西部民族地区HRD特殊性的SWOT矩阵分析及战略对策研究

#西部民族地区HRD特殊性的SWOT分析及战略对策研究—以青藏地区HRD为主要研究对象一、赵贵宁①（青海民族学院公共管理系,青海西宁810007）民族地区人力资源开发的重要性和意义所在（一）优先开发人力资源是实现民族地区经济发展的根本途径。中国科学院与美国耶鲁大学合作的一项研究成果表明，在现代社会中，体能、技能、智能三者存在两组简单的等比级数规则：对于体能、技能与智能的获得，社会需要支付的成本分别为1:3:9；而人的体能、技能与智能对社会财富的贡献则分别是1:10:100。这说明一个仅具有体能的人，他所能创造的社会财富大约仅能维持其自身的生存，而同时具有技能的人创造出的社会财富10倍于仅具有体能的人，兼备体能、技能和智能的人所创造出的社会财富又10倍于前者。因此，只有培育和拓展人力资源发挥作用的环境和空间，才能不断提高其对社会的贡献能力。（资料来源：中国科学院可持续发展研究组•中国可持续发展战略报告[M].北京:科学出版社，2002.93.）加强民族地区各民族的团结和实现民族地区经济的增长，关系到民族地区可持续发展的战略目标能否顺利实现。加速开发民族地区人力资源，实现由开发物质资源到开发人力资源的重点转变。一是可以为本地区经济发展提供制度创新的主体性因素，缩小地区经济发展的差距，为正式制度发挥主导规范作用创造条件。二是有助于把民族地区的经济发展内在动力转向依靠知识资本的推动上。三是能够加深民族间、地区间文化、社会交流，有利于将市场经济的相关体制、信息、创新模式引入民族地区，加速其变革的自觉性和开拓新思维、打破旧观念的进程。四是一定程度上平衡东西部地区经济发展不协调的矛盾，符合和谐社会经济发展的基本要求，同时为缓解民族矛盾提供经济支撑，有利于民族地区长治久安（稳定）。（二）人力资源开发关系到民族地区可持续发展（应对经济增长方式转变—粗放向集约）的成效。现代经济发展表明知识资本是经济发展的第一推动力，民族地区人力资源的持续性开发，能够避免“边开发、边污染、边破坏、边治理”的不良倾向，造就具有现代管理解者简介:赵贵宁，汉族,（1976-）,甘肃兰州人,青海民族学院2005级行政管理专业研究生,研究方向:人力资源开发与管理。思想和可持续发展观念的政府工作者和各级乡村领导干部，有利于人力资本的积累和对劳动者素质的培养与提高，从而形成社会发展的良性循环与和谐发展。（三）重视人力资源开发是民族地区将潜在资源优势转化为现实经济优势的关键所在。民族地区资源丰富：1、拥有丰富的土地资源，特别是天然草场、相当数量的耕地以及可开垦的荒地；2、拥有石油、煤、天然气等能源资源和丰富的人文资源及亟待开发的宗教旅游文化资源；3、拥有闻名全国的野生药材、土特产等动植物资源。如果要将物质资源优势充分转变为推动民族地区发展的经济优势，就必须依靠科技，依靠高素质的劳动力资源为依托，其关键还是在于人力资源的开发、利用和有效配臵。（四）人力资源开发的广度、深度及实际效果，关系到政府制度供给的积极性，并影响着制度创新、制度变迁的效果和进程（政务环境改善）。政府历来都对民族地区的经济开发给予较为宽松优越的制度保障，但由于人口素质及管理者水平低下，导致相当具有可操作性的有效制度在民族地区人为流失。因此，大力开发民族地区人力资源必须从根本上着手：一是要推进制度优化即实现人力资源开发制度通过自身的修正和改良逐步走向优化;二是要实现自觉的制度变革，即实现高素质制度，供给者用有效制度对无效制度的渐进替代，实现整个社会的“帕累托最优”，改变现阶段的制度僵滞状况。这一系列目标的实现，都有赖于劳动者整体素质和管理者思维创新程度的提高，可见人力资源开发在此就显得尤为重要。（五）人力资源开发是民族地区适应西部开发、全面启动农业科技革命、推动农业产业升级、振兴农村经济的重要保障。民族地区长期处于封闭经济的自发发展状态中，人们观念陈旧，传统思想和文化积淀深厚，其价值观、经济观、生产方式都与现代市场经济的运行准则相矛盾，因此，要想从根本上改变民族地区落后的旧面貌，提高地区经济发展，人力资源的优先开发迫在眉睫。民族地区应立足于本地实际，树立以人为本的思想，借助民族地区优惠政策，充分发挥本地优势，推动地区产业结构的优化升级和人力资源的良性发展。二、采用SWOT战略矩阵图形初步解析民族地区人力开发特殊性的相关要素表1SWOT矩阵内部因素S[superiority优势]W[weakness劣势]

