第九章 引论-晚清政府的行政管理

中国行政史壹引论贰叁肆引论-晚清政府的行政管理中央政府的行政体制地方政府的行政体制行政运行与行政监督伍行政官员的管理引论一、近代中国国情与行政体制的演变自从1840年鸦片战争爆发，中国社会形态发生了两个演变过程：一方面，随着资本主义的侵入，传统的封建社会逐步解体，出现新的生产方式，半封建社会开始形成；另一方面，资本主义侵略的加深让中国逐步变成了一个半殖民地国家。（一）社会形态这种独特的演变方式铸造了近代中国社会的基本特点：1、自然经济被破坏了，但封建土地所有制依然保存着，与买办资本和高利贷资本结合在一起，民族资本主义有了某些发展。2、在社会政治制度方面：经历了皇帝和贵族的专制政权，代之的是地主阶级的军阀统治，接着是地主阶级和大资产阶级联盟的专政，资产阶级共和制度始终没有真正建立起来。引论3、中国在经济上和政治上不能自立，被帝国主义操纵着。4、社会经济、政治和文化的发展表现出极端的不平衡，因为处在帝国主义的统治和半统治之下。5、帝国主义和封建主义的双重压迫使农民不断起来进行反抗。6、西方资产阶级思想文化传入中国，动摇和破坏了传统的封建专制主义思想。引论（二）中国近代行政体制演变的三个阶段：1、1840-1912（晚清）为适应对外关系的需要，1861年设立总理各国事务衙门，标志近代中国行政体制半殖民化地开始。戊戌变法和新政期间又进行的改革，如改总理衙门为外务部，增设巡警部、学部等具近代色彩的行政机构。2、1912-1928（南京临时政府和北洋军阀时期）辛亥革命推翻封建帝制，南京临时政府的行政体制是按照三权分立的原则，依美国总统制模式而建立起来的。孙中山在让位袁世凯前主持制定了《中华民国临时约法》，规定中央行政体制为责任内阁制，大总统不兼行政首长。袁世凯上台后，炮制《中华民国约法》，改内阁为总统制，终身任总统，复辟。引论皖系军阀、直系军阀和奉系军阀：皖系军阀段祺瑞，形式上恢复责任内阁制，实际为个人专制；直系军阀冯国璋，继续推选责任内阁制；奉系军阀张作霖，军事独裁。3、1927-1949（南京国民政府和共产党领导的政权）1927年蒋介石在南京建立了国民政府。中央行政机构由国民政府主席，国民政府委员会，五院，行政各部及国民政府直属机关组成。抗日战争开始后，设国防最高委员会统一指挥。1948年“行宪国大”后进行较大的调整，设立国民大会为最高权力机关，调整五院及其机构设置等。与此同时，还有共产党领导的新民主主义政权。各革命根据地相继建立了工农民主政权、抗日民主政权和人民民主政权三种形式。引论二、近代中国行政管理的特点1、半殖民地化和近代化的并存及双向演化。如同中国社会一样，中国行政管理也呈现出半殖民地化和近代化并存以及双向演化的趋势。半殖民地化表现在：一是领土主权的不完整性；一系列的不平等条约，割占了大片中国领土及特权。《南京条约》、《马关条约》等二是行政管理机构的半殖民地化：设总理各国事务衙门和海关总税务司。近代化的表现：晚清前期，总理衙门的设置，机构精简，分工办事等；晚清后期，在行政机关中实行文官考试和录用制度；辛亥革命后，南京临时政府注入了民主共和的新风。引论第二次鸦片战争爆发后，沙俄趁火打劫，不费一枪一炮，不出一兵一卒，侵占了我国东北和西北约150万平方千米的领土。沙俄是近代史上侵占我国领土最多的国家。引论2、民主的形式和专制的实质鸦片战争后，经济结构的变化和欧美思潮的波及，民主的呼声不绝于耳。3、以党治国，党政关系复杂多发。与古代中国相比，近代中国在政治生活方面的最大变化莫过于形成了一套相对完整的由政党控制政权的政党制度。