行政事业单位内部控制规范新

行政事业单位内部控制规范

讲座

翟新生教授硕士生导师河南财经政法大学会计学院135980275231848229549@讲座提纲1.概念、目标、原则、总体要求2.风险评估3.控制环境4.业务活动控制5.监督重大意义为了进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。行政事业单位内控失效，经济犯罪、形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风、贪腐之风盛行、一把手落马不是个案。与权力集中、控制无效、政治制度改革相关。加强和完善行政事业单位的内部控制建设刻不容缓。根据《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国预算法》等法律法规和相关规定，财政部制定了《行政事业单位内部控制规范（试行）》。2012年11月29日公布，自2014年1月1日起施行。1.概念、目标、原则、总体要求适用范围：本规范适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、各民主党派机关、人民团体和事业单位（以下统称单位）经济活动的内部控制。案例：行政事业单位问题大，“头顶艺术、怀有理想、满腹经纶。”2010-2012乱收费等小金库2.1亿，转入私人账户5800多万。法官嫖娼、带小学生开房、医生倒卖婴幼儿。1.概念、目标、原则、总体要求概念：本规范所称内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控的过程。控制强调的是过程，是从结果控制发展到过程控制。美国强调执行结果控制，控制成本很高是需要借鉴的教训。我们的制度安排是过程控制，去餐馆吃红烧鱼，各个饭馆看上去差不多，差别在过程，客人看不见，师傅、环境、原料、工序、佐料不一样。过程可控结果才有保证。1.概念、目标、原则、总体要求五大目标合法合规：合理保证单位经济活动合法合规。

政府违规执法、学校套取国家职业教育补助金、医院乱收费、环保部门只罚款不管理、林业部门违法砍伐天然林等。安全有效：资产安全和使用有效。

财产管理混乱损失浪费严重有账无实、国有资产记在个人名下、无形资产流失严重、资产长期不用损失报废等。真实完整：财务信息真实完整。

账外小金库、虚假业务报销费用、人员不实套取财政拨款、制造虚假信息伪造政绩等。科技部部长痛斥骗取科研经费。1.概念、目标、原则、总体要求防腐倡廉：有效防范舞弊和预防腐败。

利用职权受贿索贿、买官卖官渎职犯罪、假公济私物欲横流、公费嫖娼赌博、五子登科道德败坏。服务效率：提高公共服务的效率和效果。

高成本低效率的政府、编制庞大人浮于事、因人设职官比兵多、官僚作风高高在上,无利不办事。四岁的公务员、拿钱不上班的公务员。三中全会决议：“严格控制机构编制，严格按规定职数配备领导干部，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”建立与实施内部控制的原则（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。例如：某大学购买电脑设备。机关单位内部控制完善、实施有效，但所属机构管理混乱，藏污纳垢，还是问题很大。例如：培训部的小金库。（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。案例：卞中案件普通会计贪污2个多亿，前无古人，希望后无来者。卞中利用了四个细节：混岗、利用转拨资金、下班前5分钟、夹在大堆单子里、抢电话。“卫星都上天了，财务都管不好吗？”建立与实施内部控制的原则（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。内部控制的核心思想是权力平衡，制约对象是权力，权力分配合理，约束适当是内部控制的难点。“一支笔审批，一个人说了算就没有内控。”河北省邯郸县的村民将“民主理财章”劈成了三瓣儿，命名为“三段章”，分别由选举产生的民主理财小组成员保管。村级财务下账报销时，必须经理财小组成员逐笔审计，分别盖章，三章合一后村支书方能签字批准。暗合“分权制衡”的原理。真正实现了从结果公开到过程公开、从专制决策到民主决策、从纵向监督到横向监督、从对上负责到对下负责的转变。建立与实施内部控制的原则（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

例：在一个处工作的很好，很快提拔了。调到另外一个处，还这样做，受到了批评。

内部控制不能拷贝，也不能克隆。别人的成功经验，拿过来不一定能用。在不同时期、不同阶段、外部环境的变化、战略目标的调整等，内部控制要随之变动。总体要求

单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括梳理单位各类经济活动的业务流程，明确业务环节，系统分析经济活动风险，确定风险点，选择风险应对策略，在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度并督促相关工作人员认真执行。决议：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。”

需要完善法律。例如：公款吃喝浪费行为不同于贪污、受贿、挪用公款等谋取私利的行为，我国刑法并未对此有任何规定，如此以来，绝大多数人，即便被媒体曝光或者被查处，至多给个“不痛不痒”党纪或者政记处分，谈不上法律制裁了。如果在刑法中增设“挥霍浪费罪”，并处以严厉的刑罚，公款吃喝风一定会有大的改观。

