浅谈森林的社会风险

浅谈森林的社会风险

森林本身，在广阔、复杂的空间和漫长的生产周期内，随时都可能受到自然和人为的破坏和干扰，如火灾、风、雪、水、病虫害等自然灾害，以及人为灾害，如砍伐森林、毁林和开垦林，给森林资源带来重大损失，给森林经营者带来比其他行业更多的风险和更严重的经济损失。因此,探讨分析森林重大自然灾害应对措施和科学恢复重建问题,对于保障森林可持续发展具有重要的理论意义和深远的现实意义。1国外森林雪害的处理和成功1.1科学实施救灾措施1998年,美国缅因、新罕布什尔、佛蒙特和纽约4个州37个郡遭到冰暴袭击,在冰雪暴中共有17人丧生,部分地区停电时间长达2个星期,688.12万hm2森林遭到破坏,其中202.39万hm2森林受灾严重。对此美国政府采取4项措施开展灾后森林恢复重建。(1)积极协调救灾力量。在冰暴灾害初期,联邦应急管理局与34个受灾州的应急管理局克服管辖权重迭、通讯设备失灵等各种困难,相互协调,共同应对冰暴灾害。东北地区林务局也与4个受灾州通力合作,就各州和地区的灾害损失进行评估,并估算出灾后恢复的成本。州林业署调动工作人员疏通公路和林道,清除残余冰块。(2)紧急划拨救灾资金。国会紧急划拨4800万美元,资助州有林和私有林着重开展4个方面工作:一是建立管理和激励机制;二是发展城市森林和社区森林;三是促进农村经济发展;四是加强森林健康管理。受灾的4个州都启动了社区补助计划。(3)科学制定评估标准。冰暴灾害使树木受到不同程度的损伤。专家调查发现,影响树木损伤程度的因素包括:一是树木大小。树木的大小是影响树木损伤程度重要因素之一,冠幅大的老龄大树最容易折断,而幼树则更容易弯曲。二是树种类型。不同的树种在损伤程度上也存在差异,柳树和杨树的木材相对比较脆弱,受灾程度较重。三是分枝习性。分枝习性也影响到受灾程度,与水平分枝或垂直分枝(如白松)的树种相比,枝条具有一定斜度的针叶树种,如铁杉和香脂冷杉,其损伤程度较小,而阔叶树比针叶树更容易遭受灾害。根据林木受灾情况,专家将林木的损伤程度分为3个等级:一是受害木的主干劈裂或折断,属于重度损伤;二是树木弯曲,属于中度损伤;三是树枝折断,且折断位置与主干有一定距离,属于轻度损伤。(4)合理实施救灾方案。受灾林木尽管受到不同程度的损伤,但大部分林木通过适当的恢复措施仍可以存活和生长,在很多情况下,要等到生长季节才能确定哪些树木需要抢救。因此,灾后不应该立即开展抢救,而应等到专业人士对损害程度进行科学评估并提出合理的经营方案后再开展林木抢救。同时,根据林木受灾程度,制定不同抢救方案,对受灾严重的林木及时采伐,对受灾轻微的林木采取以下措施进行抢救。(1)正确修枝。采用“自然目标点”修枝法去除折断枝条和部分受损的树干。“自然目标点”修枝是沿枝颈将枝条剪掉,而不是沿主干将枝条平切下去,不要在枝皮脊后面平切,不要保留活的或死的伤残枝条,不要损伤或去除枝颈,不要涂抹切口。“自然目标点”修枝法可以减少腐烂的发生,而对枝条切口或其他暴露的木材部分进行包扎处理并不能减轻腐烂。修剪活枝的最佳时间是休眠后期,或在春季刚刚来临、叶子尚未展开之前进行。死亡和干枯的枝条可以在任何时间修剪。修剪要注意,修剪工具要锋利,切口要光滑。(2)科学去顶。树木去顶,无论怎样进行都会造成树木的严重创伤。如果可能的话,可在树木较年幼时通过修枝控制树木大小和树型,从而避免去顶伤害。