1905年组成中国第一个资产阶级革命政党—中国同盟会。“辛亥革命的失败，也恰恰在于同盟会轻易地放弃了对政府的领导权，犯了一个巨大的政治错误”，孙中山语。4、军政合一，以军干政相当普遍。近代中国，无论是革命政权，抑或是反革命政权，其行政管理都不同程度地受到战争的影响，带有明显的军事化的特点。毛泽东反复强调“枪杆子里面出政权”的真理。引论5、法律条文与实际情况相异。辛亥革命以来，“以法治国”己经逐渐成为国家行政管理的基本原则。孙中山主持制定的《中华民国临时约法》规定实行责任内阁制，由国务院掌行政管理实权。但袁世凯一一打破。6、行政效率和社会效益的反差。如何提高行政效率是一切行政管理活动的出发点和归宿。近代，大多数政府不仅行政效率不高，而且行政效率与社会效益形成严重的反差。如晚清后期采取的变革措施：推行新政和预备立宪等，收效不大引论三、近代中国行政管理的发展趋势（论述）1、旧的管理体制已经崩溃，改革成为时代潮流。鸦片战争不仅使清政府声威扫地，而且打破了中国与文明世界隔绝的状态，也就破除了保存旧中国的首要条件。19C60y开始清政府为了维护自己的统治地位进行了局部的改革。甲午战争后的维新变法运动；新政和预备立宪。辛亥革命后的南京临时政府。引论2、新的社会因素逐步壮大，行政管理日趋民主化和科学化。经济基础的变化，新的社会因素逐步成长：民族工业的初步发展，民族资产阶级队伍的形成，工人阶级的成长壮大，民主和科学思想的传播等，国家行政管理日益趋向民主化和科学化。南京临时政府人事行政方面：清末的废科举、兴学堂，为人事管理的现代化创造了前提条件。引论3、共产党领导的新民主主义政权，为行政管理的现代化开辟了广阔的前景。近代中国，政权林立，进步政权和反动政权同时存在于中国这块土地上，其中以共产党领导的新民主主义政权异军突起，显示出旺盛的生命力。引论第九章晚清政府的行政管理一、中央行政体制的调整与改革二、地方行政体制的变革三、行政运行与行政监督四、行政官员的管理第一节

中央行政体制的调整与改革一、中央政府洋务机构的设立（一）设立总理各国事务衙门1861年1月20日，清政府在抚夷局的基础上设立总理各国事务衙门，由恭亲王奕

，大学士桂良，户部侍郎文祥总领其亊。又称“总署”或“译署”，名义上属礼部总理衙门的性质：它是一个既有买办性又有近代性的行政管理机构，说它具有买办性，是因为它基本上是适应外国资本主义侵略中国的要求而设立的，各国列强正是通过这个特殊的机构加强了对中国内政和外交的干涉和控制。后来的对中国社会产生深刻影响的条约都是由总理衙门签订的，总理衙门的设立成为中国行政管理机构半殖民化的重要标志；说它具有近代性则因为它是当时清政府设立的第一个正式的负责对外事务的机关，另外，总理还兼办洋务亊宜,管理近代工矿企业和近代教育文化亊业，这对于长期实行封闭的清政府来说，无疑是一个重大改革，而总理衙门的办亊机构和办亊制度透露出新的色彩，也说明中国的行政管理终于迈出了艰难的近代化步伐。总理衙门的机构设置及其功能：总理衙门分总署大臣和章京两级。1、总署大臣分为三种：（1）总领大臣；由亲王、郡王、贝勒兼领（2）帮办大臣；以军机处大臣兼任（3）大臣上行走；从内阁、各部院选任职责：掌管与各国订约事宜；办理通商、关税等2、章京分为四种：又称司员，担任具体工作的人员（1）总办章京；综理文书、收文等（2）帮办章京；（3）章京；（4）额外章京。