城市公共交通投融资体制改革研究

PAGE1-城市公共交通投融资体制改革研究商丘市公共交通有限公司张维峰一、绪论（一）历史背景我国自1993年提出建立现代企业制度以来，国有企业的公司制改革已走过近二十年的历程，国有企业改革取得了重大的进展。但由于城市公交在城市发展中具有举足轻重的作用,具有基础性、公益性的特点，所以公司制改革起步较晚,投融资体制比较单一。改革开放之后，我国经济社会进入了高速发展时期，城市规模不断扩大，人口激增，包括城市公共交通在内的各项城市基础设施由于受到计划经济影响，从投入到运营管理均由政府承担，投入严重不足，供需矛盾日益突出，老百姓乘车难是当时的突出矛盾，城市公交行业普遍存在资金紧缺、公交线路和运力严重短缺的情况。在政府财力有限，城市发展又对公交不断提出新的要求的情况下，2002年，作为城市公共交通行业的主管部门，原国家建设部在产权明晰的基础上，开始引导社会资金和国外资本参与城市公交企业改革和重组，优化企业的资本结构，实行投资主体多元化。（二）我国城市公共交通行业市场化发展的历程1985年，全国城市公共交通优质服务工作会议召开，时任国务院总理的李鹏同志出席会议，并做了重要讲话，提出“公共交通是社会生产的第一道工序”。这是我国党和国家领导人对城市公共交通工作提出的明确定位。此后，国务院又批转了原城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作的报告》（国发【1995】59号），首次以国务院文件形式突出强调城市公共交通工作的重要性，文件明确指出，城市公共交通是社会生产的第一道工序；城市公共交通要走市场化的道路，要多家经营、统一管理，加快发展.2002年作为城市公共交通行业的主管部门，原国家建设部提出“开放市政公用行业投资建设、运营、作业市场，建立政府特许经营制度，是为保证公众利益和公共工程的安全,促进城市市政公用事业发展，提高市政公用行业的运行效率而建立的一种新型制度，各级建设行政主管部门应充分认识这项改革的重大意义，以“三个代表”重要思想为指导，加强领导、精心组织、统筹规划、稳步推进。妥善处理好改革、发展、稳定的关系，解决好市场化过程中出现的实际问题，积极稳妥地推进市政公用行业市场化进程”、“以体制创新和机制创新为动力，以确保社会公众利益，促进市政公用行业发展为目的，加快推进市政公用行业市场化进程，引入竞争机制，建立政府特许经营制度，尽快形成与社会主义市场经济体制相适应的市政公用行业市场体系，推动全面建设小康社会”、“允许跨地区、跨行业参与市政公用企业经营。采取公开向社会招标的形式选择供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用企业的经营单位，由政府授权特许经营”。（建设部《关于加快市政公用事业市场化进程的意见》建城【2002】272号）。2004年原国家建设部进一步提出“要深化国有城市公共交通企业改革。在产权明晰的基础上，引导社会资金和国外资本参与企业改革和重组，优化企业的资本结构，实行投资主体多元化。要按照建立现代企业制度的要求，完善法人治理结构。深化企业内部人事、用工和收入分配三项制度改革，分流安置富余人员，分离企业办社会职能，创造企业改革发展的良好环境，使企业真正成为自主经营、自我发展、自我约束、自我完善的市场主体，进一步提高企业服务能力和水平，增强其在行业内的影响力和带动力”（建设部关于优先发展城市公共交通的意见）。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》（２００３年１０月１４日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过）也明确指出“放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”，“加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开”。2005年国务院出台文件明确指出，“要按照市政公用事业改革的总体要求，鼓励社会资本包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营。