如果必须去顶,必须遵守以下准则:采用与枝皮脊相似的角度进行切割,不留树干残桩,不用涂料涂抹切口。要守住安全底线,必要时请专业人员完成。(3)及时矫直。景观区内弯曲或倾斜的年幼小树可以借助立桩和牵绳逐渐地加以矫直。树干弯曲时间如果不是太长,被牵引的树干应该能够在几个星期内恢复直立生长。对于那些弯曲持续时间较长的树干,牵绳应该一直保持到冰暴灾害后第一个生长季节的末期。1.2健全灾害应急管理体系2005底至2006年初,日本遭遇了一场20年不遇的大雪,据气象厅设在全国339个积雪观测站监测数据显示,有23个观测站刷新了有观测记录以来的年积雪最深记录。在冰雪灾害中有152人死亡,2145人受伤,很多房屋设施倒塌、道路桥梁被毁。雪灾造成97处林地荒废,240处林道毁坏,受灾森林面积达2945hm2。日本政府采取了5项措施开展灾后森林恢复重建。(1)加强救灾指挥力量。日本是个自然灾害多发的国家,政府将防灾工作视为一项重要的国策给予高度重视,早在1961年就制定了《灾害对策基本法》。根据《基本法》,成立了国家防灾机构———中央防灾会议,会长由内阁总理大臣担任,各地方各部门也都设置了相应的防灾机构。如遇突发灾害时,相关部门还采取必要的应急措施。2005年12月16日雪灾发生时,农林水产省就紧急成立了省内厅局联络会,全面指导全国农林水产系统抗灾救灾工作。(2)强化安全避难体制。根据《基本法》,日本建有完备的灾情通报和通讯体制,在全国已形成了一个行之有效的防灾抗灾体系。雪灾发生后,有关部门都强化了安全避难体制,及时将灾情通告处于危险场所的居民,并做到人人皆知,以确保居民人身安全。为防止雪崩,还加强了雪崩警戒体制,以确保村庄安全。(3)加大森林保险理赔力度。根据《基本法》,日本每年都制定防灾计划和预算,每年用于防灾的经费约4万亿日元。2005年全国防灾预算及融资等防灾事业费总额约为4.75万亿日元,其中国家财政预算约3.03万亿日元,占63.15%。根据《基本法》,还制定了《森林保险特别会计法》,设立了森林保险特别预算,以防止灾害阻碍林业再生产,谋求林业的稳定发展。灾害发生后,农林水产省厅局联络会紧急启动森林保险特别预算方案,及时对受灾农林渔业者给予补偿,并委托相关机构在融资及延长原有贷款偿还期等方面对受灾的农林渔业者给予优惠。(4)紧急实施灾后山地治理工程。根据《基本法》,为防止灾害再度发生,在受灾的荒废山地或发生崩塌的地方,要在灾害发生当年进行紧急恢复和治理。受灾10户以上即可列入这项工程。工程费限额为:每处受灾地恢复费用原则上不低于600万日元。工程主体为都道府县,资金补助率为2/3。(5)及时启动灾后森林恢复工程。根据《基本法》和重大灾害特别财政援助等相关法律,因重大灾害造成的森林损失额在1500万日元以上,且需要恢复的面积在90hm2以上的市、町、村,或森林损失额在4500万日元以上,且需要恢复的面积超过40hm2的市町村可以实施灾后森林恢复工程。森林灾后恢复工程主要包括受灾林木的采伐及运出、迹地造林、倒伏林木扶正、林道修复等。工程要求在灾后2～4年内完成。工程实施主体包括都道府县、市町村、森林组合、森林整备法人、林业公社等。资金补助率为2/3,其中国家补助1/2,地方补助1/6。1.3减少灾后受害者木材采购的措施1999年的一场暴风雪以200km的时速横扫了欧洲大部分地区,给欧洲各国造成了严重的财产破坏和人员伤亡。