民族性群体事件预警机制研究

民族性群体事件预警机制研究

一、民族性群体事件预警机制民族性群体是指有一定规模的纠纷和不同民族群体之间发生的冲突和冲突。民族性群体事件预警机制是指预警主体通过预警指标体系对民族性群体事件发展变化状况发出信号,从而及时分析原因,采取有效措施,调节控制事件发展变化过程的机制。民族性群体事件预警机制的预警主体既可以是国家、政党、社会组织、团体,也可以是代表组织、群体和团体的个人。客体是民族性群体事件。(一)基于执行体系和指标体系的事件预警机制的构建“任何机制都是一个系统。”机制系统的结构由两个方面组成:一是“系统的构成要素和要素间的组合秩序”,二是“系统要素间相互作用的方式”。民族性群体事件预警机制的基本结构包括执行体系和指标体系。其中,执行体系由省、市、县、乡、村各级部门和组织构成,指标体系由警源、警兆、警情、警级等模块构成。执行体系中的村级预警组织负责对民族性群体事件进行监测和接收反馈,村级预警组织和乡级预警部门负责对民族性群体事件进行先期处置,省、市、县三级预警部门负责运用指标体系对民族性群体事件进行分析和接收反馈,并决定启动应急预案进行处置。民族性群体事件预警机制的基本结构如下图所示。(二)预警部门及组织执行体系中的省级预警部门指省委、省政府、省民族宗教部门、省应急指挥部和其他相关部门。省民族关系应急指挥部,由省政府主管,省分管领导任总指挥,分管副秘书长、民族宗教委(局)主任(局长)、公安厅厅长等任副总指挥,预警工作相关部门、单位负责人和地方领导为成员,办公室设在省民族宗教委(局)。市级预警部门指市委、市政府、市民族宗教部门、市应急指挥部和其他相关部门。市民族关系应急指挥部,由市政府主管,市分管领导任总指挥,分管副秘书长、民族宗教委(局)主任(局长)、公安局局长等任副总指挥,预警工作相关部门、单位负责人和地方领导为成员,办公室设在市民族宗教委(局)。县级预警部门指县委、市(县级)委、区委、县政府、市(县级)政府、区政府,以及县市区民族宗教部门和其他相关部门。乡级预警部门指乡党委、镇党委、街道党委、乡政府、镇政府、街道办事处以及其他相关部门。村级预警组织指村两委、社区两委以及其他群众组织。村级预警组织是民族性群体事件预警机制建设的重点。各地可以结合自身实际,整合各方资源,成立以少数民族人口较多村的村干部、民族宗教工作负责人与相邻村的村干部组成的“民族团结进步促进会”,以村知名人士和离退休干部组成的“民事纠纷调解会”,以村长、民兵营长和治安主任组成的“治安保护会”,以预备党员、入党积极分子和村干部组成的“治安巡防队”,以加强民族宗教界代表人士之间的交流与沟通为重点的“阿訇社首联谊会”等组织,发挥其不同作用,参与民族性群体事件的预警工作。(三)民族性群体事件预警中的警运输和警务人员管理预警指标体系,是指构成完整预警活动的全部要素的集合。民族性群体事件预警机制指标体系可由“警源分析”、“警兆识别”、“警情监测”、“警级评估”等一系列模块组成。警源分析。警源是导致警情发生的根源。在民族性群体事件预警研究中,对数据资料进行研究,合理分析事件的发生过程,进而确定警源是制定预警预案和对策的重要依据。警兆识别。警兆是警情在孕育与滋生过程中先行暴露出来的现象,所以警情在发生之前必有征兆可循。尽快发现和识别警兆是预警过程中的关键环节。警情监测。警情是那些需要人们警惕和处理的可能影响安全的客观情况。准确如实地记录、存储、传递警情是预警过程中的重要环节。警级评估。警级是人们为表达警情的严重程度而划分的预警级别。预报警级是预警系统的产出形式,也是民族性群体事件预警的直接目的之所在。民族性群体事件的警级由低到高分为一般级(Ⅳ级)、较大级(Ⅲ级)、重大级(Ⅱ级)、特别重大级(Ⅰ级)四个级别。