3、总理衙门的内部机构分为三部分：（1）综理性机构，包括收掌处、电报处、司务厅等部门；（2）外交和洋务性机构，包括英国股、俄国股等；（3）兼管性机构，包括南北洋通商大臣、总税务司等;4、总理衙门的职权广泛：（1）管理外交事务；选派驻外使节，处理与各国发生的政治、经济、军事事宜等（2）办理洋务；负责筹建军工企业、修筑铁路等（3）负责边防事务；管理南北海防，军事要塞等（4）负责有关官吏的选任和与业人才的培养教育。5、总理衙门在行政管理上新的特点：1）简化办事机构；仅设大堂、满汉司堂等2）分工办事，人有专责；3）严格挑选职员，禁止捐纳；4）建立住宿值班制度；除总办外五日一班5）节约行政经费，杜绝奢靡；6）简化办稿手续，加强保密；机要文件由兼领军机大臣面奏皇帝7）奖惩分明，激励勤勉。能力优异两年可优先提拔。（二）设立南、北通商大臣南洋通商大臣初为五口通商大臣，是《南京条约》签订后设立的，1873年后改称南洋通商大臣，简称南洋大臣。掌管长江流域和东南沿海各省中外交涉及通商亊务,各新旧口岸税银，出入船只数目也由南洋大臣稽核。北洋大臣与总理衙门同时成立，初名三口（牛庄、天津、登州）通商大臣，驻天津。1870年，清政府裁三口通商大臣，所有洋务海防皆由直隶总督兼理。南、北洋大臣应隶属于总理衙门，但实际上，总理衙门并不能指挥南、北洋大臣。只是遇有疑难之事才请总理衙门议定，事关重大事务需代行请求皇帝决定。（三）设立总税务司1854年，在上海成立海关委员会，英法美各推一人为委员，清派司税管理，但实权旁落在洋人手里。1858年，改司税为正副税务司，由英美各推一人担任。1861年，设立全国性的税务机构---总税务司署，任命英人李泰国为总税务司，隶属总理衙门。总税务司的职能：掌管各海关征收税课，综理全国税务行政与关员任免事项，后来扩展到开办邮政，包揽参加国际展览会，乃至搜集中国的各种情报等。总税务司在形式上虽是清政府的海关税务行政机构，但由于海关税务人员中高级官员和各部门主管都是洋人，总税务司一职又长期为外国人所担任，所以，实质上是外国列强侵略中国的工具。（四）设立同文馆与总理衙门同时批准设立。1862，在北京正式开办。负责人是管理大臣，是一所学习外国语言文字和科学技术的学校，设英、法、俄、德四馆，后增设东（日文）文馆和算学、化学、格致（物理）、医学四馆。1898年京师大学堂开办，1901年同文馆并入。为各通商口岸和督署及海关培养了一批翻译人员和科技人员，但也培养了一些为外国侵略者服务的买办和洋奴.二、戊戌改革与“新政”的推行（一）“百日维新”期间的行政改革：1898年6月11日，光绪皇帝颁布“明定国是”诏书，宣布变法。新政从此日开始，到9月21日慈禧太后发动政发为止，历时103天，史称“百日维新”。“百日维新”期间实行的行政改革：1、在行政机构方面，加强变法的决策机构，撤去闲散重叠的衙门。任谭嗣同等为军机章京，负责审阅新政奏折，撰拟谕旨；裁通政司、光禄寺、鸿胪寺、大理寺等。2、在人事行政方面，改革保举人才条件，废除八股文,改试策论。保举以品学兼优、通达时务为条件。3、在行政运作方面，提倡上书言亊，严格办事规程。以上改革仅仅触动了一下封建专制体制的皮毛，却遭到了以慈禧太后为首的顽固派的顽强抵抗。（二）“新政”期间行政机构的局部调整：1901年慈禧以光绪皇帝的名义，发布“预约变法”上谕。成立督办政务处，以奕劻、李鸿章、荣禄等为督办政务大臣。制定和颁布改革方案等。1901-1905年，清政府连续颁布谕旨，提出三十多项“新政”措施，其中有关行政体制改革的主要有以下方面：1、改总理衙门为外务部。并班六部之首2、设立商部。管理农垦、农牧、路矿、工商等事务。3、设立巡警部。负责京城及全国各地的警政事务。4、设立学部。