外部因素1）民族（俗）文化、宗教等人文旅游资源极其丰富（藏传佛教、穆斯林文化等不下几十种）-为第三产业的振兴储备了良好基础2）能源、矿产资源蕴藏丰富（有色金属、石油、天然气、煤、水力资源、钾盐、钠盐、镁盐）-支持第二产业的发展（后备充裕）3）特色产业基础雄厚一独特的动植物资源（羊毛、牛毛、牛绒、羊绒-藏毯、毛纺织［青海雪舟集团］、皮革加工；虫草、蕨麻、雪莲［青藏］、党参、丹参［甘］-制药、保健；特殊农作物如青稞［青］、枸杞［宁夏］-酿酒，）4）人口增长快，人力资源开发的潜力大，人口老龄化程度低（青壮年人力资源占总人口的比例高）。1）自然条件恶劣、生存环境严酷且生态脆弱2）地理条件不理想，交通、通信不便，人口分布不均衡（基础设施简陋）导致信息闭塞、观念滞后3）医疗卫生条件差、医疗水平低4）教育（师资）水平、教学设施（硬件）等落后，教育结构、布局不合理，教育投入不足—人口素质偏低5）产业结构单一、初级（技术要求简单），产业构成比例不合理，经济发展严重滞后6）多元化民族文化、宗教信仰背景的差异化，制约人力开发7）人力资源结构欠合理：低素质人口呈高密度增长与高层次人才锐减的怪圈继续扩张，给人力资源开发和就业带来了前所未有的压力8）人力资源配置效率低下（合适的人安排到合适的岗位上）、人才构不合理、专业技术人员总量不足9）人力资源开发和利用的地区化眼光的狭隘性、政务环境差强人意（管理、制度跟不上）O［opportunity机会］1）国家西部大开发战略的贯彻实施（东西部的协调发展策略）2）青藏铁路的开通（人力开发的经济资本积累、带动沿线相关产业）3）民族地区优惠政策4）加入WTO后带来的机遇（关于HRD的先进理念、方式和手段）SO战略（利用优势抓住机会）-发展1）借助青藏铁路开通，加快、带动民族地区旅游业等第三产业（服务业）的发展，有益于改善民族地区广大群众的民生2）打破地域局限、加大民族地区与外界的知识文化交流，提高民族地区人们的知识文化水平3）加大招商引资力度（抓住机遇、吸引国内外资金）4）引导和发展民族地区的特色产业、努力壮大民族地区经济WO战略（克服劣势、利用机会）-扭转1）创建高效政务环境、完善人力资源开发利用（引进）的相关配套机制（户口限制、社会保障、收入分配机制）2）完善医疗、保健机制（提高健康意识）3）加大职业教育投入，提高劳动者素质4）调整产业结构（升级、合理）和优化人力资源配置相结合（减少结构性失业引发的就业压力），逐步推进市场化进程T［threaten威胁］1）生态恶化-危机（人为毁坏-开垦、伐木、过度放牧、挖药材ST战略（利用优势、躲避威胁）-稳定1）加大宣传引导力度（对外积极宣传用人政策、经济社会发展规划）确WT战略（劣势最小化、躲避威胁）-紧缩1）改变人力资源开发的价值观、高度重视人口素质（人力

等破坏植被行为；厂矿废气排放污染环境、威胁周边群众的生存、全球温室效应导致生态灾害猖獗）面临大自然的灾难性惩罚2）等破坏植被行为；厂矿废气排放污染环境、威胁周边群众的生存、全球温室效应导致生态灾害猖獗）面临大自然的灾难性惩罚2）资源优势日益丧失（忽视对自然资源的保护）3）知识经济的冲击（管理理念、方式）4）东西部差距（经济、文化素质）加大不利于民族地区稳定（经济落后-社会问题频发）和人才工作的开展5）高层次人才的跨地区竞争（抢夺），人才外流2）发展循环经济、绿色环保经济（以节能、低污染产业、企业为取向）走新型工业化道路3）建立健全预防人才外流机制（竞业禁止、激励机制）4）“筑巢引凤”优化有人环境-加强基础设施建设、优化工作生活环境、政务环境5）建立东西部人才交流平台，实现人才互动，引进本区域急需的人才（科技创新人才）6）人才与项目（鱼饵工程）对接（吸引区域内外优势人才加盟）资本）对本地区经济社会发展的不可或缺性2）盘活现有人才，提高本地区人力资源的利用率、规避人才的闲置与浪费资本）对本地区经济社会发展的不可或缺性2）盘活现有人才，提高本地区人力资源的利用率、规避人才的闲置与浪费3）建立资源生态补偿机制，推进区域可持续发展4）严格实行计划生育，减少人口总量、提高人口质量（稳妥的人口政策）5）加快通讯设施建设（实施村村通工程），扩大各族人民交流知识与信息的能力内部战略因素：（一）S［superiority优势］1、文化的多样性（多元）。西部地区是少数民族的主要聚居地，少数民族人口近80%左右，而且90%以上的面积是民族自治地方。由于人力资源生存发展的社会文化环境的多样化，西部地区有着丰富的民族文化资源、宗教人文资源和自然旅游资源，这些作为民族地区的瑰宝，是吸引外部经济、人才涌入的诱因和特色所在。2、能源、矿产资源蕴藏丰富。西部民族地区是我国自然资源的富集区，在能源、矿产、生物资源方面优势明显。西部地区的石油、天然气、煤（新疆、青海）、水力能源（青海、甘肃、四川、云南）蕴藏丰富。如塔里木盆地已探明天然气储量超过10000亿立方米，新疆煤炭的远景储量达21900亿吨，西部地区水能理论储量达5.57亿千瓦，占全国总储量的82.3%。西部地区已探明有一定储量的矿产达130种，其中探明储量占全国储量40%以上的矿产资源有钾盐（青海）、镍（甘肃金昌）、铜、锌、铅（青海）、汞、钒、钛等几十种（资料来源：萧鸣政主编•中国政府人力资源开发概论［M］北京大学出版社.2004年8月）。总之，西部民族地区的能源、矿产、与生物资源优势是民族地区大开发的物质基础，也是支撑我国经济持续发展的能源、原材料基地。3、民族地区同样拥有比较坚实的特色产业基础。西部大多数地区是我国发展野生、半野生保健食品资源的理想地区。从热带雨林到千年积雪的高山，从寸草不生的盐湖到一望无际的戈壁，从低于海拔的盆地到世界屋脊，特殊的地形地貌决定了其物种的多样性，且存在许多世界稀有物种，这无疑是营造西部保健植物王国的最有利条件之一。