1.人民群众生命财产遭受严重的事全省性或跨省的、跨市的串联、聚集、声援、游行并造成重大影响的事件;3000人以上的集体上访、请愿、聚集和游行等事件;聚众械斗并造成10人以上死亡或30人以上受伤的事件;300人以上的堵塞交通要道、打砸抢烧和冲击党政要害部门、重要场所的事件;造成人民群众生命财产遭受特别重大损失的事件;其他造成严重影响和严重后果的事件。2.生命财产安全风险事件全市性或跨县(市、区)的串联、聚集、声援、游行并造成重大影响的事件;500人以上至3000人以下的集体上访、请愿、聚集和游行等事件;聚众械斗并造成3人以上、10人以下死亡或10人以上至30人以下受伤的事件;100人以上至300人以下的堵塞交通要道、打砸抢烧和冲击党政要害部门、重要场所的事件;严重威胁人民群众生命财产安全的事件;其他造成重大大影响和后果的事件。3.集体研究进展本县(市、区)内的串联、聚集、声援、游行并造成重大影响的事件;200人以上至500人以下的集体上访、请愿、聚集和游行等事件;聚众械斗并造成3人以下死亡或5人以上至10人以下受伤的事件;50人以上至100人以下的堵塞交通要道、打砸抢烧和冲击党政要害部门、重要场所的事件;其他造成较大影响和后果的事件。4.民族性群体事件预警机制200人以下的集体上访、请愿、聚集和游行等事件;聚众械斗并造成1人以上至5人以下受伤的事件;20人以上至50人以下的堵塞交通要道、打砸抢烧和冲击党政要害部门、重要场所的事件;其他造成一定影响和后果的事件。省、市、县三级部门通过预警机制指标体系对民族性群体事件的警情、警兆、警源进行分析。在确定警级后,执行体系将启动与警级相应的应急预案进行处理,从而维护民族关系的稳定。二、预警主体和预警客体之间的互动关系民族性群体事件预警机制的运行是机制系统的各个要素按照所确定的秩序和方式相互作用的过程,即是预警主体和预警客体互动的过程。预警机制运行的目标就是对民族性群体事件分析研究、发出警报、调节控制,进而妥善解决问题,维护民族关系的和谐稳定。(一)宏观运行情况民族性群体事件预警机制的执行体系是预警的主体,也是该机制的主要架构,它的运行反映了预警机制的宏观运行情况。由于在县、乡、村级预警部门和组织中没有成立应急指挥部,而在省、市级预警组织中都成立了应急指挥部,以协调各单位各部门开展预警工作,我们将预警机制的宏观运行分为基层预警工作和省市级预警工作两个部分加以分析说明。1.建立民族宗教应急预案的定期排查和报告制度基层的群众性组织,其成员就是群众,身在基层,具有联系面广、群众信服等优势,能实现对矛盾和纠纷早发现、早介入、早处理,解决看不见、听不见、摸不着的问题,在民族性群体事件预警工作中将发挥关键作用。基层预警工作应注重建立三项制度:一是领导联系点制度。县级四大班子和乡镇主管领导可分别联系一个村,定期进行调查研究,参加少数民族群众的节日和重大活动,了解民族关系状况。二是例会制度。可以每季度由县民宗部门主持召开一次联谊会,把各组织的成员和各村干部召集在一起,相互通报发生的矛盾问题以及处理结果,对遗留或不能及时处理的问题共同商量处理。三是定期排查制度。在各村选派一名以上民族宗教事务信息员,每月自下而上逐级进行一次排查,对可能发生的影响民族关系的不安定因素及时化解在基层和萌芽状态,防止矛盾激化或升级。对排查出的重大矛盾立即上报,并采取有力措施解决矛盾。这些村级组织在发现预警信息后应立即向当地党委政府汇报,并开展先期处置。事发地乡镇党委、政府或街道党委、办事处将立即如实向县市区党委、政府和民族宗教部门报告。县市区党委、政府和民族宗教部门接到信息后,运用指标体系进行分析并提出初步评估意见,如评估达到相应的预警等级,应如实向市应急指挥部和民族宗教部门电话报告,并启动县级应急预案,然后再书面报告。