公共部门绩效管理(第八章)

耿旭深圳大学管理学院2016-12-1第八章公共部门绩效评估本章学习重点1.公共部门绩效评估的含义及特征2.绩效评估指标的含义与分类3.构建公共部门绩效评估指标的原则与要求4.公共部门绩效评估的过程5.西方国家公共部门绩效评估的问题及发展趋势案例：政府和船主的博弈18世纪末期，英国政府决定把犯了罪的英国人统统发配到澳洲去。由一些私人船主承包从英国往澳洲大规模地运送犯人的工作。英国政府实行的办法是以上船的犯人数支付船主费用。当时那些运送犯人的船只大多是一些很破旧的货船改装的，船上设备简陋，没有什么医疗药品，更没有医生，船主为了谋取暴利，尽可能地多装人，使船上条件十分恶劣。一旦船只离开了岸，船主按人数拿到了政府的钱，对于这些人能否能远涉重洋活着到达澳洲就不管不问了。有些船主为了降低费用，甚至故意断水断食。３年以后，英国政府发现：运往澳洲的犯人在船上的死亡率达１２﹪，其中最严重的一艘船上４２４个犯人死了１５８个，死亡率高达３７﹪。英国政府费了大笔资金，却没能达到大批移民的目的。于是英国政府想了很多办法。每一艘船上都派一名政府官员监督，再派一名医生负责犯人和医疗卫生，同时对犯人在船上的生活标准做了硬性的规定。但是，死亡率不仅没有降下来，有的船上的监督官员和医生竟然也不明不白地死了。原来一些船主为了贪图暴利，贿赂官员，如果官员不同流合污就被扔到大海里喂鱼了。政府支出了监督费用，却照常死人。案例：政府和船主的博弈

政府又采取新办法，把船主都召集起来进行教育培训，教育他们要珍惜生命，要理解去澳洲去开发是为了英国的长远大计，不要把金钱看得比生命还重要但是情况依然没有好转，死亡率一直居高不下。一位英国议员认为政府的目的是为了把犯人安全的送到澳洲。而政府政策的缺陷在于政府给予船主报酬是以上船人数来计算的，犯人能都安全的抵达澳洲跟船主没有任何关系。他提出从改变政策开始：政府的目的是为了让犯人安全的抵达澳洲，那么就以到澳洲上岸的人数为准计算报酬，不论你在英国上船装多少人，到了澳洲上岸的时候再清点人数支付报酬，这样政府的目标就成为了船主们的目标。

问题迎刃而解。船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善生活，尽可能地让步每一个上船的人都健康地到达澳洲。一个人就意味着一份收入。自从实行上岸计数的办法以后，船上的死亡率降到了１﹪以下。有些运载几百人的船只经过几个月的航行竟然没有一个人死亡。绩效的含义绩效包括了公共部门整体绩效、公共管理人员个人绩效和项目绩效；2绩效并不等于产出本身，也不等于任务或产品本身，具有质和量的规定性；3绩效具有一定的周期4绩效反映的是公共部门及其人员在履行其职能或岗位职责过程中、在一定时间内以某种方式实现的某种结果；1公共部门绩效及绩效评估的含义公共部门绩效公共部门在依法履行职能过程中投入所获得的初期和最终结果及其所产生的社会效果。0102一类是学者对公共部门绩效评估内涵的界定；二类是基于政府报告、法案的公共部门绩效评估内涵；三类是基于绩效预算、绩效审计的公共部门绩效评估内涵。公共部门绩效评估公共部门绩效评估的市场责任机制性质公共部门绩效评估意味着政务信息的交流与沟通公共部门绩效评估意味着公共部门职能的具体化公共部门绩效评估的特征123公共部门绩效评估兴起的社会背景新公共管理理论的出现是公共部门绩效评估兴起的先导解决公共管理问题是公共部门绩效评估兴起的重要推动力放松规制、提高公共部门的主动性是公共部门绩效评估的功能目标公共部门绩效管理的必要性公共部门绩效评估的意义公共管理方法的一种创新公共管理的一场革命提供了新的公共责任实现机制为提高公共管理绩效提供了动力机制有助于改进政府公共部门与公众之间的信任关系公共部门绩效评估在实践中的运用A英国B美国C中国一、英国新公共管理运动中的绩效管理策略（二）实施策略1.雷纳评审(RaynerScrutiny)撒切尔夫人1979年上台后，即任命一名私人企业总裁雷纳爵士作为自己的效率顾问，并在内阁办公厅设立了一个效率小组(RaynerEfficiencyUnite)，负责行政改革的调研和推进工作。这项自在提高公共组织经济和效率水平的活动，一般被称为雷纳评审活动(RaynerScrutinyProgramme)。雷纳评审是以“解决问题为导向”的“经验式调查”。步骤包括：选择评审对象，对现有活动提出质疑，推动争论或辩论，达成共识以及改革措施的实施。雷纳评审的主要特点是：(1)改革活动主要是在政府内部进行(2)主要采用问题诊断的方式进行(3)采用自愿方式参加(4)强调技术效率的使用2.部长管理信息系统部长管理信息系统是1980年环境大臣赫塞尔廷(MichaelHeseltine)在环境部内建立的管理机制和技术。部长管理信息系统的实施主要包括三个步骤：

