影响河北省张家口生态环境治理效果的因素分析

影响河北省张家口生态环境治理效果的因素分析

张家口市是河北省西北部的一个直辖市。它位于北京东南的附近。它位于北京的上水方向。它与北京接壤的自然生态区非常密切相关。京张生态有着极其密切的关系。这一地区是中国首都圈生态功能的中心区域，在首都圈的可持续发展中发挥着极其重要的作用。从总体上看,由于环境的差异性和发展的二元性,北京和张家口生态环境问题的表现也有差异,并且相对于张家口而言,北京在生态环境治理方面已产生了明显的效果,但水资源短缺和沙尘危害这两大生态问题不但没有得到有效治理,还有进一步恶化的趋势。这主要是因为,北京水资源短缺和沙尘危害问题是一个区域生态环境系统整体性的问题,单靠北京市自身的治理是不可能有效的,处于北京上风上水的张家口区域生态环境治理状况是首都圈生态环境根本好转的关键所在。为此,对张家口区域生态环境治理失效问题的研究应当引起高度重视。本文所说的张家口区域生态治理失效,并非说该区域生态治理无任何效果,而是基于以下考虑:一是相对于国家、地方巨大的生态治理投资而言,并没有收到应有的效果;二是虽然局部状况有所好转,但区域生态环境整体恶化趋势并未得到根本遏制;三是从20世纪70年代末至今,近30年的治理实践仍没有建立起有效的治理体制。1北京市第20日—张家口区域生态治理实践简要回顾20世纪70年代之前,京张生态联系没有得到重视,20世纪70年代发生的两件事情使国家和北京市开始关注张家口的生态状况。第一件事情是,1972年春天,官厅水库水质受到污染,原国家计委、建委的调查报告表明,官厅水库水质恶化是水库上游张家口地区工业废水严重污染所致。为此,国家迅速成立了“官厅水库水源保护领导小组”,对官厅水库上游的污染源及污染状况进行了综合调查和实验研究,1973年开始对官厅水库上游的污染企业制定了治理方案。为此,国家和有关部委拨出专款近3000万元投入官厅治理,70年代末水质有所好转。1979年《环境保护法》(试行)颁布,凸显了“谁污染、谁治理”原则,国家不再向企业污染治理进行投资。另一件事情是,1977年秋在肯尼亚首都内罗毕举行的防治沙漠化国际会议首次将北京列为沙漠化边缘城市,北京及其周边地区的生态环境状况引起国家和北京市的高度重视。1978年,以京津周边生态环境整治为重点之一的“三北”防护林工程开始启动,张家口又是重点建设区域之一。进入80年代后,国家进一步加大了北京周边地区生态环境治理力度。1982年,在全国第四次水土保持工作会议上,永定河流域被列为全国水土流失重点治理区。张家口市范围内永定河流域水土流失治理共投资40100.38万元,其中国家投资8680.3万元,占总投资的21.6%;地方匹配资金3207.36万元,占8.0%;群众自筹(款物、投工折款)28212.72万元,占70.4%。为恢复坝上地区生态环境,1990年又启动了坝上生态农业工程。这是一项将生态治理和农业综合开发相结合的生态建设工程,重点发展水利设施,促进农业结构调整,致力增加农民收入,为退耕还林做准备。1996年坝上生态建设工程实施,1999年国家开始退耕还林(草)工程试点,河北省于2000年纳入试点范围,在张家口、承德两市坝上六县率先启动,后扩展到全市。2000年春天,中国北方特别是华北地区连续多次出现沙尘天气,时间之早,频率之高,范围之广,强度之大,为历史同期所罕见,研究显示,河北西北部是对北京地区造成重大影响的沙尘发源地之一,张家口的生态环境状况更加引起社会的关注。2000年8月,国家决定实施环京津风沙源治理工程,这是北京及其周边地区生态建设的主体工程,张家口是这一工程的重点实施区域,到2010年,张家口市将为该工程实施生态移民5万人。