报告内容主要包括时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等。在日常工作中,各县市区民族宗教部门每月向市民族宗教部门报告本地涉及民族性群体事件方面的情况,实行零报告制度。民族性群体事件预警机制在县乡村级的运行如下图所示。2.建立民族性群体事件预警社会联动机制市民族宗教部门收到预警信息后,将迅速对预警信息作进一步了解、核实,及时做出分析,如确认情况属实,立即向市委市政府和应急指挥部报告相关情况,确认预警信息等级,并考虑事件可能发生的方式、规模、影响,决定是否提请市应急指挥部启动应急预案,同时提出相应的关于如何处置的建议,安排人员、物资、资金和技术装备,明确任务分工,开展处置工作,控制事态发展,将事件消除在萌芽状态。市民族宗教部门在日常工作中还要根据县级民族宗教部门定期上报的涉及民族性群体事件的情况汇总研究后报省民族宗教部门和市应急指挥部。市民族宗教部门每月向省民族宗教部门报告本市涉及民族性群体事件方面的情况,实行零报告制度。市应急指挥部代表市委市政府统一指挥全市民族性群体事件预警工作,与相关部门建立及时有效的沟通和协调,及时向市委、市政府报告预警情况和提出建议,指导县市区党委、政府开展民族性群体事件预警工作。负责启动市级应急预案。市委市政府负责建立全市民族性群体事件预警信息监测和收集体系,实现各县市区政府及其部门收集、交流、报送的各类民族性群体事件预警信息的共享,领导全市民族性群体事件预警工作。在收到县市区上报的预警信息后,如确认达到相应的预警等级,应及时报省应急指挥部和民族宗教部门。涉及其他地区和部门的问题和情况,及时通报当地党委、政府和有关部门。省民族宗教部门收到上报的预警信息后,及时做出全面分析,并立即向省委省政府和应急指挥部报告相关情况,根据预警信息等级决定是否提请省应急指挥部启动应急预案,同时提出相应的处置建议。省应急指挥部代表省委省政府统一指挥全省民族性群体事件预警工作,负责各地和各部门向省政府上报的民族性群体事件监测、预警信息和动态信息的接报和处理工作,负责启动省级应急预案。凡发生重大、特别重大的民族性群体事件,如有涉及或影响到省外的,在报经省政府同意后,将及时通报相关省(区、市)政府。省委省政府负责建立全省统一的民族性群体事件预警信息监测和收集体系,实现各级政府及其部门收集、交流、报送的各类民族性群体事件预警信息的共享。省委省政府在获悉重大、特别重大的民族性群体事件预警信息后,将立即按照国务院办公厅规定的渠道和形式向国务院报告,同时通报有关地区和部门。如果相关的法律、法规对报告的渠道、时限和程序另有规定的,当遵从其规定。报告的内容包括时间、地点、信息来源、原因、性质、严重程度、动态信息、影响范围、已采取的应急措施等。民族性群体事件预警机制在省市级的运行如下图所示。(二)信息搜集及分析要实现运行目标,民族性群体事件预警机制应具有信息汇集、信息分析、应急处置等三个基本功能。下面我们将以民族性群体事件预警机制的功能环节为角度,对该机制的微观运行进行分析。1.基层预警组织和预警信息传递的有效性预警信息的汇集工作是民族性群体事件预警机制的最基础工作,是预警机制运行的起点,包括信息的收集和传递。因此,预警信息及时、准确、有效地收集和传递是非常重要的。预警信息的收集工作主要由基层预警组织完成。基层的群众组织可以弥补各级民宗部门人员较少、精力有限的软肋,保证收集的预警信息较为全面、真实。预警信息的传递工作主要是信息在各级政府之间的传递,关键是保证预警信息传递的及时和准确。“由于在预警信息传递过程中各个传递环节的过滤,往往存在不同程度的信息失真和衰减。”因此,建立一个有效的预警信息传递渠道并保持其通畅是工作的关键。