(1)每一个科的负责人向部长交一份工作陈述

(2)部长审核各科的工作陈述。(3)协议的执行阶段。部长信息系统的优点：(1)增强了部长对政策执行过程的监测和有效控制

(2)有利于进行综合分析和不同单位之间的比较分析

(3)有助于按实现目标的需要进行合理的资源配置

(4)降低了中间管理层次的作用，为实现组织结构扁平化提供了可能性

(5)体现了目标责任制度、绩效评估制度、全面的信息反馈机制等3.财务管理新方案1982年，英国下院的财政和公务员委员会发表了题为“公务员的效率和效益”的报告。该报告提出的一系列建议包括：部长们应该对自己部门的管理承担更多的职责，实施有效管理应视为部长政绩的主要内容；各个部都应引入部长管理信息系统，帮助部长们充分发挥管理上的作用；增加一线管理人员资源配置的权力，权力应当由中央政府向基层管理者转移；对于政策和项目的支出，每年都应该提交周期性的评估报告。英国财政部于同年5月正式颁布了财务管理新方案。财务管理新方案完善了责任管理(accountablemanagement)机制，即职责和责任的分配系统。它主要由三部分组成：(1)高层管理系统(2)分权化预算控制(3)绩效指标撒切尔政府投入了大量资金来开发必备的计算机系统，并设置了1800多个绩效指标。4.下一步行动(TheNextSteps)1986年，针对财务管理新方案在实施中出现的新问题撒切尔首相命令雷纳的继任罗宾·伊布斯爵士对这项方案作出评估并提出下一步行动方案。1988年，伊布斯领导的效率小组在大量调研的基础上，向撒切尔首相提交了名为《改进政府管理：下一步行动》的报告，亦简称为《伊布斯报告》。基本原则（1）设立执行机构（2）给予执行机构更大的灵活性和自主性（3）各部大臣通过与这些执行机构签订绩效合同使其对服务结果负责。5.公民宪章运动与竞争求质量运动1991年7月，撒切尔首相的继任者梅杰就以政府白皮书的形式提出“公民宪章”，目的在于促使政府各行业、各部门提高效率，改进服务，重塑政府在公众中的形象。仅仅在4个月后又发表了《竞争求质量》白皮书，进一步建议将市场和竞争机制引入到公共服务的提供中。所谓公民宪章，就是用宪章的形式把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之众，接受公众的监督，实现提高服务水平和质量的目的。公民宪章的理念在于，通过公开承诺的方式，在缺乏竞争的垄断性公共服务部门中引入激励机制。因为将公共部门的职责和服务内容公开化，有利于公众对公共部门实施更好的监督和减少公务员的懒惰行为。简要评述二、美国政府再造中的绩效管理策略（一）背景

1993年，面对公众要求精简政府机构、强化对政府的监督以及提高政府工作效率的呼声，克林顿政府成立了由副总统戈尔挂帅的“国家绩效评审委员会”。委员会的宗旨是就如何使政府工作得更好进行广泛的审视。改革的许多思想来自于奥斯本和盖布勒1992年出版的《政府再造：企业精神是如何改变公共部门的》。这场以权力下放、规制精简、市场导向为价值取向的政府再造运动，其推动实施主要来自于两个纲领性文件：一个是1993年国会通过的《政府绩效与结果法》，另一个是1993年NPR的报告《从繁文缛节到结果导向：创造一个花钱少、工作好的政府》，亦简称为《戈尔报告》)。(二)政府绩效与结果法(GPRA)(三)国家绩效评审委员会(NPR)与戈尔报告(四)简要评述高层政治领导人的重视和推进1绩效管理的实施允许有一定的灵活性和弹2通过绩效协议建立新的合作伙伴关系3通过更具权威性的立法途径来实施4注重对现有信息技术的应用5含义绩效评估指标就是评估因子或评估项目，指的是从哪些方面来对被评估对象的工作绩效进行衡量或评估，解决的是评估什么的问题。分类一是根据绩效评估的内容对指标进行分类；二是根据绩效评估指标的外在形式进行分类。绩效评估指标含义及分类绩效标准含义意义绩效标准指的是在各个指标上分别应该达到什么样的水平，解决的是要求被评估者做得怎样、完成多少的问题，也就是在各个指标上所应达到的具体的绩效要求。绩效标准的确定，对于有效、科学配置人力资源、设置机构与工作岗位，发挥绩效评估的激励作用，具有重要的意义。绩效评估指标与绩效标准人力资源数量需求与整个工作业务量之间有一定的数量关系，这种关系表现为：（1）基本工作业务量增长，会引起人力资源数量的一定的增长；（2）这种增长关系可以用若干数学曲线来表达，“开始增长较快，然后增长逐渐减缓，最后增长逐步接近于一条渐进线”；（3）可以采用米斯彻里齐曲线来描述人力资源数量增长过程，人力资源数量增长过程“先快后慢直至趋于稳定在一个渐进线(Y=M)值附近”。公共部门绩效评估指标的量的标准123频率大小环节多少效率比率公共部门绩效评估指标的质的标准态度方法与手段效果

公共管理绩效质的标准是指公共部门进行公共管理活动、提供公共服务和公共产品过程中的态度、所使用的方法与手段、管理能力，以及公众对其所提供的公共产品和公共服务的满意程度的总称。核心是指公共服务与公共产品是否满足了公众精神的和物质的需求。绩效