仅以青海为例来看，可食用、药用和药食兼用的野生植物就不下百种，如虫草、雪莲（青海、西藏）、蕨麻（甘肃）、人生果、党参（甘）、枸杞（宁夏）、青稞（青海）、黄茂、丹参、绿绒蒿等，可用来加工保健食品及药品。另外青海的绒毛加工产业也具备相当大的发展潜力。特殊的地理条件赐予了民族地区特有的高原无污染生态环境，不仅为人、畜生长提供了天然屏障，更是发展特色产业特色经济的无根之源。4、可供开发的人力资源相对富有。人口增长速度快，人力资源开发的潜力大，人口老龄化程度低（青壮年人力资源占总人口的比例高），具备强劲的人力资源开发的后发优势。（二）W[weakness劣势/弱势]1、自然条件恶劣、生存环境严酷、生态脆弱。西部民族地区多处高原地带，气候条件差，因高寒缺氧对人口的生长发育、健康状况及寿命均有一定程度的影响。有统计显示，高海拔地区生活的人们，其身体发育的各项指标，均要比低海拔地区生活的人低得多，各种疾病的发病率、病死率、新生儿死亡率等也随海拔高度的升高而增加，人均寿命有很大的差距。另外，部分民族地区的生态环境极其脆弱，一些地区天然草场由于过度放牧造成沙化、退化在短时期内很难恢复，有些地方生态的修复需要上百年时间。2、地广人稀，交通不便利；人口分布不均衡；信息闭塞、观念落后。民族地区人口的分布特点基本上是以城市为核心、以河流为依托的密集居住，在偏远地区则呈零星散居形式。地广人稀，交通的不便利阻塞各民族间的交流，导致民族地区在新观念、新技术、新知识等方面的更新上迟缓得多，市场发育程度的不高，缺乏应变技能、经验和文化知识，管理方式落后，产品换代缓慢，导致民族地区企业经济效益低下。因此，仅靠在西部民族地区高投人低效益地开发自然资源，已不足以从根本上改变经济发展滞后所带来的日趋扩大的东西差距。可以看出，有效开发人力资源将成为西部民族地区脱贫致富、改变宿命的根本保证和财富增长源泉。3、医疗卫生条件（设施）差，人们健康状况堪忧。由于地形、气候复杂，加上民族区缺乏最基本的医疗保健条件，致使一些落后的地区地方性疾病多、发病率高、控制难度大。有调查发现，某乡癌症发病率居然高达43%，主要有食道癌、胃癌、肝癌等。另外，由于人口基数小，就医人次少，逐步市场化运营的医院普遍处于“经济效益低—医疗设备老化、无力更新—医疗水平低—就医人次减少—经济效益降低”和“经济效益低—医务人员工资低—高水平医务人员流失—医疗水平降低—经济效益降低”的双重恶性循环状态，医疗卫生条件的恶劣，给民族地区就医带来很大困难，并危及人们的基本生存健康。表21998年东、西部农村地区社会卫生条件社会卫生条件东部地区西部地区自来水普及率（％）39.120.4水冲厕所普及率（％）14.02.6无厕所比例（％）2.77.3入住楼房比例（％）32.014.6表32001年全国与西部地区医疗保障条件地区每十万人拥有床位张数每十万人拥有医生数每十万人拥有卫生技术人员数全国250164353重庆209145280四川219151289贵州155122227云南232145287西藏2421923354、教育水平落后、人口素质偏低（教育结构欠合理——重学历教育轻职业教育；教育布局不合理——城乡教育资源不对称、严重失衡、有损教育公平；教师总量供给不足且素质普遍低下；教育投资力度偏小、投资主体单一）。人力资源开发最重要的环节就是教育，教育能够明显地提高人力资源的质量，使之作为人力资本而提高生产的效率。而当前我国民族地区在人力资源开发上存在严重的教育投入不足。1999年，西部教育经费（除政府则政性教育经费外，还包括社会力量办学经费、捐资和集资办学经费、学杂费等）投入为555348万元，仅为全国的1/3,东部的1/6左右，尽管已占西部当年GDP的4.58%，但6岁及以上人口人均教育经费却低于全国和东部地区。从各地区人口受教育程度看，东部地区初中学历人口所占比例为33.46%,西部仅为8.48%,大专以上学历人口比重东部达3.08%,而西部只有2.21%,不识字或识字很少的人口比重在西部地区却高达18.57%,大大超过了全国14.16%的水平,更大大高于东部地区的13.72%水平。另外西部民族地区有高校拥有数量也不及全国总数的19.6%。表4西部民族地区受教育情况统计每10万人拥有的丸专及以上人口（A）每⑴万人拥有的高中和中专人口（人｝每10万人拥有的初中人口（人）每10万人拥有的小学人口（人）平均受教许年脱（年）文盲率（%）1999年比1彌2年增加总计男性女性±国]36111114633691357017.132.5415.14&.8121.56内萦古3803□76034789311347,352.8916,4410.8022,31广西诙955432339421766,842.2512.355.9?18,87贵州190256262O4S0435956.082.9334+«13”4336.40云南2013656321233447685.822.7524.3415,4833+28西耀126233956136-306152.9S1.4266.1857.3374,601青悔3299加121661309545.971.4330,5219.664].53'宁夏36901091027830317706.662.9823.3214.8931.90新軀514127528379507.943”469.777.3&12.22賁料来源K中国統计年鉴＞19S44'.20004'；＜中国人口统计年^2001年人5、地区主导产业的单一性、初级性导致人力资源开发的低水平,人口素质明显较低。