尽管针阔混交林抗灾能力较强,但这次也未能幸免,暴风雪严重破坏了森林生态系统。在暴风雪中,德国受灾林木达3000万m3,相当于全国年均正常采伐量的2/3,其中西南地区巴-符州的森林受灾最为严重,受灾林木达2500万m3,相当于年均采伐量的3倍。德国政府采取7项措施开展灾后森林恢复重建。(1)科学安排受灾林木清理工作。为了保持林地质量,防止小蠹虫等病虫害侵袭,灾区各地及时清理受灾林地,清理工作进展很快,巴-符州每月清理受灾木超过200万m3。但是由于交通运输能力不足,清理受灾木无法及时运出。因此,政府采取了3项措施缓解运输能力不足问题:一是放缓灾区清理工作进度。首先停止高价值山毛榉原木的清理,其次是被风刮倒的混交林;二是就地保存。受灾林木凡是根部完好无损的,原则不予清理;三是中长期保存。在巴-符州,计划将500万m3的木材进行干藏或湿藏。(2)紧急提供运输救援。为更快地运出受灾林木,政府提供特别援助:(1)将允许进入林区的重型车辆吨位从40t提高到60t,或临时取消星期日和假日的通行禁令;(2)由于全国货物运输量有2000万m3的缺口,铁路和水路交通企业努力提供更多的载运量,以便更快地将受灾木运出灾区。尽管铁路能承载更多的运输任务,但由于可供调配的运力有限,政府积极寻求国际援助。(3)及时提供资金援助。在联邦德国政策体系中,当自然灾害发生时,主要由联邦各州负责提供援助。西南地区巴-符州和巴伐利亚州提供了近6000万欧元重点解决6项工作:(1)为清理灾区而进行的木材加工;(2)清理灾区不能上市销售的木材;(3)贮木场的建立和管理;(4)运输木材至贮木场;(5)修复林道;(6)灾区再造林,包括森林更新。联邦政府还划拨1500万欧元附加资金,为上述措施提供额外援助。(4)加大安排减息贷款额度。自2000年1月以来,政府农业和林业财产特别贷款计划框架提供减息贷款,贷款额高达25万欧元,用于投资再造林或购买采伐机械,贷款利息比市场水平低1.0%。巴-符州也提供减息贷款扶持林主,贷款利息比市场水平低3.0%。(5)着力稳定灾后木材市场。在暴风雪中,欧洲受灾林木总计约为1.75亿m3,对市场造成巨大压力。因此,欧盟只允许部分受灾林木可以拿到市场上出售,以确保灾后木材市场稳定。据估计,德国约2000万m3(约占受灾木材的270%)的受灾木可在市场上出售。同时,政府在《森林损害补偿法》基础上制定了《常规采伐限制条例》。该条例于2000年2月12日生效。在巴-符州,云杉和山毛榉的常规采伐量限制在雪灾前4年平均采伐量的60%,其他各州的采伐量限制在75%,将全国木材采伐量从4000万m3减少到3000万m3,其中针叶材为2350万m3,阔叶材为650万m3。该条例为稳定木材市场奠定了重要基础。并且政府还实施了一系列减税措施。例如,在限伐期内,如果使用受灾木材,平均所得税税率仅为25%等等。此外,还可减轻相关森林财产的负担,准予延期交税、特别折旧和减少预付金。(6)大力促进木材销售。以促进营销和为消费者提供信息为主的德国木材销售基金会积极促进木材销售,减少风雪灾害带来的经济损失。由于受灾木较多且不适合加工成高价值产品,因此为了提高木材有效使用,联邦德国实施市场激励计划,促进可再生能源的发展。同时每年划拨大约3500欧元,用于加强生物质的开发利用。(7)积极寻求国际合作。2000年1月24日欧盟召开农业委员会会议,各成员国表示将与受灾国开展合作。