mpa公共管理讲义-政府职能与政府失灵

第4章政府职能与政府失灵

一、政府职能的界定

二、政府失灵的原因及表现

三、政府失灵的矫正

一、政府职能的界定

（一）政府的涵义

（广义）泛指一切国家政权机关，如立法机关、行政机关、司法机关以及一切公共机关；

（狭义）专指一个国家的中央行政机关和地方行政机关；（中义）指的是中央和地方行政机关及其他带有政府性质的公共机构，这些公共机构同样具有政府的本质属性，即公共性与服务性。政府职能：不同的视角与界定（1）亚里士多德认为：城邦的精神需要依靠政府的存在。构成城邦精神灵魂主要有三大职能，议事、行政和审判（司法）机能。①

亚里士多德：《政治学》，[北京]，商务印书馆，（1997），215页。中世纪时代，阿奎那认为世俗政府的职能主要有三项：一是提供丰裕的经济条件；二是维持和平；三是保持私有制。②《阿奎那政治著作选》，马清槐译，[北京]，商务印书馆，（1982），“译者前言”，第7页。马克思和恩格斯认为，从大的角度看，政府有政治统治和社会管理职能，政治统治职能看是政府职能的核心，社会管理职能是政府存在的基础和前提。③

《马克思恩格斯选集》（第3卷），[北京]，人民出版社，（1995），第523页。

政府职能：不同的视角与界定（2）费边社会主义的思想家认为，政府除了在经济上给予人们以最低标准的保证，承担起维持全面收入的职能，还要广泛介入到社会生活中，解决公民的教育、医疗等问题。④肖伯纳主编：《费边论丛》，[北京]，生活·读书·新知三联书店，（1958），265---273页。约翰·罗尔斯强调政府还应当确保一种社会最低受惠值。罗尔斯把政府分成了配给、稳定、转让和分配等四个部门，即规定了政府机构的四种职能。⑤

[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，[北京]，中国社会科学出版社，（2003），276—277页。罗伯特·诺齐克强烈抨击国家干预主义的政府职能理论，认为个人权利是不可侵犯的，“最弱意义的国家”体现了全部的正义；政府职能应当仅限于“防止暴力、盗窃、欺诈及保证契约履行”等方面；任何企图超越最弱国家的政治行为都将因为侵犯公民不做某些事情的权利而得不到道德上的证明。⑥

[美]罗伯特·诺齐克：《无政府、国家与乌托邦》，[北京]，中国社会科学出版社，（1991），第1页。政府职能：不同的视角与界定（3）古典自由主义经济理论的代表人物亚当·斯密主张政府实行不干预政策，给予个人和企业最大限度的自由放任，并认为“管理最少的政府就是最好的政府，”政府的最佳作用只在于这样三大职能：第一，保护社会，使不受其他独立社会的侵犯。第二，尽可能保护社会上各个人，使不受社会上任何其他人的侵害或压迫，……第三，建立并维持某些公共事业及某些公共设施。

①

[英]亚当·斯密：《国富论》，[北京]，商务印书馆，（1972），252——253页。凯恩斯主义主张扩大政府机能对经济加强干预。政府应当通过宏观的财政政策和货币金融政策对国民收入进行再分配，鼓励消费，引导需要，甚至“举债支出”，以此克服市场缺陷所带来的种种经济困难，增加有效需求，实现高就业率。

政府职能：不同的视角与界定（4）混合经济学家萨缪尔森从市场失灵的概念出发，把政府职能归纳为确立法律框架，改善经济效率，促进收入公平以及支持宏观经济稳定等四个方面。③

新自由经济学派弗里德曼认为，西方国家干预的实践并不成功，它的实际效果与预期效果之间有着相当大的差距，更为重要的是，政府干预的过程还包含着对公民个人自由的限制。因此，政府的干预应减少而不是增多。④

以詹姆士·布坎南为代表的公共选择学派提出了“政府失效”的概念，并指出政府与政治本身也具有各种各样的缺陷和不足。⑤

③

[美]萨缪尔森、诺德豪斯：《经济学》,[北京]，北京经济学院出版社,（1996），第552页。④

[美]米尔顿·弗里德曼等：《自由选择：个人声明》，[北京]，商务印书馆，（1974），第27页。⑤

[美]詹姆斯·M·布坎南：《自由、市场和国家——80年代的政治经济学》，平新乔、莫扶民译，[上海]，上海三联书店，（1989），第244页。）（二）政府职能的涵义

1）政府职能是指以政府为核心的公共组织，依据社会和经济的发展需要而确定的在一定时期内政府的行为方向、基本任务和职责范围。

2）政府职能是一个因变量。在不同的历史阶段和不同的国度，对政府职能范畴和职能结构，以及与之相关的诠释有不同的要求。

3）政府职能演进变迁一个总的趋势是：由传统社会的阶级统治职能，转向现代工业社会的社会管理职能和后工业社会的社会服务职能。

“诺思悖论”