鼓励和支持公共交通企业采取盘活现有资产、改制上市等方式筹集资金”（国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知国办发〔2005〕46号）。资金缺乏是公交企业面临的普遍性问题，尤其是在实行低票价，政府补贴不到位，原材料、燃油价格不断攀升，人工成本日益增加的今天，其问题的严重性直接威胁到企业的生存和正常运营。根据国家政策，不少城市对公交投融资体制改革进行了探索。2002年，十堰市决定以公交集团为试点，推动该市企业改制。2003年4月，温州商人张朝荣以每年800万元的价格，买断十堰市22条公交线路18年的特许经营权。十堰成为全国第一个公交事业民营化的城市。随后湖北黄冈、合肥、重庆、南京、徐州、秦皇岛等城市公交企业陆续完成企业改制，我省鹤壁、驻马店、商丘市也在2004-2006年先后完成公交改制。企业改制主要目的是鼓励多元化投资，多渠道吸收资金，努力解决公交发展中资金短缺的瓶颈问题。原来受计划体制影响比较深，基本由政府垄断的公交投融资体制正在发生积极变化，呈现投资主体多元化、投资来源多渠道化、投资决策自主化、投资管理间接化、风险责任约束化的新局面。公交投资主体呈国有为主导、社会和外资共同参与的投资格局，形成多种所有制共同经营、多家企业互相竞争的局面。政府通过规划和行业管理引导对公交行业的投资，直接干预企业投资的行为已明显减少。企业基本能按照市场化原则与公交服务公益性原则相结合的要求来经营，自身对投资行为负责，在市场竞争环境中自觉增强了风险意识，行业服务质量在竞争中普遍提高。如江苏徐州市，为了解决公交企业资金短缺问题，彻底摆脱公交企业“吃了上顿，没下顿”的困境，彻底改变只由政府一家投资办公交的单一投资体制，徐州公交大胆进行投资体制改革，他们通过整合全市客运市场资源、实施资产重组，吸引社会资金、民间资金进入城市公交市场，实现由经营主体多元化向投资主体多元化的转变，解决了城市公共交通发展的资金短缺问题。2000年，徐州公交依靠融资组建徐州新巴士有限公司，增强企业的市场竞争力；2001年，破除管理体制障碍，成功合并铜山客运公司，开创全省城乡公交一体化发展的先河；2002年，依仗上市公司，大胆吸引外资，组建京徐巴士有限公司，壮大企业实力；同年，嫁接长途客运，组建新国线徐州公交，拓展企业结构经营领域，徐州公交开始进入以资本为核心，实现企业市场化经营、规范化发展的新时期；2004年，实施企业改制，资源整合，采取增量入股，组建徐州市公共交通有限责任公司，完成产权置换、职工身份置换；2005年，实施战略联合，合并市出租公司，统一客运市场，徐州公交掌握了客运市场的主动权，减轻市场恶性竞争带来的压力，降低企业开发市场的成本，保障企业和职工的长远利益。2008年6月，公司实施决策层与经营层的分离，相继组建铜山客运有限公司和公交汽车出租有限公司。一系列深化投资体制改革的措施，较好的解决了公交企业资金来源问题，为企业发展住了活力，带来了生机，为企业的可持续发展奠定了良好的基础。（《人民公交》2011.8《公交优先发展的“三个深化”》杨青山、原亦明）问题分析但是，由于公交行业受基础性和公益性行业特点的影响，其投融资方面还存在一些需要深入研究的问题，主要表现在：受公益性行业性质的影响，如票价、营运时间和线路刚性，行业总体投资回报率较低，不少城市公交行业还有亏损现象；同一城市内，企业间投资回报率也存在较大差异，部分企业效益长期难以提高；政府补贴机制不健全，难以保证公益性投资的收益；投资主体对公交行业经营性项目和非经营性(低赢利、非赢利性)项目投资责任不明确；企业融资手段较简单，主要以直接投资和商业信用(企业间相互拖欠)为主。造成这些问题的原因可以从多方面分析，但关键还是公交行业运作的体制性因素，主要为：行业发展性质定位不明确。公交行业公益性的目标比较明确，在很大程度上承担社会义务。这与市场经济单纯追求赢利为目的有矛盾的地方，但这并不与企业市场化运作完全相矛盾，如竞争机制、内部法人治理结构和岗位责任，根据市场需求(客运量)制定计划等，关键是如何协调好公交企业公益性和市场性之间的矛盾，做到行业效益和社会效益的双赢。而我国比较普遍的情况是，无论从行业管理、政府和社会对公交发展的要求看，公交行业运作时公益性的目标是比较明确的，但对市场经济的效益性目标考虑不够完善，没有建立弥补企业公益性损失的配套性制度或配套性制度不完善，忽视公益性给企业带来的损失，就会影响公交的投资收益。