单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。2.风险评估原则要求：单位应当建立经济活动风险定期评估机制，对经济活动存在的风险进行全面、系统和客观评估。审计署：跟着市场热点走、跟着制度漏洞走、跟着大额资金走、死死盯住一把手。经济活动风险评估至少每年进行一次；外部环境、经济活动或管理要求等发生重大变化的，应及时对经济活动风险进行重估。例如：基本建设项目风险、大额采购风险、招收录用风险、考核考察提拔风险、资金资产管理风险等。2.风险评估单位开展经济活动风险评估应当成立风险评估工作小组，单位领导担任组长。杆原理杠：单位领导是内部控制的核心，内部控制设计和执行的好坏领导是关键。“单位行不行就看前两名，公司好不好关键在领导。”决议；“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。”经济活动风险评估结果应当形成书面报告并及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。

责任在领导，内部控制的设计和执行漏洞，往往最容易被领导利用。单位风险评估应重点关注（一）内部控制工作的组织情况。包括是否确定内部控制职能部门或牵头部门；是否建立单位各部门在内部控制中的沟通协调和联动机制。有内部控制、风险管理、内部审计部门，形同虚设，领导不支持，各部门不配合，外号“药单部门”。解决问题难，没有积极性。（二）内部控制机制的建设情况。包括经济活动的决策、执行、监督是否实现有效分离；权责是否对等；是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。“家有千口主事一人”，只有权力、没有责任、不受监督，出了问题文过饰非，找替罪羊，单位出面保护。国家发改委副主任刘铁男，被财经杂志副主编罗昌平实名举报，国家能源局出面说“污蔑造谣”。单位风险评估应重点关注（三）内部管理制度的完善情况。包括内部管理制度是否健全；执行是否有效。多年以来形成了搞运动的文化，干什么工作一阵风，过去了就没人管了，使再好的制度也坚持不下来，有制度难坚持，执行是规规矩矩走过场。（四）内部控制关键岗位工作人员的管理情况。包括是否建立工作人员的培训、评价、轮岗等机制；工作人员是否具备相应的资格和能力。例：内蒙古赤峰银行金库管理员，不轮岗、不休假、失控导致严重经济犯罪。“好制度可以把坏人变成好人，坏制度可以把好人变成坏人。”单位风险评估应重点关注对于人的信任限制，是制度设计的起点，人是最容易变异的因素，这样才能减少不确定性。柯达的人事管理，就是把好人挑出来，放在重要的位置上，并严格监督和制约。（五）财务信息的编报情况。包括是否按照国家统一的会计制度对经济业务事项进行账务处理；是否按照国家统一的会计制度编制财务会计报告。现在行政事业单位类型多，经济业务复杂（出租、经营、各种收费、资产管理、税收、不同服务等），管理好核算准确有难度。单位有自己的小算盘，有的故意弄乱好浑水摸鱼。业务层面风险评估应当关注（一）预算管理情况。包括在预算编制过程中单位内部各部门间沟通协调是否充分，预算编制与资产配置是否相结合、与具体工作是否相对应；是否按照批复的额度和开支范围执行预算，进度是否合理，是否存在无预算、超预算支出等问题；决算编报是否真实、完整、准确、及时。决议：“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”预算管理充分体现了对过程控制的要求：活动-预算-执行-监督-考核-奖惩,从而实现控制的目标。业务层面风险评估应当关注哈佛额大学有两个为期20年的研究课题：一是选择一个毕业班的学生，填写自己的职业目标和规划。20年后调查发现，有明确目标具体规划的大部分都比较成功，反之成功的少。二是选择100个小型企业调查是否实行预算管理，20年后再看这些企业，凡是实行预算管理的，基本都发展的比较好，没有的许多都不存在了。业务层面风险评估应当关注（二）收支管理情况。包括收入是否实现归口管理，是否按照规定及时向财会部门提供收入的有关凭据，是否按照规定保管和使用印章和票据等；发生支出事项时是否按照规定审核各类凭据的真实性、合法性，是否存在使用虚假票据套取资金的情形。例：某市活动中心老会计贪污500万案。中心正式员人很少，大量的临时工，薪酬支付是内控的重点，领导感情上有朴素的信任感。老会计造假单，一次他的好朋友看到薪酬表，真相大白。痛苦的是思想斗争。他买了别墅。为什么房贵，与腐败、内部控制有关。业务层面风险评估应当关注（三）政府采购管理情况。包括是否按照预算和计划组织政府采购业务；是否按照规定组织政府采购活动和执行验收程序；是否按照规定保存政府采购业务相关档案。