2001年5月,国务院批准了北京市政府和水利部编制的《21世纪初期(2001-2005)首都水资源可持续利用规划》,规划项目涉及到张家口市有官厅水库上游和密云水库上游两部分,具体项目113个,总投资245270万元,规划目标为,到2005年之后,官厅水库水质力争达到II类标准,正常年景入库水量达到3.0×108m3,密云水库水质保持II类标准,正常年景入库水量达到6.0×108m3。但截止到2006年9月,官厅水库水质仍未达到饮用水源要求。2区域生态治理失败的原因分析2.1沙区的地面气候特点该区域生态环境脆弱,自身稳定性差,对外界干扰抵抗能力低,同时区域自然环境中又具有明显的外源破坏性干扰因素,主要是风沙和干旱,如张家口坝上地区8级以上大风年平均50~70次,最大风速可达15~20m/s,最多大风日数为119d/a,大风出现频率高,且持续时间长,平均待续时间2~3天,最长可达半月。沙尘暴天气平均每年8~12天,最多可达20天。大气降水20世纪70年代比60年代减少29.5mm,目前坝上地区降水量只有300mm多,而蒸发量却高达1700mm多,旱情发生频率增加,程度加重。据有关资料记载,从1368~1949年的580年间,共发生旱灾407次,从20世纪初到50年代末,平均7~8年出现一次两年连旱,每20年出现一次3年连旱,春旱连夏旱每2~4年出现一次。到了60年代,旱灾发生频率升高到75%~90%之间,形成了“十年九旱”的气候特点,特大旱灾几乎两年就有一次。恶劣的自然条件,既增加了治理成本,也使得一些生态绿化成活质量、保存率难以保证。这些因子长期存在和作用,使区域正常的生态功能被打乱,系统恢复能力降低,不仅影响当前或近期的区域社会生产、生活和对自然资源的利用,甚至能长期改变区域的生产结构、生产和生活方式。系统自然恢复能力的降低及其对生产结构的影响,增加了该区域生态治理的难度。2.2经济贫困是生态治理的难点张家口市是河北省的一个贫困地区,全市13个县中有10个是国家级贫困县,数十万农民未实现脱贫。虽然近几年经济快速发展,但由于条件差、底子薄,到2004年GDP总量只有400.11亿元,全部财政收入54.12亿元。该地区是“环京津贫困带”的重要组成部分,经济发展和生态保护的矛盾十分突出,“国家要生态,地方要财政,人民要吃饭”交织在一起,导致了国家很多生态工程投入大、成效低。首先,经济贫困易引发对自然资源的不合理开发。一个长期解决不了温饱问题的区域,不可能从根本上把生态环境搞好,在这里,“生计”要优先于“生态”将是不可避免的。经济的落后使张家口人具有尽快摆脱贫困的强烈愿望,主观上总想把经济发展得更快一些。但由于生态环境脆弱性的限制,又势必会出现对自然资源的过度开发以及对自然环境边治理、边破坏的现象,如,为了解决粮食问题的不合理开垦,为了解决燃料问题的乱砍滥伐,为了发展畜牧的过度放牧等,生态环境持续恶化的趋势就难以从根本上加以遏制。其次,经济贫困增加了对污染企业治理的难度。张家口是个老工业基地,污染重、耗能多的传统工业比重大,但为了北京的水资源安全,不得不牺牲地方利益加以治理,并限制有污染的项目上马。自1997年实施“一控双达标”以来,全市停产治理企业256家,取缔污染企业486家,使2538家企业治污达标率达到97.4%。仅潮白河上游赤城县从1996年~2002年,因未上马的项目损失利税高达10亿元。然而,迫于贫困压力和失业、再就业压力,边治理、边污染在所难免,增加了对污染企业的治理难度。第三,经济贫困制约了地方政府对生态治理的投入力度。生态治理具有周期长、收效慢、投入大的特点,虽然近年来国家在张家口地区的生态治理投入了不少资金,北京也进行了对口支援,但相对于浩大的治理工程而言,这些投入还远远不够,依靠张家口自身的积累又难以完成生态治理的任务。如,国家在张承两市启动的一些生态造林项目每亩投资只有50元左右,而北京市的造林项目每亩投资可达上千元。1983年以来,张家口市范围内,永定河、潮白河流域水土流失治理面积7000km2多,总投资4亿多元,相当于每亩投资只有40元,其中部分还是群众投工,国家投入只占小部分。