制和机制不健全流动人口管理是一项复杂的社会系统工程,涵盖了劳动、就业、教育、社会保障、计划生育、户籍、治安等多方面的社会问题,涉及的管理部门诸如劳动保障、教育、工商、税务、房管、计生、公安、司法、交通、街道办事处、居委会(或村委会)等也非常多,因此,要从根本上解决好流动人口的问题,必须依靠有关职能部门齐抓共管和全社会力量的积极支持,必须进行综合治理。但是,目前在管理机制方面存在明显的缺陷:一是没有建立统一、规范、系统、高效的管理机构,有的地方即使有也是形同虚设,不能也难以发挥作用,真正在一线实施管理的主要是公安机关,管理不能形成合力,效率低;二是没有形成统一、科学、有效的管理机制,各有关职能部门各自为政,分割管理,与社区也没有建立稳定的协作机制和互动平台,不能形成以社区为依托和基础、齐抓共管的态势,不能发挥综合治理的积极效能,与当前流动人口的发展形势和管理要求明显不相适应,直接导致管理的严重失效。二、流动人口问题的实质在流动人口管理服务工作中,我们应当充分认识其对经济社会发展的积极意义和巨大贡献,辩证地分析其带来的消极因素和不良影响,以正确的态度对待流动人口问题,绝对不能因为流动人口产生的消极效应而否定其进步的社会意义。应当以创新思维树立流动人口管理的新理念,积极做好流动人口的服务管理工作。(一)树立和谐意识,坚持在和谐校园流动人口问题是改革开放以来我国经济社会发展过程中出现的一种不可避免的正常的社会现象,也是城市化、工业化快速发展进程中种种社会矛盾和冲突等不和谐因素的现实反映。要解决好流动人口问题,对流动人口实行科学管理,必须树立和谐发展的理念,努力实现流动人口与城市经济社会的和谐发展。树立和谐发展的理念,其内涵和要求就是要致力于流动人口与城市经济社会的和谐相处和共同发展。流动人口大量涌入城市,艰难生存、努力抗争,为城市的经济发展注入了强劲的动力,做出了巨大的贡献,但城市却视他们是“外来的”、“暂住的”,给予他们无论是物质的、还是精神的都太少,这是极不公平的。因此,在流动人口管理中,应当彻底摒弃这种具有歧视意味的思想观念,以城市的文明、开放、包容,积极给予他们“市民”待遇、“主人翁”精神和参与城市管理的机会,让他们分享到城市经济发展和社会文明的成果,从而使流动人口自身的命运与城市的发展紧密地联系在一起,并在和谐环境中努力实现共同进步。(二)建立以人为本的流动人口社会生活保障制度,体现“人本”的价值理念树立以人为本的理念,就是要求和强调一切都应当从人的需要出发,从有利于人的生存和发展的角度去考量政府和社会的公平正义、价值观念、政策设计、管理态度、工作内容和方法。温家宝总理曾经说过:“要让老百姓活得更有尊严”,“尊严”通过什么体现出来?我以为其核心内容和基本精神就是“以人为本”,强调整个社会的全面发展必须以每个人的发展为前提。流动人口群体虽然比较特殊,地位卑微,大多处于社会的边缘,但他们同样拥有得到社会尊重的权利,同样应当活的有尊严,政府应当公平地对待他们,从公平正义的角度,设计、制定和完善有关社会政策和各项制度,使他们在生存和发展诸如劳动就业、社会保障、医疗卫生、文化教育等等方面的基本权利有可靠保障。因此,在城市流动人口管理政策、制度的设定和实际管理中,应当牢固树立“以人为本”的理念,摒弃对流动人口的歧视思想和不平等态度,消除事实上仍然存在的城乡差异和身份缺憾,充分体现出对人的尊重和人本理念。(三)服务是根本宗旨,不带动任何管理树立服务至上的理念是“以人为本”理念的具体化,是克服长期以来形成的对流动人口实行“防范式”管理等习惯性思维的必然要求。服务至上之内涵,可以从两个方面理解,一是强调服务是根本宗旨,不能动摇;二是必须深刻理解管理就是服务的精神。具体要求有关政府职能部门及所有的管理执法者,必须在管理实践中,牢固树立“以人为本”、“服务至上”的理念,真诚、平等、宽容地对待和关心流动人口的工作、生活,真正实现由“被动”管理到“主动”服务、由“防范控制”到“人文关怀”的根本转变,从而使流动人口管理与社会发展进步的要求相一致,也使流动人口管理进入良性发展的轨道。三、口的管理策略流动人口管理是当前经济社会发展不可或缺的重要力量,是我国社会发展进程中不可避免的进步现象。对流动人口的管理必须纳入整个社会管理的总体规划和运行系统,实行全面、统一、科学、有序的管理。