政府在公交投资中的方向和性质不明确，地位作用也不明确。国际上发达大城市公交企业资金来源中大多有政府财政资金投入，这种投资形式主要为效益补贴，和对效益低、投资回收期比较长的基础性设施建设。目前难点是，面对数量众多公交经营实体和多种所有制共同竞争的格局，在政府对公交投资问题上，不是应该或不应该投资的问题，而是政府如何进行投资，投资哪些领域，政府投资决策的依据在哪里，以怎样的方式投资，投资规模应该如何确定，政府投资对现有公交经营实体会产生怎样的影响，这些问题集中起来就是政府在公交投资中应该担当怎样的角色尚不明确。

市场竞争实体过多，粗放型发展仍比较严重。由于公交行业市场需求比较稳定，投资和经营比较简单，加上90年代初期鼓励社会参与公交投资的政策，导致对公交投资一哄而起，公交经营实体过多，不少企业低水平发展。

公交客运市场分割比较严重，不利行业内资本的合理流动。公交线路是企业的生命线，直接影响企业的效益。随着城市发展，线路效益状况差距扩大。运量稳定有规模，客源收入水平较高的线路，其效益基本有保障，反之则反然。而由于历史原因，目前线路经营实体长期不变，企业经营线路所属区域也基本固定。由于线路经营权刚性，已经在一定程度上阻止了企业间公平竞争，而企业承担公益性责任和义务又是相同的，企业利润差距明显扩大。这实际上阻止了资本在行业内部的流动和有效配置，也表明行业政策和体制仍没有体现公平竞争的原则。

原国有公交企业在一定程度上仍受到旧体制的影响和束缚。表现在投资决策和资产重组中仍一定程度上受政府干预，导致一些投资没有兼顾企业的自身效益和社会效益，一定程度上影响了企业投资积极性；部分原国有企业虽按现代企业制度进行改制，但法人治理结构还流于形式，管理和思维方式还停留在过去主要依靠政府政策倾斜和投入来解决问题的模式；不少企业从社会稳定出发，承担了一定的富余人员，历史负担比较重。

控股公司对公交行业宏观调控功能和作用还没有充分发挥。控股公司责任和目标一般是负责原公交行业国有资产的保值增值。虽然控股公司在实现国有资产保值增值过程中，也通过对国有资产兼并重组，推进公交行业的资本结构优化，但这种目标的功能定位在整个公交行业发展中层次还比较低，还没有利用其拥有资本和控制资产规模大、具有连接企业和政府主渠道作用的优势，起到行业宏观调控、创新融资手段、扩大行业融资能力、引导投资决策等应该具有的功能作用。同时，流动性和变现能力强的资产少，新增资金来源渠道少，规模小，这都制约了控股公司在整个行业内资产重组的能力。控股公司与政府有关部门关系还没有完全理顺，控股公司与政府的社会经济管理、国资管理等相关方面的责权利边界不够清楚，存在多头管理、多头审批。从控股公司内部看，本身还存在专业化投资水平低，母子公司关系不顺等问题，这都不利控股公司投融资作用的发挥。

三、未来对公交投融资体制的基本要求

(一)垄断竞争市场模式要求

垄断竞争市场模式形成的前提是，由于规模或技术水平等限制，一般企业不易进入，形成一定的垄断。各企业为市场提供的服务品种性质基本一致，但由于品牌或服务质量的差别，所以产品虽同质，但也面临市场选择的压力，导致竞争存在。其市场效率介于完全自由竞争与完全垄断市场模式之间，短期内个别企业可以通过垄断地位获得超额利润，但长期看，由于竞争存在，企业资本规模调整，行业资本的进入与退出，企业难以获得超额利润。公交行业属于公共服务行业，收益一般要受到政府价格管制的限制，容易出现成本和收益的不对称。其服务水平又必须符合行业标准的规定，以满足社会的要求。这种条件下，要求企业通过适度规模经济来弥补一定程度的效益问题，要求品牌或形象基本统一，以利接受社会的监督，这都要求有一定程度的由企业规模形成的自然垄断。同时，为防止服务的下降，又要求保持一定的竞争，存在淘汰退出机制，存在新的投资者进入的机会。所以公交行业市场化运行模式应该定位在垄断竞争上，这样既能防止行政垄断导致的低效率，又通过适当竞争和垄断保持效益、公共服务水平的双赢。

(二)投资回报率要求

由于公交属于社会必需产业，既不会出现需求大量萎缩或投资回报率过低而淘汰，也不会因投资增加创造大量新的需求和出现高投资回报率。社会必需、公共基础性和服务性特点决定了公交行业投资回报率应保持一个社会平均水平，也可以略低于社会平均水平，但决不可过低。过低的投资回报率将直接影响企业效益和间接融资能力，影响融资手段的创新。