民族地区经济多数建立在传统的初级产品（多数是农副产品）和原材料的生产、加工的基础之上发展起来的,技术要求低,对劳动力素质的要求也只是为适应初级产业的需要,长期形成贫困落后状态下的人力资源开发。并且建立在开发自然资源/原材料基础上发展起来的传统产业,随着资源的日益紧缩与枯竭,是不可能成为民族地区经济全面发展长期战略保障的。地区经济实力得不到提高,也就无法为人力资源培养提供经济保证,最终无法扭转民族地区人力资源开发低水平、自发性的尴尬局面。6、长期的历史沿革和宗教信仰的不同，导致民族地区形成了多层次、多元化的民族文化和地域文化。每一个地区都有其独特的、不易受其他因素左右的文化观念，当一个地区的传统文化因素积淀越深厚，变革的阻力就越大，制度创新的代价、成本就愈高，这都不可避免地充斥着该地区人力资源开发的进程。7、低素质人口高速度增长与高层次人才锐减的怪圈继续扩张，民族地区人力开发事业面临压力进一步加大。长期（历史上）的经济落后及地区产业分布不合理，造成对人力资源配臵的不合理，导致适应单一的基础产业发展、技术含量不高、文化知识层次低的低素质人口存量一直保持着很大的比例，严重阻碍经济的发展。其次，民族地区受历史沿袭下来的特殊文化背景等影响，高生育率广为人们所接受，从而引发“越生越穷，越穷越生”的现状。另外与之相反的是，为提升民族地区发展而引进的高层次人才，由于自然环境的恶劣、生存状态的堪忧、经济发展的滞后等不利诸多因素的影响，也都纷纷“孔雀东南飞”，有效人才利用数量日益锐减。8、专业技术人才供给总量不足，结构不合理，配置效率低下。①我国东部地区国土面积仅占全国的11%，却聚集着全国43.2%的各类专业技术人才；西部地区国土面积占全国69.14%，但各类专业技术人才仅为全国人才总量的15.5%。②专业技术人员的结构不合理主要表现有：传统产业人才多，高新技术行业人才少；继承型人才多，创新型人才少；中初级人才多，高级人才少。其中高级人才断档现象较为突出，表现为年龄偏大的高层次人才比重大，中青年高层次人才比重小，中青年高级人才流失严重，特别是在新材料、新能源、生物技术、生态建设、环境保护等领域表现十分突出的青年高端人才流失情况日益恶化。③从民族地区专业技术人员的区域分布看，技术人员主要集中在大中城市（经济相对发达的地区），在农村，专业技术人员则非常短缺；从专业技术人员的行业分布来看，绝大多数专业技术人员集中在行政事业单位，从事教学行政和基础性研究的多，而在企业和农业生产第一线从事科技推广应用与开发的专业技术人员很少。目前民族地区开展的生态环境治理，山川秀美工程和自然资源开发工程的重点区域在农村地区，农村以及农业生产第一线，显而易见，这些地方迫切需要大量的专业技术人员。由此，矛盾就产生了：一方面农村和农业领域紧缺的专业技术人员无法得到满足，另一方面大量的专业技术人员滞留在城镇的行政事业单位中，这种城乡人才分布上的“两极化”，不仅造成了人才资源配臵的严重不合理，导致人才配臵效率低下以及人力资源的极大浪费，同时也不利于民族地区经济社会的可持续发展。9、在人力资源利用上的排外性和狭隘性、政务环境差强人意（角色转换迟缓、职能定位失准）。有部分学成归来的本土人士或有意愿投身于西部民族地区发展的有志青年，并没有受到如我们想象中应有的礼遇，而是许多怀揣短浅目光的领导干部因为害怕影响到自己未来发展的“大好前途”，为了保护自己的利益免受“侵害”，就硬生生地将一些满怀抱负而来的人才“拒之于门外”。这不仅在很大程度上打击了人才涌入的积极性，而且不利于区域间人才交流，对于民族地区人才开发是有百害而无一益的。随着现代文明的进步，不论是社会管理、企业管理，还是其他的管理，当中最为核心、最为关键、最为根本的问题都是围绕人的管理来开展的。而人的主动性与积极性要靠高效的政务管理方式来推动。而这方面对民族地区而言是比较薄弱的。外部战略因素：（三）O[opportunity机遇]1、西部大开发战略实施至今，国家的关注点已经逐渐从偏重于物资、资金的单方面投入，片面强调基础建设，认为“砸钱搞建设”是必由之路的旧观念中转变过来，开始着眼于对民族地区人力资源的开发与投入，这显然是西部人力资源开发的一个良好契机。对于经济相对落后的民族地区来说，人力资源的开发具有基础性、决定性的意义，是西部大开发战略中的重点问题。不容臵疑，人力资源在资源要素中具有决定性的作用，针对西部大开发民族地区人力资源开发的特殊性，国家站在一定的战略高度提出“尊重知识、尊重劳动、尊重人才、尊重创新”，大力引进外来优秀人才和培养、发掘本地人才相结合，不断增加人力资本存量，保证民族地区的发展和经济稳步有序。