水利基本建设项目竣工决算审计部分重要事项及处理

《水利基本建设项目竣工决算审计规程》宣贯培训班水利基本建设项目竣工决算审计部分重要事项及处理目录1造价审计及发现问题的处理2土地征用及移民安置资金审计及发现的处理3审计地方配套资金不到位的处理4审计发现建设单位管理费超支的处理5审计发现招标投标不符合规定的处理6审计发现合同管理不规范的处理7审计发现投资超概算的处理8审计发现设计变更未经批准的处理9审计发现预备费动用未经批准的处理一、造价审计及发现问题的处理一、造价审计及发现问题的处理（一）造价审计必要性竣工决算审计认定基本建设支出真实性、合法性和合理性的重要手段。一、造价审计及发现问题的处理（二）造价审计组织审计部门组织，审计部门配备相关专业人员的，可自行组织开展，审计力量不足的，可委托社会审计机构承担。审计部门在开展竣工决算审计时，政府审计部门、主管部门或项目法人内部审计部门、财政部门已开展造价审计或投资评审的，并出具相关结论的，竣工决算审计部门可以不再开展造价审计对相关结论进行抽查复核，复核结果作为竣工决算审计认定基本建设支出的依据。社会审计机构对造价审计应有相应资质。会计师事务所和造价公司的区别和联系。一、造价审计及发现问题的处理（三）造价审计结果造价审计可以出具单独的审计（核）报告，认定的造价作为基本建设支出的依据。造价审计一般应有项目法人、监理单位、承包单位、社会审计机构或审计组签字认同。造价审计结果的沟通。一、造价审计及发现问题的处理（四）造价审计核减投资的处理1、调整决算投资2、收回多支付的资金二、土地征用及移民安置资金审计

及发现问题的处理二、土地征用及移民安置资金审计及发现问题的处理（一）审计组织：

负责竣工决算的审计部门和县以上政府审计部门。县以上政府审计部门负责地方政府包干土地征用及移民安置资金审计，负责竣工决算的审计部门负责项目法人对资金的管理、自行组织实施和政府审计部门审计发现问题的整改落实情况的审计。（二）审计内容：

规程中已明确。重点将资金批复、包干协议的签订、包干资金的拨付、留用资金的使用和拨付给地方政府的资金使用等资金运动的各个环节落实落实清楚。二、土地征用及移民安置资金审计及发现问题的处理（三）土地征用及移民安置资金存在问题主要表现1.应同地方政府签订的管理协议没有签订或签订的数量同概算数不一致（自行实施的部分除外）。2.移民安置资金支付不到位，应拨付给地方政府移民安置的资金没有拨付或全部拨付，拨付给地方政府移民安置机构的资金没有赔偿支付到位，自行管理的资金没有全部支付完成等。3.在竣工决算审计时，县级以上地方政府审计部门对拨付给地方政府移民安置机构的资金审计发现的问题没有整改落实到位。4.征地的相关手续没有办理完成。二、土地征用及移民安置资金审计及发现问题的处理（四）原因分析1.部分项目法人将资金没有拨付给地方政府移民安置机构的一个主要原因是地方配套资金不到位，有的是配套资金没有到位而无钱拨付；有的同地方配套资金挂钩，你地方政府的配套资金不到位，扣移民安置资金不拨付，如某项目在签订安置补偿协议时，就明确地方需要自筹资金。2.部分征地手续没有办理的主要原因是相关费用标准低，不能办理，资金不能支付完成。如水利工程办理征地手续需要支付土地复垦费，概算中每平方只有几元，而国土部门的标准为每平方十几元，无法办理。二、土地征用及移民安置资金审计及发现问题的处理3.相关工作已全部完成，资金已形成结余，不需要支付，这部分资金是不能分配的，如某项目地方配套资金没有到位，但移民征地工作已完成，资金属结余，项目法人认为已到位或不需要到位，但在竣工决算审计时，还是要求到位，即使是结余也应落实到位，继续用于改善相关的生产生活条件，否则农民的利益受到影响。4.地方政府审计部门发现的问题部分没有明确整改落实的责任主体。按照水利部《关于加强水利工程移民资金审计工作的通知》的有关要求，水利工程移民资金在竣工决算时，由县地方政府审计机关审计，在竣工验收时应将整改落实情况报竣工验收委员会。因此在开展竣工决算时，应关注审计整改落实情况，明确责任主体。二、土地征用及移民安置资金审计及发现问题的处理（五）处理意见和建议