几天后,欧盟就提供援助的可能性在布鲁塞尔举行了双边会谈。会谈各方认为如果受灾国遵循共同的方法,就可最低限度地避免市场混乱,有助于抗灾救灾。同期,德国政府在波恩与法国林业部门代表展开会谈,交流1999年暴风雪中的经验教训。同时德国还通过驻外使馆与各国交流信息。德国和法国、瑞士林业主管部门的直接接触(三国会谈)也是极其有效的。1.4灾后重建和森林经营2005年1月,暴风雪袭击了瑞典南部,森林遭受严重毁损。据瑞典林务局初步估计,大约有7500万m3的林木被大风刮倒或毁损,几乎相当于瑞典1年的采伐量。受灾林木约80%是挪威云杉,15%是樟子松,其余为落叶松。瑞典政府采取4项措施开展灾后森林恢复重建。(1)及时提供雪灾信息。瑞典林务局在雪灾初期主要是告知森林业主和公众在受灾森林内滞留和工作的危险性。1月11日,瑞典林务局要求政府额外划拨1800万瑞典克朗(约200万欧元)用于提供雪灾信息、开展宣传教育和对灾情进行空中清查。(2)积极协调救灾力量。1月12日,瑞典林务局邀请森林业主、森工企业、林业主管部门和环境组织的代表参加全国理事扩大会,共同调研受灾情况,议定统一的救灾行动计划。森工企业表现出极大的合作意愿,采伐力量从瑞典北部调往南部灾区。林业公司也从邻国抽调力量。一些外国企业家也积极参与瑞典灾后重建和森林更新工作。(3)着力解决受灾林木运输问题。由于受灾林木数量巨大,无法及时通过公路、船舶或铁路将全部清理林木运走,木材运输成为政府最棘手的问题。针对于此,政府一方面采取各种援助措施,加强运输力量,另一方面,不得不在森林、湖泊和波罗的海建立木材储存集散地,长期储存清理的受灾木材。瑞典环保署也积极调研解决简化木材储存集散站和水上贮木场的审批程序。(4)加大森林病虫害防治力度。暴风雪灾后,尽管各种救灾力量都做出了巨大努力,但直至受灾当年夏季结束,仍有大量的受灾林木不能及时从灾区运出。瑞典林务局担心可能会出现1969年大暴雪之后同样的情况,灾后数年森林遭受大量的云杉八齿小蠹侵袭。如果那样,受灾的森林业主将为此承受额外负担,蒙受更大的经济损失。为此,专门处理森林损毁问题的专家咨询小组———全国森林保护委员会为灾后森林保护工作紧急制定指导性原则。该委员会还与瑞典环保署、瑞典化学品检查署全面调研在最坏的情况下使用杀虫剂的可能性。1.5政府灾后重建措施2005年1月,暴风雪袭击了丹麦日德兰半岛中北部和西兰岛北部,森林遭受严重毁损,其中针叶林受灾最为严重。据丹麦国家森林与自然保护署统计,受灾森林面积达3000hm2,其中750hm2的私有林遭受毁灭性打击,受灾林木达150～200万m3,相当于丹麦一年半至两年的针叶林正常采伐量,灾后林地清理和森林恢复需要资金达3亿丹麦克朗。丹麦政府采取3项措施开展灾后森林恢复重建。(1)及时支付保险赔款。1999年丹麦通过了《暴雨洪灾法》修订案,将森林雪灾纳入巨灾保险。丹麦政府参照防火保险标准,从政府年度财政保险费中划拨专门经费,为森林保险提供20丹麦克朗/hm2的扶持资金。但修订案规定,只有参加灾害基本保险的森林,并且在灾后恢复重建中使用优良树种再造林时,才能获得补助,补助标准不低于7750丹麦克朗/hm2。总面积约30万hm2的私有林有20万hm2参加了保险。2005年1月暴风雪灾害发生后,丹麦政府依照《暴雨洪灾法》修订案,给参加森林保险并在灾后恢复重建中使用优良树种再造林的受灾私有林主及时支付森林保险赔款。