政府采购质次价高的问题一直饱受诟病。社会科学文献出版社发布的法治蓝皮书《中国法制发展报告》披露，地方政府去年1月至9月的采购商品，8成高于市场平均价，超过一半的商品价格高于市场平均价1.5倍。国家不是早就出台了《政府采购法》吗，怎么政府采购“妖孽”依然能横行呢？其实，上有政策下有对策。《政府采购法》虽然能让政府采购行为程序合法，但这也恰恰给政府采购中那些吃回扣“妖孽”的身上披上了一层合法的外衣。《政府采购法》表面规范了政府采购的行为，实际上却空有其表，尽失其里。业务层面风险评估应当关注（四）资产管理情况。包括是否实现资产归口管理并明确使用责任；是否定期对资产进行清查盘点，对账实不符的情况及时进行处理；是否按照规定处置资产。例：某机关为干部配电脑，每人一台，中层更换了几次，旧的未收，最多的领了8台。例：科技部门人员流失，带走专利技术。（五）建设项目管理情况。包括是否按照概算投资；是否严格履行审核审批程序；是否建立有效的招投标控制机制；是否存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金的情形；是否按照规定保存建设项目相关档案并及时办理移交手续。例：京沈高速宝坻段37公里，被判刑37人。业务层面风险评估应当关注（六）合同管理情况。包括是否实现合同归口管理；是否明确应签订合同的经济活动范围和条件；是否有效监控合同履行情况，是否建立合同纠纷协调机制。例：某地政府采购部门，制度要求内审介入采购合同审计，审计合同价格、数量、供应商、风险，是创新，提升了管理水平。内部控制的控制方法和程序（一）不相容岗位相互分离。合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。例如：长江动力集团于志安。利用职权，内控漏洞转移资金5亿多美元。（二）内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。北京一出版社司机报销费用：每次大小写不顶格，领导签字后再加数字，三年多报20万。如果事先有预算控制，按预算实施资金管理，则很难出现这样的问题。内部控制的控制方法和程序（三）归口管理。根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济活动实行统一管理。例：某单位前把手被抓，第四把手为什么能保全自己？因为归口管理的落实，一切按程序办。（四）预算控制。强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。全面预算是授权与责任的基本制度，没有预算，就没有授权控制，没有考核，没有责任，单位有失控的可能。内部控制的控制方法和程序（五）财产保护控制。建立资产日常管理制度和定期清查机制，采取资产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保资产安全完整。单位应当严格限制未经授权的人员接触和处置财产，接触的人越少，责任越明确，出问题的可能越小。百货大楼的收款员就很少。（六）会计控制。建立健全本单位财会管理制度，加强会计机构建设，提高会计人员业务水平，强化会计人员岗位责任制，规范会计基础工作，加强会计档案管理，明确会计凭证、会计账簿和财务会计报告处理程序。爱因斯坦：会计是世界上最完善的监督系统。决议：“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表。”内部控制的控制方法和程序（七）单据控制。要求单位根据国家有关规定和单位的经济活动业务流程，在内部管理制度中明确界定各项经济活动所涉及的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管单据。美国《萨班斯法案》404条款要求：建立以凭证系统为主体的内部控制责任体系。（八）信息内部公开。建立健全经济活动相关信息内部公开制度，根据国家有关规定和单位的实际情况，确定信息内部公开的内容、范围、方式和程序。事实上，作为一个机关单位，最为忌讳的是，在开展业务过程中出现暗箱操作行为，这往往是发生舞弊的前奏。

3.控制环境控制环境指：机关单位要根据国家有关法律法规和单位的具体情况，建立规范的议事规则，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，形成科学有效的职责分工和制衡机制。主要涉及组织机构、决策制衡机、制岗位责任制、人力资源、会计控制、信息系统管理。控制环境是内部控制的基础。

例如：加拿大共产党员。3.控制环境组织机构：单位应当单独设置内部控制职能部门或者确定内部控制牵头部门，负责组织协调内部控制工作。同时，应当充分发挥财会、内部审计、纪检监察、政府采购、基建、资产管理等部门或岗位在内部控制中的作用。组织结构反映权力结构、资源分配结构、制约关系。改变组织结构是解决问题的最好方法。决议：“统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。