分析问题产生的原因分别处理。1.对没有同地方政府移民安置机构签订协议的，要求抓紧同地方政府移民安置机构签订协议。2.没有拨付给地方政府移民安置机构的资金要求抓紧拨付。3.地方政府移民安置机构没有支付到位的资金要求抓紧支付到位；属结余的，要求提出使用方案，经批准后实施支付。4.征地手续的问题应抓紧反映，争取早日办理。5.要求项目烦人督促地方政府移民安置机构对审计发现的问题抓紧整改落实。三、审计地方配套资金不到位的处理三、审计地方配套资金不到位的处理（一）地方配套资金到位的标准到位的判断：地方配套资金一般拨付到水利基本建设项目法人才算到位。在水利基本建设项目竣工决算审计时，尚有部分地方配套的建设资金不到位，会导致拖欠工程款，致使审计认定的未完工程投资及预留费用实施不了而形成的建设项目存在资金缺口；对审计认定的概算结余大于未到位建设资金的项目，会形成项目结余资金是空的，无法进行结余资金的分配处理等。地方配套资金不到位一般有2种情况。一是地方配套资金没有落实到位；二是地方配套资金已落实但滞留在中间环节，没有拨付到水利基本建设项目法人。建设资金不到位会影响水利基本建设项目竣工验收和项目竣工财务决算的审批。三、审计地方配套资金不到位的处理（二）地方配套资金不到位主要原因地方配套资金不到位，一般不是项目法人的问题，除非项目法人没有反映、没有争取、没有汇报。主要是体制和机制的原因导致的。1.政策落实不到位按照现行的政策，地方用于水利基本建设项目配套的主要资金有水利建设基金、防洪基金、土地收益提取的资金。2012年6月，中央加快转变经济发展方式检查组对全国21个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团贯彻落实中央加快转变经济发展方式决策部署情况进行了集中检查，贯彻落实中央加快水利改革发展决定情况是检查的主要内容之一，检查发现，不少地方没有将上述应该用于水利基本建设的资金没有用足。三、审计地方配套资金不到位的处理2.财政体制不合理不合理的中央和地方各级政府财政分灶吃饭，导致中央财政收入多，负担轻；地方越到下级财政收入越少，负担越重，导致地方财政负担重，无能力负担地方配套资金。3.水利工程投资负担体制不合理水利工程投资一般按建设地点来确定所在地的地方政府应承担的地方配套资金，不完全考虑按收益或对地方的社会经济贡献大小来承担地方配套投资，明显不合理。如某防洪水库工程，总投资9亿多元，除中央和省级配套投资外，要求工程所在地的市级政府配套6500万元建设资金，防洪水库建设主要为下游防洪安全服务的，工程所在地迁移安置很多人民，淹没很多土地，效益很少，还要求配套这么多建设资金，明显不合理，需要地方配套很难。三、审计地方配套资金不到位的处理4.地方政府诚信不够明明配套不了，也不想配套，但在水利基本建设项目立项时，都承诺地方配套资金能到位，使项目通过立项。在项目实施时，总是以各种理由不配套资金，使承诺成为空话。5.水利政策存在问题对中小河流治理、病险水库加固、安全饮水等民生水利工程，中央十分关注，要求抓紧治理，并明确治理目标和期限，不了解地方是否有能力承受，就将中央补助投资拨付地方，并要求地方配套，有的地方没有能力配套。三、审计地方配套资金不到位的处理（三）处理意见和建议1.要求项目法人抓紧落实由于筹集项目建设资金是水利基本建设项目法人的法定职责，虽然不是项目法人的问题，但在竣工决算审计处理时，还是要求项目法人抓紧反映，尽快落实地方配套资金。2.要求主管部门抓紧拨付滞留的资金对存在地方配套资金已落实，滞留在某个环节的现象，在竣工决算审计处理时，要求相关环节抓紧拨付到位。四、审计发现建设单位管理费超支