(2)积极开展灾后重建。丹麦政府紧急成立灾后重建专门委员会,研究灾后林业可持续发展。该委员会还加强同其他相关委员会协作,共同做好灾后林业重建工作。(3)大力提供优惠政策。丹麦内政部和卫生部联合发文给所有受灾地区,通知受灾民众,受灾严重地区政府可以提供免税政策。同时,政府有关部门还对没有参加灾害基本保险的受灾私有林主开展调查,探讨他们参加保险的可能性,以便使这些受灾私有林再遭暴风雨雪灾害时,能够获得及时救助。2直接投资综合开发的森林损失2008年1月中旬发生在我国南方湖南、贵州、江西等19个省(区、市)特大雨雪冰冻灾害给林业造成了巨大损失。据国家林业局救灾办统计,森林受灾面积达2266.67万hm2,约占全国森林总面积的10%,直接经济损失达1014亿元。特别是灾害造成1666.67万hm2集体(含个人)林损毁,涉及1165个县(市)、1.2亿人口,直接经济损失达594亿元。在已实施集体林权制度改革的11个省(区、市),有502个县、643万户林农、2959万人口受灾,受灾面积528.60万hm2,占已完成集体林权制度改革确权勘界面积的14%。灾害给林农造成的损失是毁灭性的,使多年的心血白费,严重影响到林农生计。我国政府采取6项措施开展灾后森林恢复重建。2.1组织领导与保障方案特大雪灾发生后,国家林业局迅速成立以贾志邦局长为组长的林业抗灾救灾和灾后恢复重建工作领导小组,组织指导全国林业抗灾救灾工作。1月24日至2月6日,国家林业局先后发出6个紧急通知,及时做出具体安排部署,并组成6个工作组分赴8个重灾省区,调查受灾情况,慰问林区职工群众。2月25日又下派12个灾后恢复重建工作组分赴重点灾区指导灾后恢复重建工作。受灾19个省区市林业厅局反应迅速,紧急部署抗灾救灾工作,并派出以领导班子成员带队的工作组第一时间赶赴灾区一线,组织指导抗灾救灾。2.2林业灾补资金2月1日,国家林业局及时拨付430万元资金用于6个省区救助遭受严重损失的林业职工,随后又协调财政部紧急向6个重灾省区安排林业救灾补助资金3000万元,并发动机关和直属单位干部职工向灾区捐款30万元,用于解决灾区民生问题。2月25日再次下达补助资金6.7亿元用于林业灾后恢复重建。2.3森林资源损失初步评估国家林业局迅速组织有关高等院校、科研院所30多名专家,紧急分赴各地灾区开展评估工作。通过实地考察、遥感监测与踏查核实,初步分析了森林资源灾情;采用市场价值法、成本法和收益法等方法,评估了森林资源损失价值量;利用森林生态系统定位观测数据以及相关领域研究成果,对水土保持、水源涵养、固碳和生物多样性等森林生态服务功能损失进行了初步评估,紧急制定了《雨雪冰冻灾害森林资源损失初步评估报告》。特别是从生态系统角度,分析灾害对区域生态经济社会状况的现实和潜在影响。2.4做好灾林木清理工作国家林业局迅速组织专家紧急制订《雨雪冰冻灾害受灾林木清理指南》,指导各地做好雨雪冰冻灾害受灾林木清理工作,防止乱砍滥伐。一些地方还紧急制定因灾采伐的林木或林产品购销指导价格,稳定林产品市场。2.5生态应急处置方面各地切实加强林木种苗、未成林造林、幼龄林的防寒防冻、野生动植物保护、森林火灾和病虫害预测预报等应急处置工作,一些地方还发布了雨雪冰冻灾害地区林业科技救灾减灾技术要点、雨雪冰冻灾害主要树种和野生动物救灾减灾技术要点