2.建立民族性群体事件预警机制的建议预警信息的分析工作是民族性群体事件预警机制的重要工作,是预警机制运行的关键环节。预警信息的分析工作主要由各级民族宗教部门完成。分析工作是根据所收集到的民族性群体事件预警信息通过指标体系进行分类研究,确定警源和警级。通过定量和定性研究准确分析警源和评估警级,才能使政府部门根据实际情况及时启动预案,采取有效措施,合理处置预警信息,保证民族性群体事件的顺利解决。因为分析工作技术含量较高,所以应由各级民宗部门来承担,辅以社会研究机构或人员。3.制定科学的应急预案,依法原则分类处置,切实提高基层组织处置民族性群体事件的能力应急处置工作是民族性群体事件预警机制的反馈性工作,是建立在各级各部门协同配合的基础上,对民族性群体事件应急响应和及时处置的过程。应急处置工作可分为两种形式:一是乡镇党委政府、街道党委办事处、村(社区)两委、群众组织等在发现预警信息后,边上报边进行先期处置,争取时间,把问题消灭在萌芽状态或事态控制初始状态。在实际工作中,绝大部分民族性群体事件能够通过先期处置工作解决,因此要采取有效措施切实提高基层组织处置民族性群体事件的能力。二是省市县三级政府根据所掌握的预警信息,启动应急预案对民族性群体事件进行处置。应急预案是指针对民族性群体事件所制定的应急管理、指挥、处理、计划。所以,制定科学的应急预案是合理妥善处置民族性群体事件的前提。在先期处置失效、警情继续恶化并达到一定标准时,需要启动应急预案对民族性群体事件进行处置。一般来讲,对这种形式的处置都具有某种形式的强制力,因此必须注意各部门的协同与配合。为此,在省市级预警组织中成立了应急指挥部,这是一个由政府直接领导,民宗部门直接参与的快速应对民族性群体事件的有效载体和指挥平台,便于统一配置资源,协调各种关系,提高处置效率。应急处置工作全面开展后,先期处置和启动预案处置将结合起来,形成最终的处置方案。三、家庭因素应急机制的重点是实施民族群体事件预警机制(一)性的、人民内部的矛盾问题当前我国社会存在的民族矛盾“基本上是人民内部在根本利益一致基础上的非对抗性矛盾”(P.191),“这一时期的民族问题,基本上是各民族劳动人民之间的关系问题,是非对抗性的、人民内部的矛盾问题”(P.300)。要“认真解决影响社会稳定的源头性、根本性、基础性问题,加快推进以改善民生为重点的社会建设,依法保障人民权益,不断提高正确处理人民内部矛盾的能力和水平,扎实做好正确处理人民内部矛盾的各项工作”。要注重从源头上减少民族纠纷和矛盾,注重维护少数民族群众权益,注重做好各族群众工作,注重加强和创新民族事务管理,“要坚持和完善民族政策法规,尊重合理的利益诉求,拓宽利益表达和政治参与的渠道,把各种的利益诉求整合进政策之中,维护有序的利益表达和政治参与”。(二)加强民族团结的社会合力基层是民族性群体事件预警工作的重中之重。加强基层组织建设,是做好民族工作的关键,也是加强民族团结、维护社会稳定的关键。对此,必须抓好以村党支部为核心的村级组织建设,使村支部成为加强民族团结、维护社会稳定的坚强核心。特别是要增强对基础预警组织的资金保障力度,继续提高预警组织成员的工作能力,最大限度地发挥基层组织的积极作用,形成做好民族团结的社会合力。在民族性群体事件预警机制的运行过程中,要坚持条块结合、以块为主、属地管理的原则,预警信息的处理由发生地的党委、政府负责,必要时由上一级的党委、政府负责,各级民宗部门和其他有关职能部门应按照职责协调、协助党委、政府及时处理预警信息。(三)期延迟形成积忧民族性群体事件预警工作要及时发现矛盾纠纷,同时尽可能把问题解决在萌芽状态,决不能长期拖延,形成积怨。处置问题时必须严格依法处理,无论哪个民族,都是国家的公民,都享