的处理四、审计发现建设单位管理费超支的处理（一）主要表现建设单位管理费的实际支出超过了规定的标准较多，没有按照财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）的要求，经同级财政部门批准。目前的控制标准：一是初步设计概算批准的控制数，按照水利基本建设项目概算编制办法，按照工程的类型、等级、规模等指标，在定员定额的基础上计算出的控制数；二是按照财政部《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）明确的按水利基本建设项目投资总额计算的一个控制数。四、审计发现建设单位管理费超支的处理按照上述二个控制标准对建设单位管理费使用管理进行评价都是有依据的，财政部门在投资评审或财务检查时，一般都按《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）的控制数进行评价，在竣工决算审计时，一般都按初步设计概算批准的控制数进行评价。主要原因是按初步设计概算批准的控制数是在充分测算的基础上，有定员定额，有标准，还同工程建设管理的实际情况结合起来，因此更合理；而《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）确定的标准只按投资总额来计算，相对来说就不太合理；另外，按照按初步设计概算批准的控制数一般比《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）的控制数要多，从水利行业的利益出发，这样处理更可行。四、审计发现建设单位管理费超支的处理财政部可能也认识到了，下一步可能将《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）修订为《基本建设财务管理规则》，在《基本建设财务管理规则》（征求意见稿）中，已明确了建设单位管理费管理办法另行制定。当然，有时虽然水利审计部门认定的建设单位管理费，财政部门却不认同，会影响地方配套资金到位的。根据开展的竣工决算审计的水利基本建设项目分析来看，建设单位管理费超概算已十分普遍，建设单位管理费超1倍的项目算控制的较好，大部分项目都能控制在2倍以内，极少数项目甚至超过了8倍。四、审计发现建设单位管理费超支的处理（二）定性依据1.《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）第二十二条规定建设单位管理费实行总额控制，分年度据实列支。建设单位管理费的总额控制数以项目审批部门批准的项目投资总概算为基数，并按投资总概算的不同规模分档计算。2.《水利基本建设资金管理办法》（财基〔1999〕139号）第二十五条明确建设单位管理费是指经批准单独设置管理机构的建设为建设项目筹建、建设、验收等工作所发生管理性质的费用新建的水利基本建设项目，经批准单独设置管理机构的建设单位，确需发生管理费用的，经上级水利主管部门审核，报同级财政部门批准后方可开支。四、审计发现建设单位管理费超支的处理（三）原因分析1.标准确实偏低无论是按照按初步设计概算批准的控制数，还是按照《基本建设财务管理规定》（财建〔2002〕394号）的控制数，现行的标准是2002年的标准，当时就偏低，物价上涨的因素一直没有考虑，十多年来CPI基本上都维持在3%左右。2.管理难度大水利基本建设项目一般地处偏远，战线长，管理协调难度确实大，有的工期还要推延，导致建设单位管理费的开支加大。四、审计发现建设单位管理费超支的处理3.管理力度大国家对水利基本建设项目监督管理的力度不断加大，各种检查次数增多，管理费用相应增加；技术鉴定、竣工监测、技术预验收等管理措施的增加也会导致建设单位管理费的增加。4.控制不严少数项目法人对建设单位管理费的控制不严，有的甚至扩大开支范围和标准，如有的项目开支行政编制人员的工资、滥发奖金和实物等。四、审计发现建设单位管理费超支的处理（四）处理意见由于对上述的前三个体制的原因不能进行直接评价处理，在竣工决算审计处理时，首先要评价建设单位管理费的开支是否符合建设单位管理费的开支范围，标准是否突破。对不符合开支范围的，应核减；对超标准的，要提出批评的意见；对合理开支的，要求项目法人对建设单位管理费超支的原因进行进一步分析，今后应加强管理。四、审计发现建设单位管理费超支的处理如何看待建设单位管理费已超支，还需要预留建设单位管理费的问题？对建设单位管理费已经超支，只要合理，在竣工决算审计时，对工程必须开支的建设单位管理费还是允许其预留，否则后续的建设管理工作就无法开展。如何看待建设单位管理费超支具有普遍性，在竣工决算审计时还作为一个问题反映？内部审计的主要职能之一就是要反映带有普遍性和共性的问题，并对存在的问题进行原因分析，及时反映，其最终的目的是解决问题，实现行业的健康发展。五、审计发现招标投标不符合规定

的处理五、审计发现招标投标不符合规定的处理（一）主要表现1.应招标的项目没有招标，通过直接发包不招标或通过合同变更的方式续签合同。如某工程投资超过3000万元，按照《招标投标法》及相关规定的要求，所有的建设内容都应通过招标投标的方式选定承包商的，但审计发现部分配套的项目没有通过招标投标的方式选定承包商，而是直接发包给关联的承包商。2.不按规定招标，主要公告方式、公告时间、投标人资格审查等方面未按规定执行。如某项目的招标公告只发布在招标代理单位的网上，公告时间只有3天，没有在招投标网及相关网站公告，公告时间少于5个工作日。五、审计发现招标投标不符合规定的处理3.个别中标单位的推荐与选定缺乏必要的依据，不是第一中标人中标，且手续不全。如某项目招标投标，通过评标委员会评审，确定甲承包商为第一中标人候选人，乙承包商为第二中标候选人，发包人在确定中标人时，确定乙承包商为中标人，并向其送达了中标通知书，竣工决算审计时没有发现；排名第一的中标候选人放弃中标和因不可抗力提出不能履行合同，或者招标文件规定应当提交履约保证金而在规定的期限内未能提交的因素存在。五、审计发现招标投标不符合规定的处理4.某些水利工程规避招标；分标过细、不利于建设管理、施工管理和责任的认定。如某项目在主体工程招标时故意将部分临时工程不纳入招标范围，以合同变更的方式将部分临时工程发包给中标的承包商；某项目20多公里的堤防加固分了40多个标段；某项目一个水闸施工就分了闸二个标，上下游围堰各一个标，共四个标。5.评标委员会成员不认真评标。如某项目在在评标时，个别评标委员会委员在打报价分时，没有按标准打分。五、审计发现招标投标不符合规定的处理（二）定性依据1.《招标投标法》及实施条例，国家发展改革委员会《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委员会令第3号）及《评标委员会及评标方法的规定》（国家计委、国家经贸委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部第12号），《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部第14号令）等。2.《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见知》（国发〔2000〕20号）明确水利工程建设必须按照有关规定认真执行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制等管理制度。未按规定执行上述制度的，计划部门不安排计划，财政部门停止拨付资金。五、审计发现招标投标不符合规定的处理3.《工程建设项目招标范围和规模标准规定》“第七条：本规定第二条至第六条规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：