(三)投资内容与特点要求

未来公交现代化、高效发展目标，要求增强公交系统内部资金转移、重组能力和科技投入。投资主要特点体现在三方面：一是增加对科技方面的投入，以此加快推进高新技术在行业的运用，运用高新技术改造传统的管理和运行方式。二是要有加快更新车辆的能力。这是我国目前城市加快发展的要求。三是加快内部重组步伐和资金调配能力，实现未来公交行业增长方式质量型发展。过去十年，投资主要集中在扩大公交客运规模上，以推动公交行业粗放型发展为主，如主要以缓解乘车难和提高客运能力为目标。在未来公交发展框架内，政府投资要集中到对现有存量结构调整上，重点是行业内部的调整。企业和社会投资重点要集中在高新技术的运用上，包括对技术和管理人才的投入。

(四)控股公司与企业集团投融资功能要求

控股公司主要以经营资本为主，作为与行业经营直接有关的经济实体，除了其自身应具有一定的融资功能外，其利用国有资本控制整个公交行业资产的实际优势，应该为所控股企业或行业内其他企业融资提供便利，如担保、咨询和协调功能。

从行业发展看，企业集团往往起主导作用。企业集团作为资本集中的载体，具有较强的投融资能力，对整个集团发展是非常重要的。从目前情况看，公交系统大型企业集团数量极少，企业规模普遍较小，没有充分利用规模经济的优势，融资能力普遍不高。

(五)政府的地位和作用必须明确

由于公交的基础性和公益性的特点，政府在公交发展中应保持一定的作用。在公交企业目前已基本市场化运作的环境下，政府应该以辅助的身份支持公交行业的发展。其作用主要是担任行业管理、修订有关立法和弥补公交公益性特点给企业带来的经济损失。特别是要建立一套科学合理的补贴机制，以保障对公益性投资和一些政策性运营正常收益。

从上面这些问题可以看出，要解决公交企业发展的资金问题，资金的具体途径或方式并不是主要的，尤其在当前和未来中短期，社会资金比较充裕，社会投资需求总体不旺的情况下，资金来源和规模都不是问题的关键，问题的关键在于投融资体制性、制度性方面，只有确立了未来投融资体制改革目标，逐步理顺投融资体制，在对公交行业投资回报有保证，企业融资能力和偿债能力才有保证，资金问题才能有效解决，不会在解决资金问题过程中积累新的矛盾，从而形成有利公交优先发展的长效机制，否则所有解决问题的方式只能是一时之举，只能堆积新的矛盾。

四、未来改革基本思路

根据市场经济微观运行机制与公交行业公益性、基础性的特殊要求，未来改革的基本目标是实现市场化和公益性有效结合，努力实现企业效益和社会效益的双赢。

首先要体制创新。要继续深化投融资体制改革，使公交企业在市场化运行为基础，政府适当支持为辅助，控股公司为重要调控主体的体制下运行。该体制的原则是投资主体和资金来源渠道可以继续多样化，但投资管理必须适当集中；企业要继续保持对公交的投融资主体地位，在政府适当补贴扶持下，实现自身资金良性循环；必须确立政府在公交投融资的辅助地位和间接管理职能，以逐步理顺目前单纯由企业承担公交投融资中所有问题，政府宏观调控不力的旧局面。间接管理作用主要通过行业管理、政策法规、倾斜政策来实现。投融资辅助地位主要是政府投资主要重点在一些与公交发展密切，但赢利能力低，甚至基本非赢利的设施上，如对枢纽站点的建设等。二要创新融资手段。要改变目前融资手段简单，针对性不强的状况。有针对性的利用一些新的融资方式，如BOT、资产证券化融资、公交发展专项企业债券、融资租赁等。

三要观念更新。企业首先要从单纯依赖政府优惠政策和扶持的思想，彻底转变到面向市场求发展的轨道上来。公交行业的公益性并不排斥市场化运作规律。也要求按市场求合理规划中长短期目标，要求成本核算和健全激励机制。其次，要更新传统的公交发展观念，单靠增加一些人，增添一些车辆来扩大公交发展是不行的，要依靠科技力量发展公交。随着科技进步和生产力的发展，未来城市发展也要求公交发展中增加科技含量，如线路规划和管理，票款结算，路牌信息等，这是提高公交效率和效益的重要途径。第三，要更新人才观念。未来公交发展竞争力、科技水平和管理水平的提高，行业内部结构优化，资产重组力度加强，都离不开人才的作用，要吸引和培养一批高素质的、有志城市公交发展的人才。目前公交行业总体效益水平不高，这要求用人部门更加创新思路，大胆探索吸引人才的方式，要在保证一定福利基础上，用事业、环境等综合措施吸引和留住人才。