在治污方面,张家口市的多项治污工程已经设计完毕,但由于资金制约,工程进展缓慢。投入不足,治理速度缓慢,治理标准降低,成功率不高是过去生态治理实践中存在的现实问题。2.3人口负荷重,土地产出与土地价值需求失衡张家口地区在河北省属于人口密度较小的地区,2004年全市平均人口密度122人/km2,仅相当于全省平均水平的1/3,不到北京市人口密度的1/5。表面上看,张家口地区生态环境的人口压力较小,然而,我们评价一个地区人口与生态环境是否和谐,不能简单以人口密度来分析,必须结合生态环境的质量或生态承载供给能力来进行。由于张家口所在的冀北地区耕地总体质量较差,粮食理论生产能力仅占全省的7.36%,因此,该区域人口对耕地的压力相当于全省平均压力的1.6倍,其中有7个县超过全省平均水平的2倍,张家口坝上及其毗邻地区人地矛盾最为突出。张家口市1990到2000年的人均生态足迹需求逐年增加,而人均生态承载力供给则是呈逐年下降的趋势,生态赤字越来越大。按照张家口市2000年人均生态足迹需求为1.068hm2推算,张家口市生态环境可承载人口应为345万左右,实际多出100多万。由于人口负荷过重,粮食需求压力超载,致使土地“低质高用”,即把不适合耕作的宜牧地或宜林地(主要是四等农耕地和25°以上坡耕地)辟为耕地,从而成为风蚀沙化和水土流失的重要原因。据研究,与全省相比,张家口市中心城市及县城人口规模均小于全省平均水平,尤其是县城,平均人口不足5万人,甚至还缺乏县级市,难以真正产生综合性的规模效益和集聚效应,虽然建制镇数量较多,但其非农人口所占比例低于全省平均水平,即存在大量的农业人口未经职业和空间的转移,其生活方式和工作方式也未发生根本变化,形成了统计数字上的城镇人口,造成城市化进程的城镇人口虚化扩大,实质上是多数区、县存在低城市化现象,城市化水平总体上滞后于经济发展水平。同时,村及村以下工业占比重过高,大量非农劳动力又滞留农村。城市化的这种现状,势必会产生资源浪费、环境污染、生态破坏等问题。京张经济落差巨大造成的张家口民众心理失衡也是影响生态治理的重要社会因素。2.4生态治理的技术路线—人为因素张家口地区生态环境治理失效的人为因素主要表现在两个方面,一是对区域生态系统的功能定位不准,二是生态治理技术路线的选择不当。该地区客观上就是一个生态环境脆弱的地区,破坏容易治理难,但近半个世纪以来,国家一直把该区域定位在生产功能和军事防卫功能上,服从和服务于于北京的军事安全需要,结果是生态功能恶化,生产功能也不可避免地走向衰退,更进一步增加了生态治理的难度,在长期承担首都军事安全防卫职能的同时,又造成了首都的生态安全隐患。人类对该地区真正的破坏性介入是中华人民共和国成立后才开始的,在20世纪50~70年代的“以粮为纲”的农业政策指导下,这一时期张家口有组织地进行了3次较大规模的毁林毁草垦地种粮运动,张家口成为北京的“北大仓”,使本已脆弱的生态环境更加恶化。进入80年代后,虽然国家开始重视该区域的生态保护和治理,但由于生态环境演化的滞后性,生态恶化状况不可能马上得到遏制,同时又面临有发展经济所带来的生态压力。张家口做为北京的“北大门”,长期“闭门锁张”,1995年才允许对外开放,延误了张家口发展的大好时机,阻碍了其经济发展,加剧了区域贫困,客观上也不利于生态环境的治理。多年来,张家口区域内次生裸地生态治理的主要方式是植树造林,从20世纪70年代的“三北”防护林建设到当前的退耕还林工程,无一不是以植树造林为主。这种生态治理技术路线的选择不符合张家口的生态环境实际,有违于自然群落演替规律,也是导致张家口生态环境治理失效的重要人为因素。张家口区域干旱缺水,坝上地区干旱状况尤为突出。张家口区域的坝上较承德区域的坝上更加干旱,地带性植被是干草原,这是长期自然选择的结果。