（一）施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；

（二）重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；

（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；

（四）单项合同估算价低于第（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。五、审计发现招标投标不符合规定的处理4.《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部第14号令）第三条符合下列具体范围并达到规模标准之一的水利工程建设项目必须进行招标。具体范围：1.关系社会公共利益、公共安全的防洪、排涝、灌溉、水力发电、引（供）水、滩涂治理、水土保持、水资源保护等水利工程建设项目；2.使用国有资金投资或者国家融资的水利工程建设项目；3.使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的水利工程建设项目。规模标准：1.施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；2.重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；3.勘察设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；4.项目总投资额在3000万元人民币以上，但分标单项合同估算价低于本项第1.2.3目规定的标准的项目原则上都必须招标。五、审计发现招标投标不符合规定的处理（三）原因分析1.利益分配的问题。招投标市场金额大、竞争激烈，尤其是建设工程招投标，长期以来有“金山银路”的说法，一旦在中标建设工程招标，就意味丰厚的利润回报，因此投标人为了谋取中标，采取各种手段和招标人“搞好关系”，而有的领导也借在招标活动中的优势地位与某些投标人串通起来，为投标人提供“特殊服务”，慷国家利益之慨，谋个人私利。从1997年至2008年，全国已有新疆、贵州、四川、广东、广西、湖南、河南、安徽、北京等10个省（区）的15个交通厅长因“伸手”公路工程招标而被“捉”，河南省交通厅三任厅长前“腐”后继就是一个典型的例子。刚刚落马的原铁道部部长刘志军利用职权接受请托，内定多家企业中标8个铁路建设项目，向中标企业收取巨额的中介费。五、审计发现招标投标不符合规定的处理2.法律不健全、监督不到位。由于我国招投标立法工作起步较晚，缺乏长期实践的考验和及时针对性的修订，再加上各部门从各自利益出发，频频发布本部门的一些规章，导致行业管理政出多门，一些法律、规章的规定不够具体，相互之间不协调，甚至不一致。3.责任心问题。一些领导干部认为招标人就应该在招投标活动中说了算，甚至认为，自家单位买东西无需别人管，项目建设想要哪家干由自己定，别人管不着。如刘志军在收到招标相应办法时说，如果这样办，我以后还怎么工作。五、审计发现招标投标不符合规定的处理（四）处理意见和建议1.竣工决算审计时，问题已经发生，一般不能直接整改落实，正常情况下是对以后的工作提出要求。2.对造成重大经济损失或造成重大社会影响的，提出追究有关责任人的责任的建议。六、审计发现合同管理不规范的处理六、审计发现合同管理不规范的处理（一）主要表现1.是合同签订不规范、内容不全面，给以后合同的履行带来不便。

如某项目法人同承包商签订施工承包合同，明确了扣5%的质量保证金，但质量保证金的支付条件没有明确，在竣工决算审计时已全部支付，导致审计核减投资无法收回。2.同关联单位签订合同，不能完全履行合同，合同变更不及时办理变更手续。

如某建设项目同其投资的建设管理公司签订合同，主要为咨询认证类业务。六、审计发现合同管理不规范的处理3.部分单位未建立经济合同管理制度，也没有明确部门和专人负责经济合同的管理工作。

如某一大型水利建设工程投资20多亿，而与工程建设有关的合同书却分别存放在几个科室，没有专人管理，整体合同的签订情况、履行情况、变更情况、相应资金安排及投资计划等没有系统的内控管理制度。4.经济合同主体不合法、条款不完备的情况比较普遍。在没有法人代表委托的情况下，就对外签订合同，实际上不具备签订合同的资格，属于越权签订。

如某项目的副局长是相关地方政府移民安置机构的主要负责人，在签订相关的移民征地合同时，局长代表项目法人，副局长代表地方政府的征迁机构，签订了合同。六、审计发现合同管理不规范的处理5.一些单位合同的风险意识还不强，签订的合同无“违约责任”与“解决争端的方式”等