许多高校优秀毕业生以志愿者的形式加入到西部大开发的队伍中，为西部人力资源开发注入了新鲜血液和活力，同时近年来许多博士团也来到各个民族地区挂职锻炼，在一定时期内充当了东西部地区交流的纽带与桥梁，不仅为西部地区送来了最近的信息资源，同时也为当地经济发展引入了相当一部分可观的资金支持，这些对于民族地区产业发展和人力资源开发来说无疑是画龙点睛、锦上添花。2、青藏铁路开通成为西部民族地区经济大动脉，它为铁路沿线的民族地区经济社会的发展带来了种种福祉和机遇。全线通车的青藏铁路犹如一条金色的纽带，将西北民族地区神秘、神奇、神圣的特色旅游资源串联了起来，青藏铁路作为横贯“世界第三极”的一条重要的经济大动脉，沿途经过的地方展示了雪域高原神秘的宗教文化、丰富的历史古迹、迷人的民俗风情、壮美的自然风光，雪山、冰川、大漠、戈壁、草原、湖泊、森林、河流等，都将给慕名而来的游客带来美妙的感受。这是一条充满神圣色彩的宗教文化艺术之旅，不仅传扬了博大精深、让人叹为观止的藏传佛教文化，加大了民族地区文化与外界的交流与传播，这无疑是为民族文化产业市场的拓展前景最真实的诠释。它还是一条充满神秘色彩的高原文物遗址之旅，带着远古遗韵展现给世人，让人惊讶于地处高原的黄河上游居然也流淌如此壮观的华夏文明的血液，让世人们有机会更全方位了解祖国的文明。这更是一条绚丽多彩的多民族风情之旅，有着悠久历史和厚重文化的各民族风情习俗让游客应接不暇、流连忘返。青藏铁路的开通不仅为青藏高原旅游开发提供了难得的契机和载体，也进一步延伸扩大中国西部交通网络，把西藏纳入全国四通八达的大铁路网，进而孕育青藏高原经济带的形成，将民族资源优势顺利转换成经济优势，为民族地区人力资源的开发积累必要的经济资本。3、国家对民族地区的优惠政策。少数民族贫困地区除享受其他贫困地区扶贫开发的优惠政策外，还享受国家制定的一系列特殊政策：①放宽标准，扩大对少数民族地区的扶持范围。1986年首次确定国家重点贫困县时，将少数民族自治县列为重点贫困县的标准从全国统一的1985年人均收入低于150元放宽到200元，对牧区和民族地区的一些困难县放宽到300元。当时确定的331个国家重点扶持贫困县中有少数民族贫困县141个，占总数的42．6％。1994年开始实施《国家八七扶贫攻坚计划》时，重新调整了国家重点扶贫县对象，在确定的592个国家重点扶持贫困县中有257个少数民族县，占总数的43.4%。②在扶贫资金和物资的分配上重点向少数民族贫困县倾斜。国家在分配扶贫资金和物资时将五个民族自治区全部视同西部省区，予以重点扶持。部分省区在分配扶贫资金时专门切出一部分资金用于扶持少数民族贫困县。据不完全统计，1996年至1998年国家共向257个少数民族贫困县投入中央扶贫资金169.5亿元，占扶贫资金总数的45%。③对少数民族贫困地区安排专项扶贫资金。从1983年到2002年，中央政府每年拨出2亿元专款用于甘肃和宁夏少数民族比较集中的“三西”（甘肃省的定西、河西地区和宁夏回族自治区的西海固地区）干旱地区的农业建设。从1990年起，国家专门设立了“少数民族贫困地区温饱基金”，重点扶持全国143个少数民族贫困县。④积极开展同国际组织在少数民族贫困地区扶贫开发的合作。1995年以来，世界银行在中国实施了三期扶贫项目，贷款规模总计6.1亿美元，覆盖了广西、内蒙古、宁夏及其他省区的43个少数民族贫困县。⑤组织东部省、市同少数民族地区开展扶贫协作。1996年，中央政府决定组织九个沿海发达省、直辖市和四个计划单列市对口帮助西部10个贫困省、自治区，三年来共捐款捐物10.4亿元，实施合作项目2074个，投资近40亿元。②国家还采取了许多政策和措施支持民族教育事业的发展，如赋予和尊重民族自治地方自主发展民族教育的权利，重视民族语文教学和双语教学，加强少数民族师资队伍建设，在经费上给予特殊照顾，举办民族院校和民族班，实行定向招生，积极开展内地省市对少数民族地区教育的对口支援，全国支援西藏教育事业等。国家教育部和财政部联合组织实施了国家贫困地区义务教育工程。按照工程规划，在1995—2000年间，中央财政将投入39亿元，加上地方配套资金将超过100亿元。这项工程的启动，对推动少数民族贫困地区的普及义务教育有着重要作用。4、加入WTO与经济全球化带来的机遇。WTO对中国的幼稚工业（汽车、电子）规定有一定的保护期，而人力资源的流动没有保护期。加入WTO以来，众多跨国人才公司纷纷涌入中国人力资源市场（包括民族地区），他们带来的先进服务理念、服务方式和服务手段在很大程度上促进了我国的人力资源市场从稚嫩逐步走向成熟。相信，随着经济全球一体化进程的加速，世界上优秀的人力资源开发与管理模式将会在中国大放异彩。（四）T[threaten威胁]1、生态危机进一步加重，面临大自然的灾难性报复。青藏铁路自通车以来，沿线的环境卫生状况堪忧，同时外地过来投资办厂的废气等污染高原原本纯净的大气，业已危胁到周②资料来源于:国务院新闻办1999年9月发文的《中国的少数民族政策及其实践》政府白皮书内.边居民及牲畜的生命安全，经济增长建立在生态破坏的基础上，得不偿失。