在具体的管理实践中,有关职能、管理部门一定要摒弃“被动”式、“防控”式的管理理念和管理方法,建立一种人性化、主动式、科学化的管理系统和管理方式,并不断地创新、优化,切实解决好流动人口群体以及相关联的各种问题。(一)有利于发挥社区管理手段的作用,提高管理效能创新流动人口社区管理模式,就是要求在政府的统一领导和有关职能部门的积极指导下,强化宏观调控效能,高效协同配合,以社区为依托,以社区力量广泛参与为基本形式,充分整合和依靠社区的各种资源,科学运用并发挥社区管理机制和手段的作用,从而形成对社区流动人口(其实是社区居民的有机组成部分)实行人性化、规范化、主动化和突出服务性的管理机制和方式,以促进社区的和谐发展。构建流动人口社区管理模式,对优化流动人口管理机制,拓宽管理路径,提升管理效能,具有显著的理论价值和强烈的现实意义。具体体现在,一是有利于发挥社区的功能和优势,依托各种资源对流动人口实行积极主动的属地化管理;二是有利于流动人口与社区的相互沟通和理解,从而使其尽快融入社区,培育基本一致的认同感和归属感;三是有利于形成参与式管理,让流动人口参加社区服务和管理,培育强化其社区意识和主人翁精神。(二)进一步完善立法,加快流动人口管理的规范在当前的社会条件下,必须适应发展形势要求,积极创新流动人口管理制度,努力构建全方位、统一、规范、科学的流动人口管理制度体系。创新流动人口管理制度,必须从三个方面努力:一是要尽快建立并健全流动人口管理的法律、法规,并体现出发展要求和社会进步。现存的有关法律、法规及诸多地方规章,多半是20世纪90年代、甚至是更早出台的,以限制性、防范性为主,而且各地各部门的政策规定各自为政、互不相干,已明显不适应当前经济社会一体化的发展要求。应通过立法和统一规范,使流动人口管理有法可依,并具有科学性、权威性和普遍的约束力。二是尽快改革已无实际意义的二元户籍制度,彻底摒弃过时、落后、限制性的管理理念。当前,改革二元户籍制度已是大势所趋,许多省、市顺势而为,大张旗鼓地推行户籍制度改革,力度之大前所未有。有的放宽了城市的准入门槛,有的直接取消了农村人口与非农村人口的区划,赋予了流动人口更多的社会福利和人文关怀等等。但这毕竟都是地方性的、局部的,期待全国统一、彻底的改革及相配套政策尽快出台,使户籍制度建设和流动人口管理真正迈入新阶段、新台阶。三是尽快建立健全有关流动人口管理的社会服务保障制度。主要涉及劳动、就业、教育、医疗、计划生育、社会保障等多方面政策和制度的设定,并形成全国“一盘棋”,能够在各省市之间相互流转,相互协同,使流动人口社会服务保障制度真正科学化、人性化、规范化和一体化,从而使流动人口的服务和管理日趋和谐、稳定。(三)流动人口信息管理平台建设任何一项管理工作都是有关信息的采集、获取、综合和运用的过程,关于流动人口管理也不例外。对流动人口信息的掌握是积极有效开展服务管理工作的关键和核心,也是正确制定和适时调整有关流动人口政策的根本依据和可靠基础。在实际管理过程中,如果不能全面、准确、及时掌握流动人口不同情形下的真实信息,那就无法实施有效的管理。因此,不断创新流动人口管理的信息化机制,构建一体化、动态性的流动人口信息管理平台具有强烈的现实意义。流动人口信息管理平台建设必须达到四个方面的要求:一是完全实现管理系统的“一体化”,要求科学整合公安、劳动、就业、医疗、计生、房管、社会保障等部门现有信息资源,建立统一、规范、迅捷的信息管理系统,实现信息的互通共享;二是确保信息的真实性和动态性,要求管理系统记载反映的信息必须是真实、鲜活和变化发展的;三是实现居民个人身份证信息的动态化和系统化,要求居民身份证能够全面、真实、动态地反映个人的基本信息和各方面的主要信息,并与流动人口信息管理系统链接,使每一个人的信息都纳入信息管理系统管理,有效提高管理的针对性和效能;四是要求各类出租房屋信息必须全部纳入信息管理系统管理,力求不遗漏、不过时,并不断调整、更新和补充。(四)创新流动人口管理方式,推进“以管人”以流动人口的主要活动方式和范围为突破口,积极创新流动人口管理方法,积极探索并形成“以证管人、以房管人、以业管人”的流动人口管理新路径,构建覆盖面广泛的流动人口公共服务管理体系。第一,强化“以证管人”的力度。以“底数清、情况明、管控严、服务好”为目标,通过分片划段,分区包干,落实摸排责任,采取入户调查方式,按照栋不漏户、户不漏人、人不漏项的要求,逐区、逐院、逐楼、逐户、逐人摸排,全面、准确掌握流动人口的基本情况和相关信息。不断完善暂住人口登记制度,积极稳妥地推行“