例如：成立销售公司、文化革命领导小组、3.控制环境决策制衡机制：单位经济活动的决策、执行和监督应当相互分离。单位应当建立健全集体研究、专家论证和技术咨询相结合的议事决策机制。重大经济事项的内部决策，应当由单位领导班子集体研究决定。重大经济事项的认定标准应当根据有关规定和本单位实际情况确定，一经确定，不得随意变更。任何人不得凌驾于内部控制制度之上。江和平案：身兼集团和几个子公司的董事长，一个人说了算，没有监督。拿公家的钱比自己家的还容易。一次给小情人的钱是单位员工一个月的工资。最后把自己送上断头台。

“你想让他完蛋吗？想办法让他疯狂。”3.控制环境岗位责任制：单位应当建立健全内部控制关键岗位责任制，明确岗位职责及分工，确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督。单位应当实行内部控制关键岗位工作人员的轮岗制度，明确轮岗周期。不具备轮岗条件的单位应当采取专项审计等控制措施。内部控制关键岗位主要包括预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理以及内部监督等经济活动的关键岗位。问责制：民主社会、市场经济的普遍概念，只认真理，不认权利。例：炸药的管理。3.控制环境人力资源政策：内部控制关键岗位工作人员应当具备与其工作岗位相适应的资格和能力。单位应当加强内部控制关键岗位工作人员业务培训和职业道德教育，不断提升其业务水平和综合素质。政府重要机关、单位，招收工作人员，填写一个非常复杂、内容充实的表格，然后详细调查，有一项内容不实，取消资格。招收讲诚信、有良好品格的人。评高级职称，材料有一项造假，不能参加评审。建立诚信档案，有利于进化社会风气。3.控制环境会计控制：单位应当根据《中华人民共和国会计法》的规定建立会计机构，配备具有相应资格和能力的会计人员。单位应当根据实际发生的经济业务事项按照国家统一的会计制度及时进行账务处理、编制财务会计报告，确保财务信息真实、完整。个人所得税代扣代缴，熟人、亲人不扣或少扣，单位光扣不交。资产出租、服务收入、管理收费等不入账。财务处处长不懂会计，没有会计证，违反会计法，处理不了，因为组织部管干部。3.控制环境信息系统管理：单位应当充分运用现代科学技术手段加强内部控制。对信息系统建设实施归口管理，将经济活动及其内部控制流程嵌入单位信息系统中，减少或消除人为操纵因素，保护信息安全。