西北民族地区多处边远的高原，而高原是一处环境复杂、生态极为脆弱的土地，所有开发工作应在加倍呵护高原生态环境的前提下适度进行，高原经济带建设也不能再走过去“开发一块破坏一块”的老路，开发必须与保护生态环境协调起来，既要抓住目前民族地区经济发展的大好时机，同时要清除认识到必须要坚持走循环经济之路才符合可持续发展战略。2、资源优势日益丧失。资源开发易造成严重的环境污染，使其经济增长存在着诸多不稳定性。同时，加入世贸（WTO）组织后，随着对大部分主要矿产资源（不可再生性）的保护程度的不断减弱（供给减少），急剧的市场变化将导致资源开发成本明显升高，资源型产业的比较优势将部分丧失。这些因素都是民族地区传统人力资源转型和经济谋求快速发展所面临的严峻挑战。3、知识经济冲击、职业流动加剧。伴随着经济的发展、社会的进步尤其是知识经济时代的来临，人才越来越成为经济社会发展中的主导因素。与此同时，也促使着生产力的进一步飞跃和社会分工的进一步扩大，进而促使大量新的职业的产生，社会职业结构也有了全新的变化，人才在不同岗位间、产业间和区域间的职业流动也越来越频繁。然而人才职业流动也是一把双刃剑，不合理、不对称的人才职业流动给人才流失地区经济与社会的发展造成难以估量的损失。4、东西部差距日益拉大不利于民族地区稳定。东西部的差距本质上是知识、人才的差距。换言之，西部民族地区与东部发达地区之间的差别的一个重要方面是人力资本、知识资本短缺，“知识差距”大。要缩小民族地区与国内发达地区的经济差距，必须首先缩小“知识差距”。为此，必须制定缩小知识差距的发展战略，扩大各族人民获取、吸收和交流知识的能力。可选择的战略措施有：加速发展各类教育，扩大各族人民吸收知识的能力；加快通讯设施建设，扩大各族人民交流知识与信息的能力；在人力资源开发上，把扩大就业、降低失业率、提高人才配臵效率作为各级政府最优先的发展目标和核心任务。5、人才外流和高层次人才的跨地区竞争（争夺）。由于民族地区自然环境的恶劣，经济发展的滞缓和不尽如人意等诸多因素的影响，“人才先引进，再外流”的趋势似乎难于遏制，这显然对于民族地区原本就低下的人力资源开发是雪上加霜。为了振兴民族地区人力资源开发事业和经济发展，投入的大量物力、财力、人力和时间成本，到头来只换来人才流失的“马太效应，这无疑非但无法帮扶民族地区的发展，而且一定程度上还打击了其自身发展信心和未来引进人才的不稳定心态，难于安心发展民族经济和人力资源开发，成为民族地区开发和建设的“肠梗阻”。同时，21世纪经济发展的核心力量“人才”的竞争日趋激烈，来自经济发达地区对人才跨地区的“长臂竞争”会引发新一轮的人才外流潮，处于经济落后劣势现状的民族地区显然一直处在人才竞争的弱势，这场受着“经济实力不均衡”影响下的人才争夺战，民族地区只能被动挨打，无所适从。四、应对民族地区人力开发特殊性的战略整合研究（一）SO/OS发展型战略1、借助青藏铁路开通，加快民族地区经济社会的发展。民族地区应利用青藏铁路这条经济大动脉好好做文章，最直接、最经济、最有效的做法是借此良机大力发展第三产业。而做大做强第三产业的关键是要努力提高产业的内在质量，在保持和发展民族文化多样性的基础上，注重发挥优势、突出特色，把特色旅游业（宗教、民俗、人文）及其相关产业培育成为加速民族地区经济发展和缓解民族地区就业困境的重要支柱产业。2、打破民族地区人才交流的地域限制，积极引进高层次人才。我们可以西部大开发为契机，争取国家支持与自身努力相结合，大力宣传和鼓励西部创业，充分利用东西部人才交流和对口支援等活动引进高层次人才。同时，我们也可采取兼职、挂职、借调、短期受聘以及技术入股、承包经营、参谋顾问、技术咨询等柔性流动方式，吸引省内外、国内外各级各类优秀人才到民族地区服务。3、加大招商引资力度、加快发展创业风险投资（国外、国内）。积极出台大幅度减免税等优惠政策，鼓励和吸引东部沿海地区人才带项目到民族地区投资，采取灵活多样的形式优待人才创业，长、短期都行，信息、项目限制放宽，这不仅有利于搞活本地区经济，同时也缓解了相当部分人员的就业问题。4、积极引导与发展民族地区特色产业。实施资源转换战略，壮大和提升特色产业。以青海省为例，促进盐湖化工向规模化、集约化、精细化方向发展，加快开发系列产品。发展油气化工延伸产品；推进煤炭深加工和综合利用等。（二）ST/TS稳定型战略1、加大区域优势的宣传引导力度，营造人才发展的和谐氛围。向区域内外大力宣传在人才留用方面的优惠政策，积极引导区域外（东中部经济发达地区）优秀人才流向西部民族地区。同时，营造“尊重知识、尊重劳动、尊重人才、尊重创新”的社会环境，以尊重人才爱惜人才为基点，对人才给予充分的重视，使他们体会到自身价值，进而拥有愉快的生活心情、良好的工作状态、饱满的工作热情。切实抓住吸引、培养、用好人才三大环节，高度重视加强以党政人才、专业技术人才、企业经营管理人才、高技能人才和农村实用人才为主体的各类人才队伍建设。2、发展循环经济、绿色环保经济。其实就是走新型工业化道路。即围绕本地丰富的优势资源发展具有显著地域特征的特色经济，同时应积极发展低污染、低能耗、成本集约型经济－循环经济，以推动优势产业尽快构建聚才、育才的有效机制。