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一种对政府作用的分析“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。[1]没有国家社会无法管理，然而有了国家却会出现许多棘手的问题。政府既是公共利益实现的必要前提，同时又是公共利益实现的威胁。归根结底，这样一个公共利益实现的悖论之根源就在于政府利益存在的必然性和政府作用的二重性。

[1][美]道格拉斯·C·诺思著：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海：上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第20页。关于对权力的质疑“创造权力的人对国家的强大做出了必不可少的贡献；但质疑权力的人做出的贡献同样必不可少，特别是当这种质疑与私利无涉之时。因为，正是这些质疑权力的人们在帮助我们做出判断：究竟是我们使用权力，还是权力使用我们？”美国总统肯尼迪，1963年，镌刻于哈佛大学肯尼迪政府学院肯尼迪公园南门门柱（三）界定现代政府作用的边界从管理社会公共事务的角度出发：1）按照社会构成三元划分的方式所确定的范围，作为界定现代政府作用边界的基本依据。2）依据公共事务“公益性”的本质，把道德与效能作为界定现代政府作用边界的主要标准。

（四）政府职能界定

现代市场经济条件下的政府职能1）确定制度框架

建立并实施保证市场机制正常运行所需要的法律制度；维护竞争秩序，防止垄断，保证市场机制正常地发挥作用。

2）调控宏观经济

通过制定经济计划、确定经济中长期目标、指引经济发展方向以及通过各种必要公共政策，对经济活动进行有效干预，使总供给和总需求趋于基本平衡。

政府职能界定23）提供公共物品和服务

公共物品包括：国防和公共安全系统；公共福利系统；公共卫生系统；公共教育系统；公共基础设施系统；公共文化事业和娱乐休闲设施；环境保护；从事基础研究、前沿学科和有战略意义研究创造的科研机构。公共服务职能：政府在保障公民的基本社会需要、方便公民的工作生活等方面所负有的职责和应发挥的作用。

4）协调和解决社会冲突，特别是群体冲突

政府充当社会的仲裁角色，以超越各个经济主体或社群之上的公共利益代表者的身份来进行协调，并以法治的方式有效化解群体矛盾，维护社会正义和社会公平，保护弱势群体利益，促进社会稳定和协调发展。政府职能界定

（3）5）治理外部性

外部性是指是指一个经济主体不经交易而对其它经济主体施加的收益或成本分为正外部性和负外部性，或称为外部正效应和外部负效应。政府应通过补贴或直接的公共部门的生产来推进外部正效应的产生，通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产生，或弥补外部负效应对社会造成的损失。（外部性是影响公共政策发展的重要问题之一）6）调节和再分配社会收入

政府以公共权力的力量，通过调整生产要素相对价格、税收和财政转移支付、建立社会保障制度等手段，将不公平的程度限制在社会可以接受的范围之内，实现社会公平目标，保持社会稳定，并为市场经济的健康协调发展提供良好的社会环境。（关于三次分配的机制与目标）

二、政府失灵的原因及表现

（一）政府失灵的概念

萨缪尔森：当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配。[1]

沃尔夫：由政府组织的内在缺陷及政府供给与需要的特点所决定的政府活动的高成本与低效率和分配不公。[2]

公共选择学派：个人对公共物品的需求在现代民主政治中得不到很好地满足，政府在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出或者规模过大，运行效率偏低，政府预算出现偏差。[3][1][美]萨缪尔森，诺德豪斯：《经济学》，高鸿业译，北京：中国发展出版社，（1992），第189页。

[2][美]查尔斯·沃尔夫：《市场或政府—不完善的可选事物间的抉择》，谢旭译，北京：中国发展出版社，（1994），第56页。

[3]公共选择学派政府失灵的界定

政府失灵是政府对经济社会事务干预过多或干预不力，或实施了错误的干预，其结果不但没有很好地促进经济和社会发展，反而造成政府或是规模过度扩张、寻租活动增多、交易成本加大，或是政府管理失效或低效，社会经济效率低下，社会资源难于实现优化配置。

（二）政府失灵的原因

1）即使政府是公正无私的，也会因为判断失误和技术能力缺失等原因导致干预失误。2）政府实际上并不是公正无私的，组成政府机构的各层官员也是“经济人”，而且政府自身也是利益群体。

3）政府是一种自然垄断性组织，垄断条件下任何组织都可能导致低效率。4）政府成本与收益的分离使政府缺乏竞争机制，导致官僚机构低效率。

（三）政府失灵的表现

政府政策与工作的低效政府部门的自我扩张

公共产品供给低效率寻租及腐败

政府供给公共产品低效率的表现

政府和市场的供给范围界分不清；

中央与地方政府之间的供给范围划分不明；

政府供给公共产品浪费与短缺并存；公共产品质量低下

权力寻租权力寻租活动是指权力控制者借助权力寻求和获取个人最大利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租活动存在的前提是政府权力对市场交易活动的介入。权力寻租分为三种类型：一是通过政府规制的寻租；二是通过关税和进出口配额的寻租；三是政府承包中的寻租。[1][1][美]丹尼斯C·缪勒，《公共选择理论》，杨春学等译，北京：中国社会科学出版社，（1999）