四是市场运作方式创新。要逐步优化市场结构，使市场呈垄断竞争格局。实现投资来源多元化和投资管理高度集中化相结合的局面，既无论是谁投资公交领域，其投资是有相对集中引导和管理的，这种集中的载体，可以是少数几家大企业、大企业集团或控股公司。发挥政府应有作用，在促进企业市场化发展原则基础上，建立科学合理的公益性补贴机制，要探索将补贴化作投资增加国有资本规模的有效途径。要适度规划政府投资规模，发挥政府在盘活公交企业资产存量时的作用。

五、未来融资途径与有关政策建议

(一)融资途径

体制理顺后，解决资金问题主要途径可以归纳为"八个一块"，(1)通过上市公司募集一块。(2)租赁融资租借一块。融资租赁是国际上比较流行的融资方式。可以考虑组建专门的公交客车租赁公司，通过租赁方式解决公交企业车辆投资方面的资金问题。(3)通过商业信用赊入一块。虽然公交行业投资收益比较低，但总体收益比较稳定。同时，根据我国客车生产能力供给能力相对过剩的情况，可以考虑利用分期付款运作资金的杠杆原理解决部分资金。(4)通过企业自身更新一块。主要是利用折旧和利润来实现。(5)利用银行贷款借一块。这是资产负债率不高、有扩大负债规模空间的企业解决资金的有效途径，在扩大负债规模中，扣除利用商业信用扩大的规模外，就是利用银行贷款。当然，利用银行贷款还要根据企业效益和担保状况而定。(6)吸引多元投资增一块。通过社会投资、吸引外资、政府和产业发展基金四种主要投资主体的投入解决增量资金。其中社会投资主要是车辆更新，要把政府、外资和产业发展基金引导到投资回收期长，回报率稳定的场站、通信等基础领域建设上来，如可以利用BOT方式，吸引外资投入到大型智能化的场站建设上。(7)转让企业资产盘活一块。可以利用拍卖形式将部分企业国有产权，国有独资企业整体资产转让公交资产盘活存量。我国一些地区已有公交企业资产整体拍卖转让的成功先例。政府或代表国家管理资产的控股公司，可以将资产转让得到的款项再投入公交发展，主要投资到场站枢纽和环保等项目上。(8)发行公交债券筹集一块。

此外，还可以探索资产证券化融资、转让资产和吸引风险投资等途径获得资金，其中风险投资可以进入与未来公交发展有关的新科技和环保技术等领域。

(二)有关政策建议

为继续推进公交投融资体制改革，努力保证各种融资渠道畅通和规模落实到位，当前的主要任务和建议如下：

建立公交产业发展基金。该基金支持对象是对公交行业的公益性进行补贴，以及对有利公交行业发展但不适宜企业投资承担的项目，如道路标示牌、新技术的运用、部分基础性场站建设、融资担保等。为使该基金的筹集基本有保障，建议：(1)建立多渠道制度化的资金筹集方式。由政府、企业和社会共同负担。可制定公交行业的部分税收返回、公交车辆购置费的返还和企业利润提成制度，发行公交企业债券，保持基金一定的规模。(2)基金的实行商业性和政策性相结合的运作方式。对企业公益性经营亏损实行政策性补贴。对场站站等基础性项目的投资，企业融资担保，新技术的投资，可按商业化运作方式进行，努力收支平衡，滚动发展。基金按商业化投资部分形成的固定资产可划作国有资产，所有权归控股公司所有。(3)基金的运作可由控股公司负责。

建立和完善行业投资信息披露制度。信息披露主要目的有两个，一是增加社会公众、立法机关和政府管理部门对公交经营状况的透明度，为政策决策提供基础性的支持，也便于公交接受社会各个方面的监督管理。二是引导投资者的决策行为。可以吸引新的投资者进入，也可为投资主体退出行业提供依据。信息披露制度是行业资本确定合理规模和结构优化的基础性工作。建议由公交规划研究职能部门会同政府统计局落实该项工作，并将该工作列入有关公交行业政策法规中去，从制度上加以保障。

制定公交优先的投融资立法。目的在于投融资有