3、完善人力资源开发与防止人才外流机制。完善西部人力资源以培养使用、管理为内容的人才开发配套机制，充分实现人才对经济发展的增值作用。第一，人力资源培训中引入市场机制。利用财政杠杆促进教育培训院校的竞争，实现内部管理的市场化，设立教育培训科研基地，鼓励师资队伍提高教学水平，增强培训的实效性，逐步实现对象选拔、培训内容、方式方法、培训机构和师资配臵等从传统的计划体制向市场体制模式转变和发展，更好地适应社会主义市场经济对人力资源开发的要求。第二，完善公平竞争机制。树立能力、业绩、贡献、特长取舍标准，大胆选拔任用德才兼备的精英。加强民主监督，提高选拔与任命人事制度的公正度与透明度。优胜劣汰，竞争上岗，使人尽其才，才尽其用，量才而用，用其所长，形成公平公正，施展才华的良好环境，才能真正吸引人才，留住人才。第三，强化激励机制，制定科学合理的分配政策，实现知识向资本、知识向生产力的转化，实行一流人才一流薪资制度，在工资、奖励方面应在统筹兼顾的基础上向骨干人才倾斜。对引进的高层次人才，工资、报酬由用人单位与本人协商从优而定；对科技发展、经济建设做出重大贡献的人应给予重奖。在满足待遇从优的基础上，应通过优化环境、改革制度、发展事业等方面来满足高层次人才对尊重与自我实现的需要，激励人才发挥才能融洽感情稳住人才。第四，制定严格的从业限制即实行“竞业禁止”政策。其目的是为了增大再择业成本，防范人才“跳槽”使科技人员流动的负面效应降到最低，青海地方政府应主动采用发达地区实行的“竞业禁止政策，制定严格的从业限制规范，加大人才流动成本，形成人才退出障碍，以确保公平合理的市场竞争秩序。例如：一个人在解除劳动关系的一定时期内，未经原单位许可，不得从事与原单位有竞争关系、直接利益相关联的工作。第五，完善法制环境，为人才的开发与发展创造相对稳定的法制保障。民族地区人才流动的现状要求我们必须进一步完善人才流动法规深化人才流动的立法工作。如实行严格的合同制、加强人才流动争议的仲裁力度。高新企业人才的流失难免造成技术泄密、技术权益纠纷，使企业丧失原有的技术领先优势，因而有必要建立人才流动的约束机制，尽快制定形成一套有关人才市场、人才流动、人才兼职、人事争议仲裁等方面的统一法规体系，创造公开、平等、竞争、择优的规范市场环境，明确法律规定的人才流动范围，有效制止人才流动过程中的不法行为和不正当竞争，把人才流动完全纳入法制化轨道，堵塞有关漏洞，切实保护人才供求双方的合法正当权益，保障人才进行合理有序、健康地流动。其中需要注重和强化知识产权法律保护机制的建设。目前民族地区的许多高校和企业的知识产权保护与管理制度还很不完善，很不健全，尚处于一个探索跟进的初级阶段。对知识产权的忽视就是对人才、知识的亵渎，对知识产权的保护、重视不够，势必会导致人才的加速流失，人才短缺现状将进一步恶化。因此，在高新技术产品的研发中，强化知识产权的保护意识，激励技术创新，注重开发一些拥有自主知识产权的产品，从而吸引具有自主创新能力的优秀人才入驻民族地区，为当地高新技术的发展打上一支“强心剂，促进西部欠发达地区高新技术跨越式发展。4、加强基础设施建设，优化工作环境，特别是提供优质的政务环境。民族地区大多地处高原，海拔高、空气稀薄、气温较低、气候干燥、自然生态环境恶劣；交通、通讯的发展状况不容乐观，城镇化程度滞后；科研设施简陋，科技园区不具规模，技术竞争力不强。要使引入的人才能够尽快适应当地环境，地方政府应加大对本地区交通、通信、电力、住房、饮水、文化娱乐和体育等方面的基础设施建设投资，改善城市基础设施建设，加大治理水土流失和土地荒漠化的力度，同时加快城镇化进程，推进区域、城乡协调发展。多渠道、多方面筹措资金大力建设科技创业园区、基地，其中特别要重视园区内企业文化的建设，在企业内营造一种良好的人际关系与协作融洽的群体心理气氛，形成良好的组织氛围和一致的价值取向，使人才乐意留在园区内工作，为民族地区企业的蓬勃发展奠定坚实的基础。5、建立东西部人才交流平台，加强与中、东部经济发达地区的人才协作，建立双方动态、长效的合作交流机制。积极引导和鼓励东南沿海、特区以及中部地区的党政人才、工程技术人才、企业管理人才来民族地区创业发展，担当重任；或者，从民族地区选拔优秀青年人才去经济发达地区挂职锻炼，学习、借鉴沿海等发达地区的高新技术、领导工作和经营管理经验，并把所学的有益东西带回民族地区，为当地的开发建设发挥领航、示范作用。此外还可以委托发达地区有关机构针对中高级人才进行代理服务，进而学习借鉴发达地区先进的人才管理经验，建立适合本地区实际的人才管理体系。6、实施鱼饵工程：人才与项目对接以及产业的互动。彻底改变民族地区产业结构老化、单一的局面，大力发展科技含量高、高附加值的产业，培育技术与资金密集型的新兴产业，寻求经济增长的新方式，如环保、生物工程、新材料制造等产业。适时根据开发和建设的实际需要，选定并向国家申请一批新项目，把项目作为聚集、吸引人才的平台，实现人才与项目的对接。