例：重庆医科大学附属二院会计王某利用替出纳代班之际，修改收入登记表、收入日报表贪污73万元，2012年更新系统软件，核对原始单据被发现。粮库管理，信息化解决问题。4.业务活动控制4.1预算控制4.2收支控制4.3采购控制4.4资产管控4.5项目管理4.6合同管理4.1预算控制制度建设：单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。中国电信在预算内要划出10亿元应当有谁审批？以前是按金额大小决定审批人，现在是按预算的授权，即一切按制度办。复核程序的授权从宽，预算外从严。说明预算控制不仅是财务的事。是分权管理，权责利相结合，从目标、执行、考核、奖惩，全面控制的方法体系。4.1预算控制预算编制：单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。例：1976蒙特利尔奥运会，场馆建了10年，超预算20倍，体育中心超6倍。“纳税人的噩梦”，交了30年的奥运特别税。有些单位，针对政府应对世界金融危机的4万亿投资，设机构专门跑资金，没有项目、没有设想、没有方案，没有预算。无论采用什么方法，弄来钱就行，只要与筹钱有关，不看只盖章。弄来钱，不知道怎么用。4.1预算控制（一）单位应当正确把握预算编制有关政策，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定。上海的大学成立预算编制相关机构，学习、研究预算编制的文件和编制、执行中的问题。（二）单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照规定进行项目评审，确保预算编制部门及时取得和有效运用与预算编制相关的信息，根据工作计划细化预算编制，提高预算编制的科学性。人们对不同预算控制模式的优劣仍存在着争论，这只能说明预算控制模式的影响取决于多种具体因素，它仅仅是一种控制方法而已。4.1预算控制预算确定：单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。例：钓鱼工程、做家具。预算执行：单位应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。单位应当建立预算执行分析机制。定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。预算控制的优势正在减弱，而预算对经营管理的控制与环境要求企业灵活性之间的冲突却愈加明显。但行政事业单位这个矛盾对预算控制的作用影响不大。4.1预算控制决算管理：单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。决议：“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”预算控制以控制“偏差”为基础，即监测实际业务的收支与事先确定的目标之间的差异，然后进行控制行动以消除或减少偏差数额，它是标准控制思想从成本领域向其他业务领域的延伸。4.1预算控制绩效评价：单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。决议：“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产、新增债务等指标的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。”4.2收支控制财务收支是行政事业单位主要的经济活动，是内部控制的薄弱环节，出问题多，所以是关注的重点。浙江省嘉兴市交通局原局长浦加渔等人于2006年至2010年，浦加渔在兼任嘉兴市交通投资集团有限责任公司董事长期间，与该公司原总会计师卜金林利用职务之便，挪用巨额公路建设资金违规从事房地产和证券等投资，并将1228万元提现或转入个人账户。浙江省高级人民法院于2011年6月作出终审判决，判处卜金林无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人全部财产；判处浦加渔有期徒刑5年。收入控制制度建设：单位应当建立健全收入内部管理制度。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离。高速公路与乡间公路相比，高速公路法律和制度更健全，因而，才能保证汽车高速安全的行驶，风险较小，提高效率。罗马经验：武力征服，国家灭亡。宗教征服，四分五裂。法律征服，长治久安。收入控制流程管理：单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账。小金库越演越烈的原因是违法违纪的成本过低，导致“小金库”一再被前清后设。查处“小金库”的实践表明，没有单位负责人特别是“一把手”的首肯、默许和纵容，“小金库”很难形成。财政部驻上海专员办2011年查出某造币厂私设“小金库”累计3804万元，偷漏各种税款1335万元，虽然对其进行了经济处罚，但该厂厂长在免职后却仍被平级改任了书记，处理易、根治难的问题由此可见一斑。收入控制业务部门应当在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实催收责任。内部控制与管理的关系：“内部控制是精细化的管理。”细节决定成败收入控制有政府非税收入收缴职能的单位，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。在各种原因的作用下，如今的“小金库”也出现了许多新的变化和特点。资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，还出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等新手段。财政部宁夏专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自2008年以来，私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2万元；虚拟公司截留收入53.4万元。票据管理单位应当建立健全票据管理制度。财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。单位应当按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。某市政府信息中心主任谢建东，于2007年至2011年，伙同原财务部主任何素贞，利用票据管理的制度漏洞以截留收入、虚列支出等方式，非法转移资金2400多万元至2家空壳企业，其中900多万元被相关人员提取现金，1500多万元转入民营企业。

单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据适用范围。支出控制单位应当建立健全支出内部管理制度，确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。决议：“健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。改革政绩考核机制，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。”刘义霞、刘少阳合谋贪污4854万，为情所困。支出控制总体要求：单位应当按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。实行国库集中支付的，应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行。（一）加强支出审批控制。明确支出的内部审批权限、程序、责任和相关控制措施。审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批。2006年11月20日，安徽省人民检察院副检察长徐文艾率一支10人“公务考察团”抵达芬兰赫尔辛基机场，他们计划从此开始为期10多天的北欧之旅。但在入境检查时，被查出其所持的芬兰司法部邀请函系伪造，一行人当即被拒绝入境，第二天被遣送回国。有关部门没有严把审批关。

支出控制（二）加强支出审核控制。全面审核各类单据。重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。2008年，广州海洋地质调查局技术方法所从该局计财处通过领取伙食补贴、虚假发票入账等方式，将85.29万元财政资金存放在单位职工潘勇个人的银行卡中，从中列支旅游费用、干部奖金等。2008年2月，张汉泉从上述资金中转出12万元到其个人银行卡中，涉嫌贪污。审计署将此事项移送纪检部门处理。潘勇被开除公职和党籍。

支出控制

支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保与经济业务事项相符。

决议：“建立事权和支出责任相适应的制度。”审计署2012年对国家核电技术公司2011年度财务收支进行了审计。所属国核电站运行服务技术公司等5家单位以会务费物业费等名义在成本费用中列支3399.59万元，实际用于购买发放给职工的购物卡。2009年至2011年，中移动集团总部、中国移动研究院在福利费中为职工购买不记名多用途健身卡2405.74万元，实际可用于健身、餐饮、购物等活动。支出控制（三）加强支付控制。明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。签发的支付凭证应当进行登记。使用公务卡结算的，应当按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。