总管各省学堂事务，国子监事务归并学部5、设立财政处、练兵处和税务处。财政处筹划全国财政和统一币制；练兵处负责统一军制和编练新军；税务处负责管理总税务司及各关税务司6、撤裁有名无实的衙门。从上述“新政”改革的内容看，基本上没有超出戊戌发法的范围，但两者的实质却不尽相同。戊戌发法多少带有一些资本主义改革的色彩，而“新政”改革基本上是封建统治阶级外仰列强，内图苟延的补救措施，带有较明显的买办性和封建性。“新政”的推行，标志着清政府的行政管理体制体系已经半殖民化。三、预备立宪与封建帝制的结束民族资产阶级及清内部的实力派人物呼请“变更政体、实行立宪”，清政府被迫实行君主立宪制。1905年派五大臣出国考察宪政。1906年慈禧正式下诏预备立宪。（一）“厘定官制”：清政府的“颁备立宪”是从“厘定官制”开始的，其理由是“目前规制未备，民智未开”，故现行统一厘定官制，以为立宪准备。1906年11月2日，奕劻陈述了现行行政体制的三大弊端：1、权限不分2、责任不明3、名实不符具体调整工作分为两步进行：第一步，调整中央各部院机构。巡警部改为民政部；户部改为度支部；兵部改为陆军部；刑部改为法部；增设资政院和审计院等。第二步，各部门按照官制通则精神，健全内部机构。民政部、度支部、陆军部等变动较大。调整后清政府中央行政部门共十二个，各部院的结构更趋合理，有利于行政管理的专门化和行政效率的提高，反映了行政机构近代化的要求。（二）宪政的准备改督办政务处为会议政务处，并入内阁。内阁掌握了推行宪政的实权。1、《钦定宪法大纲》：根据五大臣考察带回的各国宪政资料，1908年8月颁布《钦定宪法大纲》，共23条，分为“君上大权”14条和附录“臣民权利和义务”九条两部分。宪法大纲规定“大清帝国万世一系，永永尊戴”。以法律形式规定了皇帝总揽军事、行政、司法等权。同时也限制了君主专制的权力。如：己定的法律，非经议院讨论，皇帝不得以命令更改废止；臣民有言论、结社之自由和人身受到法律保护等。2、中央资政院的性质和职权：在立宪派的推动下，资政院1910.10成立。议员分钦定和民选两种，总裁、副总裁由皇帝指派的王公大臣担任，其职权是：议定国家预决算；讨论有关税制和公债的发行事项；修订或废除法令；讨论咨议局和督抚有关争议的亊项以及皇帝提交的其他亊项。3、资政院与行政机关的关系是：1）各部及军机处大臣如对资政院决议不满意时，可以要求资政院复议。2）重新审议时，如意见仍不统一，得呈请皇帝裁决.3）当资政院对内阁或政务处的决议有疑问时，可以要求阐明。4）当行政机关大臣侵犯资政院的权力或破坏法律时,资政院只能奏请圣断。资政院不是立法机关。没有最后决定权。也无法监督政府行政，仅起到咨询协商的作用。（三）“责任内阁”的成立1、“责任内阁”的性质和成立的意义：在资产阶级立宪派的请愿下，资产阶级革命派揭露了立宪骗局，在多方的催促下，被迫宣布1913年召开国会，在这之前成立责任内阁。1911年5月，清政府下诏颁布了“新内阁官制”，在颁布新内阁官制的同一天，“责任内阁”成立，在十三名阁员中，满洲贵族占八人，其中五人是皇族，时人称“皇族内阁”。同时，撤销旧内阁、军机处、会议政务处等旧机构。皇族内阁是清政府抵制革命和应付立宪派而作的垂死挣扎，是对封建专制行政体制的改良，内阁的建立和军机处的撤销标志着中国封建君主专制权力的萎缩。1911年10月，武昌起义爆发，摄政王载沣下“罪己诏”，颁布《十九信条》。缩小了皇帝的权力，扩大了国会的权力，但为时过晚2、《十九信条》的实质：在形式上缩小了皇帝的权力，扩大了国会的权力。内容：1、宪法由资政院起草，皇帝颁布，修改宪法的