这样还可以避免人才的囤积（有效利用聚集在党政部门和事业单位的科技人才、管理经营人才），达到“物尽其用，人尽其才”的功效。（三）WO/OW转向型战略1、健全人才开发利用（引进）的配套机制、改善政务环境。①灵活的户籍制度。为鼓励与吸引高新管理人才参加本地区的经济建设，可实行高工资、高待遇，政府要加大力度改革现行户籍制度，本着效率优先、兼顾公平的原则，进一步放宽户籍管制，破除在子女入学就业等方面对人才户口的限制，确立“不求我所有、但求我所用”的观念，开创“户口不迁移，身份保留，来去自由”的“候鸟式”户籍管理模式，从而为人才柔性流动提供便利。②完善社会保障制度。根据美国心理学家弗雷德里克〃赫茨伯格的激励-保健理论，社会保障制度在人才流动中起激励作用，它是社会稳定的安全网和减震阀，在一定条件下，社会保障制度是否完善，是否能满足人的需要，必然影响其工作满意度，进而影响人们的行为和工作绩效。完善的社会保障制度可以解决人才流动的后顾之忧，而社会保障措施的匮乏与欠缺必将引发人们对工作的不满足感，导致人才流失。民族地区政府应当结合本地资源优势和实际，有针对性、多层次地完善本省社会保障制度，如社会保险（包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、残障保险、死亡保险等）、福利性补贴、公积金制度等人性化制度，真正实现“老有所依、医有所靠、居有所屋”，更大程度上吸引人才能够根据自身特长、兴趣来青海找寻属于自己的发展舞台。③科学合理的激励、分配制度。纵观民族地区近些年的发展，缺乏合理的激励机制是其人才流失和人才引进的一个瓶颈因素，制约着本地区经济社会的深层次发展。根据民族地区当前的实际，要让人才进行合理、可持续地流动，就不能不在激励机制、分配制度上做文章、下苦功。我们应倡导采取短期与长期相结合、个人与组织相结合、物质与精神相结合的激励方针，对青海省现有的人才予以适当、充分的激励。鼓励引导地区内企业在重视物质激励的同时，注重企业文化氛围、完善精神激励体系，积极发展非物质激励模式，凸现事业、文化、感情留人的重要地位，建立健全多元激励的途径与模式。i此外，我们要抓紧制定科学合理的生产要素分配的政策，实现知识向资本的转化，实行一流人才一流薪资制度，在工资、奖励方面向骨干人才、创新人才倾斜。④完善人才市场建设。市场化是人力资源开发的前提。通过人力投资形成的人力资本，如果不经过市场配臵，结果是资源的浪费和人力资本的退化。因此，要加快西部民族地区人才市场建设，尽快把西部民族地区纳入全国统一市场，有利于外部人才的流入。同时，注意加强民族地区政务环境的改善和民族地方政府对人才流动的把握、掌控能力，促进民族地区经济社会的可持续发展。2、完善医疗、保健体系。①要坚持预防为主的方针。目前主要是预防和控制影响民族地区人口健康的传染病与感染性疾病。为此，必须全面落实好儿童计划免疫；加强公共卫生保健营养知识的宣传教育，改变人们的生活卫生习惯；政府加大投入，改善社会卫生条件，特别是要采取措施优先解决民族地区农村人口饮水设施和厕所改造，以保证农村人口能够有清洁卫生的饮用水和基本的卫生环境。②要加强基层医疗卫生网络建设，确保能够提供基本的药物和起码的卫生服务。要完善城市社区医疗卫生保健体系，提高其卫生保健服务的综合效益；要重建农村合作医疗体系，大力开发农村医疗卫生资源，通过进修培训，提高农村卫生、护士的业务水准；提倡城镇医院组织医疗队到艰苦边远的农村地区，定期为广大农民朋友看病治疗，宣传疾病防治。应大力提倡医科大学的本科生、研究生在毕业前后到农村短期实习或工作；要建立中央援助少数民族地区的基本公共卫生服务资金，以帮助这些地区切实解决因缺少经费而发生缺医少药的问题。3、加大教育投入，提高劳动者素质，倡导办学形式多样化、投资主体多元化。人力资本形成依赖于人力资本的投资，教育是人力资本形成的主渠道，要提高人口的文化科学素质改善人力资源质量，加大力度发展教育事业是加速人力资本积累的根本有效途径。根据民族地区发展现状的需要，扩大人才培育规模，改变狭隘的学历教育模式为覆盖整个地区的“大教育”体系更符合本地区的实际，其中的关键是大力发展职业教育。职业教育、继续教育是开发劳动者的智力，提高劳动者的素质的有效措施。随着科学技术的迅速发展，一切劳动者都必须经常学习新的知识，新的技能，不断补充和更新原有的知识，以适应国民经济持续发展的要求。西部民族地区要重视职业教育和继续教育，并把发展职业教育放在十分重要的地位。加大培养中专、技校、职高等各种层次的实用人才的力度，积极发展各种形式的职业教育，把职业教育作为西部民族地区教育发展的主要内容，并与普通教育相结合，从而在较短时间内解决西部民族地区经济建设所需的人才问题。与此同时，加强干部、科技人员以及广大劳动者的全员培训，切实搞好在职教育、继续教育，使在职教育、继续教育适应日益发展的技术更新与经济形势发展的要求。4、调整（WTO）产业结构和优化人力资源配置相结合（有效控制结构性失业），并且渐进式推进市场经济。在民族地区资源优势的基础上充分发展本土特色产业的同时，优化产业结构，通过人力资源配置效率的提高和技术的创新，同时鼓励私营和个体经济的发展，