树木生长所需的雨量和有效积温不能得到满足,乔木在这一区域很难正常生长,即使在投入大量人力、财力基础上栽种成活了,也只能长成″小老头树″,再一旦遇上十几年、几十年一遇的大旱,树木便很难逃过一劫。树木的自然生态耗水远大于灌木和草本,因此,植树造林会加重旱情。该区域蒸发力十分强烈,如果没有草本层的有效覆盖,将会造成更严重的干旱。我们经常看到草原地区人工林下,少草本层或无草本层就是这个原因。20世纪60年代著名地理学家黄秉维院士就非常形象地将干旱、半干旱地区的树比喻成″抽水机″,因此他不主张在草地上大量种树。对于乔木生长来说,张家口坝下地区的生态条件虽然相对要好一些,但毕竟处在半干旱地区,次生裸地的乔木立地条件仍较差,生态恢复需遵循自然群落顺向演替的一般规律,即草本群落———灌丛群落———乔木群落。多数情况下,草本和灌丛群落是不可逾越的阶段,只有在乔木立地条件确实较好的条件下,才能人工造林,一步到位,否则,将劳民伤财,难有成效。据考证,农牧交错带所在地带从全新世到人类农业垦殖前的几十万年内,除在公元前5000年前后的3000余年出现过气温和降水偏高(多)而有过森林植被之外,基本上一直是干旱、半干旱为主要趋势,相应的优势植被是稀树灌丛草原植被,因而作为符合植物地带性规律的草、灌木应受到充分的重视。在张家口区域,生态治理的一项重要工作应是“封山圈地,禁伐禁牧”,充分利用自然力实现群落的顺向演替。利用自然力恢复生态系统是最直接、最经济、最有效的途径,可惜长期以来却被人们忽视了。2.5生态环境治理的体制机制土地经营管理体制不健全,是该区域尤其是坝上生态退化难以治理的因素之一。党的十一届三中全会以后,实行了土地承包制及家畜分户放牧,但有大量荒山、荒坡、草场的土地经营使用权等并没有随之确立下来,保留了一块相当大的公用土地,长期处于无价或低价状态,可随意砍柴、采药、开荒、放牧,成了一块不吃白不吃的“唐僧肉”。1968年美国学者G·哈丁在《science》上发表了著名的论文“公地的悲剧”,从理论上系统阐明了土地产权对可持续土地利用的基础作用,其结论是:公共土地或产权不明晰的土地一定会导致过度利用(现在称之为非持续利用)。尽管后来也采取了一些措施对“四荒”、草地明确产权、转让使用权,但由于各种原因也没有得到普遍贯彻落实。生态治理监管体制混乱也是造成生态环境治理效果差的重要原因之一。首先是重大生态建设项目分部门管理体制,不利于对整体性很强的自然生态系统实施统一有效的治理和保护。长期以来,在张家口市实施多项重大生态建设项目各有其不同的主管部门,如“三北”防护林工程、退耕还林工程由林业部主管;京津风沙源治理工程分属林业部、农业部、水利部,但以林业部为主(现改由国家发改委牵头);永定河上游流域水土流失治理工程、首都水资源规划工程由水利部主管;坝上生态农业工程由农业部主管。这种部门分割、各自为战的环境治理格局不利于对跨行业的生态问题的治理和监控,补贴政策差异明显,不同政策间的协调性较差,部分地方因利益驱动,不能因地制宜进行生态建设,直接影响了相关工程实施效果。生态治理按行政区实施的行政管理体制使行政区划对生态治理构成了刚性约束。长期以来,中国行政区具有很强的经济功能,具有“行政区经济”的典型特征,尤其是首都圈地区,国有企业比重高,民营经济不发达,行政区经济现象更加突出。为此,各级政府既有发展经济的责任,也有发展经济的冲动;各级政府不仅要对行政区内企业、居民负责,还要对上级政府负责,而上级政府考核下级政府政绩的好坏又常与下级政府管辖区域的经济状况的好坏相关联。中国目前的生态治理按行政区分项目实施体制,使生态治理也带有了明显的行政区划特征。生态环境治理域外效益大、周期长、投资大、回报慢,这与以行政区域为单元的地区经济利益格局又具有根本性冲突。长期以来,张家口市域经济发展具有传统经济的典型特征,即经济增长主要依赖于自然资源的投入,科技进步和劳动者素质提高对经济的贡献偏低,资源开发与生态保护的矛盾突出,在行