试行公务卡结算，是行政事业单位经费开支内部控制制度的一个良好设想，可能是一个很好的办法。要真正发挥作用，需要很多条件的配合。

社会环境要好，收现金的环节太多，难以发挥控制的作用。开发票可以变通，治理的难度较大。小金库不在控制的范围。支出控制（四）加强支出的核算和归档控制。由财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作为账务处理的依据。国家人口和计划生育委员会宣传教育司原司长陈胜利在2002年9月至2007年6月间，先后采用假合同、假发票、擅自篡改会计档案、销毁相关记录的手法，侵吞公款85.5万元。审计署将该案移送最高人民检察院查处并提起公诉后，北京市第一中级人民法院于2009年11月，以贪污罪判处陈胜利有期徒刑12年。

销毁档案惩罚太轻。债务管理根据国家规定可以举借债务的单位应当建立健全债务内部管理制度，明确债务管理岗位的职责权限，不得由一人办理债务业务的全过程。大额债务的举借和偿还属于重大经济事项，应当进行充分论证，并由单位领导班子集体研究决定。截止2010年，全国养老保险基金累计节余1.54万亿，静态缺口达4万亿。铁道部已明确披露，2010年年末，铁道部负债总额为18918亿；2012年审计，省、市、县、乡四级政府负债超过14万亿元，和上一轮审计相比，新增债务规模增幅较大。同时一些地方政府隐性债务不会被纳入。决议：“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”债务管理单位应当做好债务的会计核算和档案保管工作。加强债务的对账和检查控制，定期与债权人核对债务余额，进行债务清理，防范和控制财务风险。一些大学贷款搞新校区建设，债务负担重，影响教学投入，是政府的政策和制度问题。大学扩建扩招改变了就业结构，大学生找不到工作，技术工人招不来，日本主要是职业技术教育。4.3采购控制

建立制度：单位应当建立健全政府采购预算与计划管理、政府采购活动管理、验收管理等政府采购内部管理制度。2008年11月，南江县教育局在使用汶川地震灾后教学仪器设备重置资金采购总价为462.85万元电脑的过程中，文明先后收受绵阳鼎丰科技有限公司总经理刘定果5万元及价值5200元的笔记本电脑1台。四川省南江县人民法院于2009年10月，以受贿罪判处文明有期徒刑4年；以单位行贿罪判处绵阳鼎丰科技有限公司罚金11万元，判处刘定果免予刑事处罚。行贿有罪还是无罪，是囚徒困境的两难命题。4.3采购控制岗位分离：单位应当明确相关岗位的职责权限，确保政府采购需求制定与内部审批、招标文件准备与复核、合同签订与验收、验收与保管等不相容岗位相互分离。协调机制：单位应当加强对政府采购业务预算与计划的管理。建立预算编制、政府采购和资产管理等部门或岗位之间的沟通协调机制。根据本单位实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划。增加透明度是一个办法，关键要加强监督，没有监督，透明解决不了问题。官员公布财产，公布的真实与否，监督不到位不行。4.3采购控制政府采购活动的管理：单位应当加强对政府采购活动的管理。对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财会、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。2008年8月，阿坝州黑水县教育局未经招标，从成都精艺达家具有限公司等3家单位采购了141.5万元的教学仪器设备，这些设备质量低劣，发票存在多处疑点。该县检察机关查实泽旺在采购过程中收受供应商贿赂7万元。经检察机关提起公诉。4.3采购控制单位应当加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。对政府采购进口产品、变更政府采购方式等事项应当加强内部审核，严格履行审批手续。验收控制：单位应当加强对政府采购项目验收的管理。根据规定的验收制度和政府采购文件，由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收，并出具验收证明。

验收是一个关键环节，要明确责任，要有责任追究制度。4.3采购控制记录控制：单位应当加强对政府采购业务的记录控制。妥善保管政府采购预算与计划、各类批复文件、招标文件、投标文件、评标文件、合同文本、验收证明等政府采购业务相关资料。定期对政府采购业务信息进行分类统计，并在内部进行通报。2005年至2008年10月，东风东小学报账员邓丽芬将学校收费和学生家长的赠款等，以教学器具采购为名存入私人账户，且隐匿和销毁会计资料，至审计时已支出3358.80万元；刘燕文和邓丽芬等人涉嫌挪用公款17万元用于支付私人购房款等。

4.3采购控制政府采购业务质疑投诉答复的管理：单位应当加强对政府采购业务质疑投诉答复的管理。指定牵头部门负责、相关部门参加，按照国家有关规定做好政府采购业务质疑投诉答复工作。投诉有困难，很难掌握内幕的核心材料，没有举证责任倒致的规定。质疑更不行，年年职工代表大会质疑没人理，不但不答复，还说“哪壶不开提哪壶”。保密控制：单